Giuseppe Vitiello, Cristina Catalano, Nicola Vitiello, Grazia Alecce, Lucilla Mugnaini

Inabilità ed idoneità nel pubblico impiego

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Giuseppe Vitiello, Cristina Catalano, Nicola Vitiello, Grazia Alecce, Lucilla Mugnaini, Inabilità ed idoneità nel pubblico impiego

Prima edizione: febbraio 2023

ISBN cartaceo 978-88-5526-857-8

ISBN ePub 978-88-5526-858-5

Copertina e progetto grafico: ufficio grafico Ledizioni

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Indice

Introduzione

Parte prima. Le pensioni di inabilità dei pubblici dipendenti

La nozione di pubblico dipendente

Comparto Sanità

Comparto delle Funzioni Centrali

Comparto delle Funzioni locali

Comparto Università/Ricerca

I trattamenti previdenziali dei pubblici dipendenti: lineamenti storico evolutivi

Impiegati civili dello Stato

Sanitari

Ufficiali giudiziari

Dipendenti enti locali

Insegnanti

Riordino delle Casse di previdenza e la costituzione dell’INPDAP

Le pensioni di inabilità

Pensione per Inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa

La pensione per inabilità a proficuo lavoro

La pensione per inabilità alle mansioni

La pensione per i superstiti

I requisiti medico legali

Inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa

Inabilità a proficuo lavoro

Inabilità/Inidoneità alla mansione

Il procedimento di accertamento

La domanda

La Commissione medica competente

Istruttoria della domanda

Esame sanitario

Provvedimento di concessione

Ricorso amministrativo

La tutela giurisdizionale

Appendice statistica

Parte seconda. Idoneità ed inidoneità dei pubblici dipendenti

La nozione medico legale di idoneità lavorativa

Il requisito dell’idoneità nel rapporto di lavoro

L’idoneità al lavoro dei disabili

L’accertamento dell’idoneità nella prospettiva del medico competente

L’accertamento sanitario dell’idoneità lavorativa

Ambito di applicazione

Definizione di idoneità/inidoneità

Avvio del procedimento

La sospensione cautelare

Accertamento sanitario

Il giudizio medico legale

Ricorso amministrativo

Conseguenze giuridiche del giudizio di inidoneità

L’accertamento dell’idoneità per il personale scolastico

Gli autori

INTRODUZIONE

Quella dei pubblici dipendenti non costituisce una categoria omogenea, ma comprende tutta una serie di figure professionali, destinataria nel corso degli anni di tutta una serie di interventi normativi nell’ambito dei settori assistenziali e previdenziali.

In effetti, la normativa previdenziale per i pubblici dipendenti è piuttosto risalente nel tempo, ma disomogenea e settoriale; e solo con la Riforma Dini del 1995 si è riusciti a pervenire ad un’apprezzabile omogeneizzazione. È con la Riforma Dini, infatti, che, pur non abrogandosi le normative di settore, tuttora vigenti, si è pervenuti ad un concetto univoco che ha definito l’inabilità dei pubblici dipendenti in termini di assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa: una definizione, questa, che ha il pregio di una completa sovrapposizione alla norma di cui all’art.2 della Legge 12 giugno1984 n. 222 che definisce il concetto di inabilità per i lavoratori del settore privato.

La norma innovativa, contenuta nell’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, come si accennava, non ha però abrogato le diverse norme di settore, che definivano, e tuttora definiscono, l’inabilità in un’accezione semispecifica o specifica: di qui l’esigenza che ci siamo posti di una generale riflessione ermeneutica sui concetti di inabilità. Abbiamo altresì voluto soffermarci sul procedimento di accertamento, rimarcando in primo luogo il fatto che proprio su tale punto dobbiamo registrare un importante elemento di novità: con la Legge 4 agosto 2022, infatti, il Legislatore ha deciso di sopprimere le Commissioni mediche di verifica del MEF, competenti per gli accertamenti de quo, per trasferire le relative competenze all’ INPS. Anche se il previsto Decreto Interministeriale ancora non è stato emanato, ci sembra interessante sottolineare come il Legislatore abbia previsto che tutti gli accertamenti saranno svolti da INPS con le medesime modalità già in uso per i lavoratori del settore privato: disposizione, questa, che fa ritenere che sarà l’ INPS a definire ex novo tutto l’iter che concerne il riconoscimento dell’inabilità per i pubblici dipendenti, un iter che come dispone il Legislatore sarà sostanzialmente il medesimo che l’Istituto previdenziale ha messo a punto per i lavoratori del settore privato.

Nella nostra analisi non abbiamo voluto trascurare il tema dell’idoneità al lavoro, che per i pubblici dipendenti è strettamente connesso a quello dell’inabilità. Il riferimento è al DPR 27 luglio 2011 n. 171, che ancorché non riguardi tutta la platea dei pubblici dipendenti, nel fissare alcuni principi fondamentali prevede l’inidoneità assoluta che si sostanzia con l’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa, di fatto coincidendo con l’inabilità di cui al comma 12 dell’art.2 delle Legge Dini. L’idoneità è il presupposto non solo per l’avvio del rapporto di lavoro, ma anche per la conservazione del posto di lavoro; tanto che proprio il tema della conservazione del posto di lavoro per i lavoratori dichiarati parzialmente o totalmente inidonei è stato oggetto di approfondita analisi dottrinarie e giurisprudenziale, pervenendo a soluzioni che cercano di contemperare l’esigenza del datore di lavoro di avvalersi di personale “idoneo”, cioè in possesso di tutti i requisiti psicofisici per lo svolgimento del lavoro, e quella del lavoratore di evitare l’espulsione dal mercato del lavoro attraverso il meccanismo del repêchage e l’affidamento di mansioni compatibili con il suo stato di salute. Su questo tema il Legislatore peraltro è voluto intervenire direttamente per quanto riguarda il personale scolastico, con una norma ad hoc, al cui esame abbiamo deciso di dedicare una particolare attenzione in quanto con essa si intende realizzare una serie di obiettivi: da una parte garantire l’efficienza della pubblica amministrazione, che sarebbe altrimenti compromessa ove funzioni delicate quali quelle educative fossero affidata a personale non idoneo sul piano psicofisico; dall’altra parte, evitare la dilatazione della spesa pubblica, laddove il personale non idoneo fosse direttamente collocato in pensione; e dall’altra parte, infine, offrire una ricollocazione lavorativa che consenta anche a chi ha una menomata efficienza psicofisica di continuare a fornire il proprio contributo sia pure in mansioni diverse, ma comunque compatibili.

Parte Prima

LE PENSIONI DI INABILITÀ
DEI PUBBLICI DiPENDENTI

LA NOZIONE DI PUBBLICO DIPENDENTE

L’esame delle complesse problematiche relative ai trattamenti di pensione per invalidità previsti per i pubblici dipendenti non può avviarsi senza una riflessione sulla nozione stessa di “pubblico dipendente”, necessaria per individuare correttamente la platea dei soggetti beneficiari delle diverse prestazioni.

Orbene, bisogna riconoscere come allo stato attuale non sia possibile enucleare una nozione unitaria di “pubblici dipendenti”, ma sia possibile solo individuare alcuni criteri comunemente utilizzati per qualificare come tali i lavoratori appartenenti a questa o quella categoria. Il criterio comunemente utilizzato, se non altro perché appare il più ragionevole, è quello che fa riferimento alla natura del datore di lavoro, indipendentemente dalle regole che governano il rapporto di lavoro: in tale senso, è pubblico dipendente colui che dipende da un datore di lavoro pubblico, anche se il rapporto di lavoro è stato di fatto privatizzato.

A tale fine sono datori di lavoro pubblici le Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, e cioè “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”.

Per un’elencazione più dettagliata ed esaustiva dei datori di lavoro pubblici, e quindi per meglio individuare quale sia la platea dei “pubblici dipendenti”, si può fare riferimento al CCNQ del 13 luglio 2016, il quale ha individuato quattro comparti di contrattazione collettiva che comprendono tutti i pubblici dipendenti in regime di diritto privato: Comparto delle funzioni centrali, Comparto delle funzioni locali, Comparto Università e Ricerca, Comparto Sanità. A questi vanno altresì aggiunti i dipendenti tuttora in regime di diritto pubblico (forze di polizia, forze armate); e quei dipendenti che non fanno parte di alcun comparto.

Comparto Sanità

Aziende sanitarie, ospedaliere del Servizio sanitario nazionale;

Aziende ospedaliero-universitarie diverse da quelle indicate all’art. 5, comma 1, punto III

Istituti zooprofilattici sperimentali di cui al decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270 e s.m.i.

Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di cui al decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288

Azienda ospedaliera Ordine Mauriziano di Torino

Ente ospedaliero Ospedali Galliera di Genova

Aziende pubbliche di servizi alla persona (ex IPAB), che svolgono prevalentemente funzioni sanitarie

Residenze sanitarie assistite a prevalenza pubblica (RSA)

Agenzie regionali per la protezione ambientale (ARPA)

Agenzia per i servizi sanitari regionali (Age.Na.S)

Istituto Nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti e per il contrasto delle malattie della Povertà (INMP)

Comparto delle Funzioni Centrali

Ministeri

Avvocatura Generale dello Stato; Consiglio di Stato; Corte dei Conti

Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL)

Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA)

Agenzia Nazionale per i Giovani

Agenzia Nazionale per le Politiche attive del lavoro (ANPAL)

Agenzia per la Coesione Territoriale

Agenzia per la Cooperazione e lo sviluppo

Agenzia per la promozione all’estero e l’internazionalizzazione delle imprese italiane ICE

Agenzia per l’Italia digitale (AGID)

Ispettorato Nazionale del Lavoro

Altre Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300

Centro interforze studi applicazioni militari (CISAM)

Centro di supporto e sperimentazione navale (CSSN)

Agenzia delle Entrate

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

Accademia nazionale dei Lincei

Aero Club d’Italia

Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)

Automobile Club d’Italia (ACI)

Club Alpino Italiano (CAI)

Consorzio dell’Adda

Consorzio dell’Oglio

Consorzio del Ticino

Enti Parco nazionali

Ente per lo sviluppo dell’irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia Lucania ed Irpinia

Ente strumentale della Croce Rossa Italiana

Istituto nazionale assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL)

Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS)

Lega italiana per la lotta contro i tumori

Lega navale italiana

Ordini e collegi professionali e relative federazioni, consigli e collegi nazionali

Ulteriori enti pubblici non economici comunque sottoposti alla vigilanza dello Stato

Ente nazionale aviazione civile (ENAC)

Agenzia Nazionale per la sicurezza delle ferrovie

Agenzia Nazionale per la sicurezza del volo (ANSV)

Comparto delle Funzioni locali

Regioni a statuto ordinario e Enti pubblici non economici dalle stesse dipendenti

Città metropolitane

Enti di area vasta

Liberi consorzi comunali di cui alla legge 4 agosto 2015, n. 15 della Sicilia

Comuni

Comunità montane

Ex Istituti autonomi per le case popolari comunque denominati

Consorzi e associazioni, incluse le Unioni di Comuni

Aziende pubbliche di servizi alla persona (ex IPAB), che svolgono prevalentemente funzioni assistenziali

Università agrarie ed associazioni agrarie dipendenti dagli enti locali

Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura

Autorità di bacino, ai sensi della legge 21 ottobre 1994, n. 584

Comparto Università/Ricerca

Scuole statali dell’infanzia, primarie, secondarie ed artistiche, istituzioni educative e scuole speciali, nonché ogni altro tipo di scuola statale

Accademie di belle arti

Accademia nazionale di danza

Accademia nazionale di arte drammatica

Istituti superiori per le industrie artistiche (ISIA)

Conservatori di musica e Istituti musicali pareggiati

Università, Istituzioni Universitarie e le Aziende ospedaliero-universitarie di cui alla lett. a) dell’art. 2 del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517

Consiglio nazionale delle ricerche (CNR)

Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (CREA)

Consorzio Laboratorio di monitoraggio e modellistica ambientale per lo sviluppo sostenibile (LAMMA)

Consorzio per l’area di ricerca scientifica e tecnologica di Trieste (AREA Science Park)

Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (ENEA)

Istituto italiano di studi germanici (IISG)

Istituto nazionale di alta matematica “Francesco Severi”

Istituto nazionale di astrofisica (INAF)

Istituto nazionale di documentazione, innovazione e ricerca educativa (INDIRE)

Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN)

Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (INGV)

Istituto nazionale di oceanografia e geofisica sperimentale (OGS)

Istituto nazionale di ricerca metrologica (INRIM)

Istituto nazionale di statistica (ISTAT)

Istituto nazionale per la valutazione del sistema educativo di istruzione e formazione (INVALSI)

Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL)

Istituto superiore di sanità (ISS)

Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA)

Museo storico della fisica e centro di studi e ricerche “Enrico Fermi”

Stazione zoologica “Antonio Dohrn”

Agenzia spaziale italiana (ASI)

I trattamenti previdenziali dei pubblici dipendenti: Lineamenti storico evolutivi

Allo sviluppo lento e faticoso di adeguate forme di tutela previdenziale dei lavoratori non si è sottratta la complessa categoria dei pubblici dipendenti, anche se ragioni eminentemente politiche hanno spinto lo Stato unitario ad affrontare il problema del diritto a pensione dei propri servitori non solo anticipando di mezzo secolo quanto sarà poi fatto per i lavoratori privati, ma anche definendo forme di tutela più efficaci non solo per quanto riguarda la pensione di vecchiaia, ma anche per le prestazioni previste in caso di invalidità.

Fino all’inizio del XIX secolo gli Stati italiani si erano completamente disinteressati delle questioni sociali, limitandosi a incentivare o tollerare in questo settore gli interventi di privati e soprattutto della Chiesa, dettando al più le regole per l’esercizio di tali attività.

Quest’atteggiamento è ancora vivo verso la metà del secolo: infatti, quando il 30 agosto 1862 viene emanata la Legge n. 753, più nota come Legge Rattazzi1, con la quale interviene per la prima volta in maniera decisa nel settore della beneficienza pubblica, il Legislatore dell’epoca, disinteressandosi all’attività di soccorso dei bisognosi e degli indigenti, ancora una volta si limita a riservare allo Stato una mera funzione di controllore degli Enti che a vario titolo tale attività concretamente svolgevano, di modo che risultasse chiaro come l’intervento assistenziale non configurasse in alcun modo un obbligo di soccorso, e l’indigente, nulla potendo esigere, chiedendo soccorso non aziona alcun diritto positivo.

Da qui in poi, tuttavia l’atteggiamento degli Stati cominciò a mutare, sia in conseguenza della trasformazione della vita economica che portava con sé l’affermarsi di principi sociali che ponevano imperiosamente l’accento sulla necessità di conseguire, nel quadro dell’intervento statale, forme di previdenza adeguate ai tempi, sia per considerazioni di opportunità politica, essendo evidente nelle menti più lucide che una soluzione della questione sociale fosse obiettivo non ulteriormente rinviabile, se non al prezzo di compromettere la tenuta dell’ordine pubblico.

Questo fatto comportò che lo Stato, con studiato realismo politico, fosse portato ad interessarsi in primo luogo dei propri dipendenti, sicché le prime forme moderne di tutela previdenziale riguardano proprio gli impiegati dello Stato, estendendo solo in un secondo tempo la tutela ad altre categorie di dipendenti pubblici, che pur non essendo alle dirette dipendenze dello Stato, svolgevano funzioni di preminente interesse nazionale realizzando i fini ultimi dello Stato, anche in relazione alla crescente complessa articolazione che veniva ad assumere l’apparato statale.

Lo sviluppo normativo, avviato tra il 1895 ed il 1914, fu coerente con la logica del settore privatistico, svolgendosi secondo un modello organizzativo tipico, rappresentato, tranne che per gli impiegati dello Stato, dall’istituzione di una Cassa di previdenza con obbligo di iscrizione per la categoria di dipendenti di volta in volta destinatari dell’intervento, con attribuzione alla Cassa depositi e prestiti della gestione e della rappresentanza legale della Cassa, dell’amministrazione del patrimonio, della riscossione delle entrate e del pagamento delle pensioni e delle indennità; l’equilibrio tecnico-attuariale di tali Casse si fondava su un’articolata gestione dei versamenti in conti individuali, a nome dei singoli dipendenti, e la prestazione pensionistica era funzione dei versamenti accreditati in tali conti, maggiorati degli interessi maturati.

Impiegati civili dello Stato

Nelle monarchie assolute era consuetudine che il sovrano, sulla base di atti di liberalità, ed a suo insindacabile giudizio, riconoscesse una pensione ai propri servitori più zelanti e fedeli, senza che naturalmente questo comportasse in alcun modo il riconoscimento di un qualche diritto in capo al lavoratore medesimo. Apparve quindi del tutto innovativa la Legge 14 aprile 1864 n. 1731, con la quale vennero istituiti i trattamenti di pensione di vecchiaia per gli impiegati civili dello Stato, sia pure limitatamente a quelli che svolgevano funzioni amministrative: l’art.1 infatti disponeva il diritto a pensione per l’impiegato che avesse compiuto 40 anni di servizio, ridotti a 25 anni per coloro che avessero superato i 65 anni di età o che fossero stati riconosciuti per infermità inabili a continuare o riassumere il servizio.

Nel solco appena tracciato si inserirono subito dopo la Leggi 7 febbraio 1865 n. 2143 e la Legge 26 marzo 1865 n. 2217, con le quali il diritto ai trattamenti pensionistici venne esteso anche al personale militare.

Per tali dipendenti, come si accennava, non venne creata alcuna Cassa di previdenza, ma i contributi che man mano maturavano erano direttamente posti a carico del bilancio dello Stato, e l’importo della pensione, che veniva poi erogata con prelievo diretto da apposito capitolo del bilancio statale, era commisurato all’ultima retribuzione. Bisognerà attendere la Legge 8 agosto 1995 n. 335 per vedere istituita presso l’INPDAP, dal 1° gennaio 1996, una Gestione separata dei trattamenti pensionistici, alla quale le Amministrazioni sono tenute a versare la contribuzione, e che eroga le pensioni previste.

Anni dopo, con il R.D. 4 giugno 1925 n. 1036 venne costituita l’Opera di Previdenza del personale civile e militare dello Stato e dei loro superstiti, amministrata dalla Direzione generale della Cassa Depositi e Prestiti; e con il R.D. 26 febbraio 1928 n. 619, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 177 del 31 luglio 1928, venne approvato il testo unico delle disposizioni legislative riguardanti l’Opera.

All’Opera, considerata Amministrazione dello Stato (art. 1), e alla quale era obbligatoriamente iscritto il personale civile e militare dello Stato, furono attribuiti compiti essenzialmente assistenziali, descritti all’art.9: essa provvedeva infatti al ricovero, all’istruzione e all’educazione degli orfani degli iscritti, conferiva borse di studio ai figli degli iscritti, concorreva alle spese di cura degli iscritti, provvedeva ad inviare in soggiorni climatici i figli degli iscritti se bisognosi di cure. L’art.9 prevedeva anche la concessione di assegni vitalizi a favore delle vedove e degli iscritti, per questi ultimi limitatamente ai soggetti dispensati dal servizio per età avanzata o per infermità che comportasse inabilità assoluta a proficuo lavoro senza avere maturato il diritto alla pensione, come stabilito dall’art. 15. L’art. 22 stabiliva poi che l’importo dell’assegno fosse pari a tanti sessantesimi dell’ultimo stipendio annuo goduto quanti erano gli anni di servizio, esclusi quelli riscattati, con un limite massimo pari ad un terzo dello stipendio ed un limite minimo fissato in 1200 lire al mese; in ogni caso, l’assegno da liquidarsi all’iscritto non poteva essere mai inferiore a quello spettante alla vedova.

La Legge n. 22 del 19 gennaio 1942 soppresse l’Opera di previdenza, istituendo l’ENPAS (Ente Nazionale di previdenza dei dipendenti dello Stato), che venne articolato in quattro sezioni (previdenza, assistenza sanitaria, assistenza economica ai salariati, prestiti ai dipendenti) e al quale furono attribuite le medesime funzioni già svolte dall’Opera.

Gli anni che seguirono introdussero numerose modifiche sia per quanto riguarda le funzioni “assistenziali” che le prestazioni “previdenziali” in favore dei dipendenti statali.

Per quanto riguarda l’assistenza, con il DPR 24 luglio 1977, n. 616, che prevedeva il trasferimento alle Regioni delle funzioni inerenti alle materie indicate nell’articolo 117 Costituzione, e con la Legge 29 giugno 1977, n. 349, furono passate alle Regioni tutte le funzioni amministrative concernenti l’assistenza sanitaria dell’ente, che fu dichiarato estinto e posto in liquidazione.

Con l’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale - Legge 23 dicembre 1978, n. 883 - fu disposto che il termine per l’esercizio delle funzioni di assistenza sanitaria da parte dei commissari liquidatori poteva essere prorogato fino al 31 dicembre 1980 e che entro il termine massimo del 30 giugno 1981 dovevano essere ultimate le operazioni di liquidazione dell’ente.

Per quanto riguarda invece le funzioni previdenziali, numerose leggi hanno introdotto miglioramenti dei trattamenti pensionistici2, rendendo alla fine necessaria la promulgazione di un Testo Unico, approvato con il DPR 29 dicembre 1973 n. 10923, il quale all’art. 42 ha fissato in 15 anni l’anzianità minima di servizio per il diritto a pensione per i dipendenti che cessano dal servizio per raggiunti limiti di età ed in 20 anni quella richiesta ai dipendenti che cessano dal servizio per qualsiasi motivo senza avere raggiunto i limiti di età, ridotti però a 15 per le dipendenti coniugate o con prole a carico.

Successivamente l’art. 27 della Legge 29 aprile 1976 n. 1774 ha modificato il testo del citato art. 42, fissando in 15 anni di servizio l’anzianità minima richiesta per il diritto a pensione per il dipendente che cessa dal servizio per infermità non dipendente da causa di servizio prima del raggiungimento dell’età pensionabile.

Sanitari

La tutela previdenziale dei sanitari è stata definita originariamente con la Legge 14 luglio 1898 n. 335, la quale istituì la “Cassa pensioni a favore dei medici condotti”, cui fecero seguito, nel volgere di pochi anni, la Legge 19 maggio 1907 n. 270, la Legge 2 dicembre 1909 n. 744, la Legge 13 luglio 1910 n. 431 e la Legge 18 giugno 1911 n. 543, tanto che ben presto sorese l’esigenza di un Testo Unico in materia: a tale riguardo venne emanato il R.D. 2 gennaio 1913 n. 453, poi sostituito dal R.D.L. 1 maggio 1930 n. 6805 ed infine dalla Legge 6 luglio 1939 n. 10356.

La Cassa, alla quale nel frattempo erano stati iscritti anche i veterinari comunali per effetto della Legge 26 giugno 1902 n. 272, gli ufficiali sanitari per effetto della Legge 25 febbraio 1904 n. 57, e tutti i medici in servizio alle dipendenze dei Comuni, delle Province e delle Istituzioni pubbliche di beneficienza per effetto della Legge 2 gennaio 1913 n. 453, assunse prima la denominazione di “Cassa di previdenza per le pensioni dei sanitari”, e poi con l’art. 34 della Legge 11 aprile 1955 n.379 la nuova e definitiva denominazione di Cassa pensioni dei sanitari (CPS), mantenendo però l’ordinamento fissato dalla Legge 6 luglio 1939 n. 1035, salvo il miglioramento delle prestazioni stabilito con vari successivi provvedimenti (Legge 11 giugno 1954 n. 509; Legge 4 febbraio 1958 n. 87; Legge 24 ottobre 1962 n. 1593; Legge 3 maggio 1967 n. 315).

Alla CPS, quale Cassa sostitutiva dell’AGO, sono oggi iscritti obbligatoriamente i medici chirurghi e i veterinari dipendenti dai Comuni, dalle Province e dalle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza; nonché i medici e veterinari dipendenti dallo Stato privi di pensione statale, e soprattutto i medici e veterinari del Servizio sanitario nazionale. Non sono iscritti alla CPS, invece, i medici dipendenti il cui rapporto di lavoro è di natura privatistica, come ad esempio i medici delle Case di cura, ed i medici dipendenti di Enti pubblici non economici (medici dell’INPS e dell’INAIL), i quali invece sono iscritti all’ AGO gestita dall’ INPS; ed i medici liberi professionisti.

La CPS prevede in favore degli iscritti una pensione vitalizia dopo 40 anni di servizio (Legge n. 1035 del 1939, art. 26), ridotti però a 15 anni nel caso in cui il sanitario cessi dall’impiego comprovando con visita medica, da richiedere nel termine perentorio di tre anni dalla cessazione del rapporto di impiego, di essere divenuto inabile permanentemente a prestare il servizio per ferite o infermità che non siano state contratte a cagione diretta ed immediata delle sue funzioni, prescindendosi invece da qualsiasi requisito di durata del servizio quando le ferite o le lesioni da cui sia derivata l’inabilità siano state contratte a cagione diretta ed immediata delle funzioni del dipendente.

Ufficiali giudiziari

La Cassa di previdenza per le pensioni degli ufficiali giudiziari (CPUG), istituita con il R.D. 12 dicembre 1907 n. 754, subì importanti modifiche ed integrazioni con la Legge 13 luglio 1910 n. 431, con la Legge 2 luglio 1912 n. 675, con la Legge 19 aprile 1925 n. 561, con il R.D. 25 giugno 1926 n. 1149, e con la legge 8 gennaio 1931 n. 50.

Le varie disposizioni vennero poi raccolte nel testo unico approvato con il R.D. 12 luglio 1934 n. 2312, il quale dettò anche l’ordinamento della Cassa.

Con la Legge 11 aprile 1955 n.380 la Cassa ha successivamente assunto la nuova denominazione di Cassa di previdenza per le pensioni degli ufficiali giudiziari e degli aiutanti ufficiali giudiziari, e sono state apportate varie modifiche al Regolamento del 1934. Ulteriori successivi miglioramenti al trattamento di quiescenza vennero apportati con la Legge 12 agosto 1962 n. 13537, con la Legge 27 gennaio 1968 n. 36, con la Legge 18 novembre 1975 n. 586, e con la Legge 24 gennaio 1986 n. 16. Con la Legge 27 aprile 1981 n. 167 l’obbligo di iscrizione alla Cassa venne esteso ai coadiutori addetti agli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti degli uffici giudiziari, assumendo la Cassa stessa la nuova denominazione di Cassa per le pensioni agli ufficiali giudiziari, aiutanti ufficiali giudiziari e ai coadiutori.

L’art. 26 del RD 12 luglio 1934 n. 2312, parzialmente modificato dall’art.1 della Legge 12 agosto 1962 n. 1353, prevede in favore degli iscritti una pensione vitalizia dopo 15 anni di servizio nel caso di cessazione dal servizio per inabilità assoluta e permanente, da comprovarsi con visita medica collegiale da richiedere nel termine perentorio di un anno dalla cessazione; si prescinde invece da qualsiasi requisito di anzianità di servizio quando l’inabilità è determinata da ferite o infermità contratte a cagione diretta ed immediata delle sue funzioni(art.26, lettera “e”), purché la pensione sia richiesta nel termine perentorio di tre anni dalla cessazione del servizio per un’inabilità determinata dalla stessa infermità esistente all’epoca della cessazione dal servizio o altra infermità che sia conseguenza di quella.

Dipendenti enti locali

Con la Legge 6 marzo 1904 n. 88 venne istituita la Cassa di previdenza per le pensioni degli impiegati degli enti locali, e quindi con la Legge 11 giugno 1916 n. 720 la Cassa di previdenza per le pensioni dei salariati degli enti locali; l’ordinamento delle due Casse venne dettato rispettivamente dal RDL 3 marzo 1938 n. 680 e dalla Legge 25 luglio 1941 n. 934. Con la Legge 11 aprile 1955 n. 379 le due Casse furono fuse, assumendo la nuova denominazione di Cassa di previdenza per le pensioni dei dipendenti degli enti locali (CPDEL); ulteriori modifiche furono introdotte con la Legge 22 novembre 1962 n. 1646. Alla Cassa sono obbligatoriamente iscritti gli impiegati ed i salariati dipendenti dei Comuni, delle Province, delle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, delle aziende per l’impianto e l’esercizio dei servizi municipalizzati; successivamente l’obbligo è stato esteso ai dipendenti delle amministrazioni regionali. L’art. 7 della Legge 11 aprile 1955 n. 379 prevede in favore degli iscritti una pensione vitalizia dopo 15 anni di servizio e senza limiti di età, a condizione che sia accertata l’inabilità assoluta e permanente del dipendente, comprovata da visita medica collegiale da richiedere nel termine perentorio di un anno dalla cessazione del servizio, e che tale inabilità sia intervenuta prima della cessazione del rapporto di lavoro. La pensione, non revisionabile, è calcolata sulla base dell’anzianità contributiva posseduta alla data di cessazione dal servizio; l’erogazione del trattamento decorre dal giorno successivo alla data di cessazione dal servizio. Successivamente le legge 8 agosto 1991 n. 274 all’art. 13 ha attribuito la pensione di inabilità ai dipendenti riconosciuti inabili in modo assoluto e permanente a proficuo lavoro dalle Commissioni mediche delle ASL.

Insegnanti

La Legge 16 dicembre 1878 n. 4646 aveva istituito il Monte Pensioni per gli Insegnanti, il cui ordinamento venne approvato con la Legge 6 febbraio 1941 n. 176. Successivamente, con la l’art.1 del DLGS 7 maggio 1948 n. 1066 agli insegnanti elementari di ruolo in servizio alla dipendenza dello Stato sono state estese le disposizioni che regolano il trattamento di quiescenza degli impiegati civili dello Stato: in seguito a questo fatto, e per effetto dell’art. 5 della Legge 21 novembre 1949 n. 914 gli insegnanti iscritti al Monte Pensioni furono trasferiti alla Cassa di previdenza per le pensioni agli impiegati degli Enti locali, formando in seno a tale Cassa una Sezione autonoma denominata “Sezione autonoma per le pensioni agli insegnanti”. Successivamente, con l’art.4 della Legge 11 aprile 1955 n. 379 tale Sezione autonoma ha assunto la nuova denominazione di Cassa di previdenza per le pensioni degli insegnanti d’asilo e di scuole elementari parificate (CPI). Alla Cassa sono attualmente obbligatoriamente iscritti gli insegnanti delle scuole elementari pubbliche non statali, gli insegnanti degli asili infantili eretti in enti morali, nonché i direttori, gli insegnanti e gli assistenti delle scuole elementari per ciechi e per sordomuti; gli insegnanti statali sono invece iscritti alla CTPS. L’art. 36 del Regolamento dettato dalla Legge 6 febbraio 1941 n. 176 prevede in favore degli iscritti una pensione dopo 40 anni di servizio, ridotti a 20 nel caso in cui l’iscritto sia dispensato dal servizio per inettitudine didattica sopravvenuta in seguito ad infermità, ovvero sia stato riconosciuto inabile allo scadere del periodo massimo di aspettativa per motivi di salute. Medesima pensione spetta all’insegnante che dopo venti anni cessa dal servizio ed entro il termine perentorio di tre anni dalla cessazione comprovi con visita medica collegiale di essere divenuto permanentemente inabile a riassumere il servizio.

Riordino delle Casse di previdenza e la costituzione dell’INPDAP

L’art. 1, co. 32, della Legge 24 dicembre 1993 n. 537 ha conferito al Governo la delega ad emanare norme di riordino e soppressione di Enti pubblici di previdenza e assistenza, nell’intento di delineare principi comuni e più generali per la gestione delle forme di assistenza e previdenza obbligatorie. La delega è stata esercitata con la promulgazione del Decreto Legislativo 30 giugno 1994 n. 479, con il quale è stato istituito l’Istituito nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP), assegnando al nuovo Ente i compiti e le funzioni già affidate all’Ente nazionale di previdenza ed assistenza per i dipendenti statali (ENPAS), all’Istituto nazionale per l’assistenza ai dipendenti di enti locali (INADEL), all’Ente nazionale di previdenza per i dipendenti di enti di diritto pubblico (ENPDEDP); nel nuovo Ente confluirono la Cassa per le pensioni dei dipendenti degli Enti locali (CPDEL), la Cassa per le pensioni degli insegnanti d’asilo e delle scuole elementari parificate (CPI), la Cassa per le pensioni dei sanitari (CPS) e la Cassa per le pensioni degli ufficiali giudiziari e dei coadiutori (CPUG) amministrate dalla Direzione generale degli Istituti di Previdenza del Ministero del Tesoro. In virtù di tali norme, l’INPDAP succedeva agli enti soppressi nei rapporti attivi e passivi ad essi inerenti, nonché nella titolarità dei rispettivi patrimoni, ciascuno dei quali costituiva, ad ogni effetto, un patrimonio separato, oggetto di altrettante gestioni economiche-finanziarie autonome, nell’ambito della gestione complessiva dell’Istituto, al fine di garantire l’equilibrio tecnico-finanziario delle stesse. In altri termini, le varie Casse continuavano ad esistere sotto forma di gestioni autonome, ognuna con un proprio comitato di vigilanza che ne predisponeva i bilanci preventivi e consuntivi, proponeva le iniziative necessarie per garantire l’equilibrio finanziario della gestione, e decideva sui ricorsi proposti dagli interessati, secondo le rispettive discipline. Successivamente, a seguito della Riforma Dini (art.1 Legge 8 agosto 1995 n. 335), dal 1° gennaio 1996 all’interno dell’INPDAP venne costituita la CTPS (Cassa Trattamenti Pensionistici Statali), essendo precedentemente la gestione delle pensioni dei dipendenti statali direttamente a carico del bilancio dello Stato. Nel 1999, infine, l’INPDAP acquisì competenze pensionistiche e personale dalle Direzioni Territoriali dell’Economia e delle Finanze, già Direzioni Provinciali del Tesoro, dipendenti dal Ministero dell’Economia e delle Finanze. L’ INPDAP ebbe però vista assai breve. Il Decreto Legge 6 dicembre 2011 n. 201, convertito con modifiche nella Legge 27 dicembre 2011 n. 214, ha disposto, tra l’altro, l’assorbimento dell’INPDAP da parte dell’INPS, a decorrere dal 1° gennaio 2012; dalla stessa data è stata costituita presso l’INPS la Gestione Pubblica, alla quale afferiscono le posizioni assicurative gestite dall’ INPDAP. A tale data l’INPDAP aveva in gestione 5,9 milioni di soggetti, tra attivi (3,2 milioni) e pensionati (2,7 milioni), ragione per cui il rapporto lavoratori/pensionati risultava essere pari a 1,22, un valore più basso rispetto all’1,26 del 2010 soprattutto a causa del blocco del turnover che da anni ormai interessava il pubblico impiego. La popolazione degli iscritti, suddivisa in 5 Casse previdenziali, risultava complessivamente di 3.240.880 soggetti.

CASSA

Femmine

Maschi

M + F

% Iscritti

% F

% M

CTPS

901.591

866.721

1.768.312

54,56%

51,0

49,0

CPDEL

775.136

546.866

1.322.002

40,79%

58,6

41,4

CPI

31.798

805

32.063

0,99%

97,5

2,5

CPS

43.343

71.027

114.370

3,53%

37,9

62,1

CPUG

1.857

1.736

3.593

0,11%

51,7

48,3

TOTALE

1.753.725

1.487.155

3.240.880

100%

54,1

45,9

La maggior parte dei soggetti risultava quidi iscritta alla CTPS (54,56%) e alla CPDEL (40,79%): queste due Casse complessivamente considerate contavano 3.090.314 iscritti, ossia il 95,35% del totale degli iscritti. In relazione al genere, il 45,9% erano iscritti di sesso maschile ed il 54,1% di sesso femminile, ma con differenze tra le varie Casse.

Le Casse si differenziavano anche per l’età degli iscritti: a fronte di un’età media di 48,5 anni osserviamo che le donne avevano un’età media leggermente più elevata degli uomini (48,8 vs 48,2 anni); la Cassa con l’età media più elevata era la CPS (50,1 anni), quella con l’età meno elevata la CPI (45 anni).

Cassa

Femmine

Maschi

Totale

CPTS

50,5

47,0

48,8

CPDEL

47,0

49,6

48,0

CPS

48,5

52,7

51,1

CPI

45,1

43,8

45,0

CPUG

48,2

52,2

50,2

TOTALE

48,8

48,2

48,5

Approfondendo l’analisi del fattore età risulta che il 19,82% degli iscritti aveva meno di 40 anni, mentre il 6,94% oltre 60 anni. La Cassa più “giovane” era la CPI, con un 36,80% di soggetti che non raggiungeva i 40 anni, mentre la CPUG era la Cassa che faceva registrare la maggiore percentuale di soggetti over 60 (10,33%); da segnalare anche il dato complessivo dell’1,18% di soggetti che aveva oltre 65 anni.

Distribuzione degli iscritti secondo fasce di età

Età

CTPS

CPDEL

CPI

CPS

CPUG

TOTALE

<20

33

18

7

-

-

58

21-25

4.253

4.076

454

6

-

8.789

26-30

40.503

31.323

2.161

54

1

74.042

31-35

113.111

72.020

4.258

4.286

102

193.777

36-40

189.677

160.171

5.117

10.442

397

365.804

41-45

264.889

222.765

4.994

11.955

631

505.234

46-50

355.549

271.088

4.920

19.070

687

651.314

51-55

351.394

281.717

4.276

29.658

739

667.784

56-60

299.574

216.264

4.795

29.752

665

551.050

61-65

118.349

58.253

1.133

8.642

284

186.661

66-70

22.386

4.496

301

475

73

27.731

>70

8.594

1.811

187

30

14

10.636

0-30

44.789

35.417

2.622

60

1

82.889

0-40

347.577

267.608

11.997

14.788

500

642.470

0-50

968.015

761.461

21.911

45.813

1.818

1.799.018

0-60

1.618.983

1.259.442

30.982

105.223

3.222

3.017.852

>60

149.329

64.560

1.621

9.147

371

225.028

>65

30.980

6.307

488

505

87

38.367

TOTALE

1.768.312

1.324.002

32.603

114.370

3.593

3.242.880

Distribuzione degli iscritti secondo fasce di età

Età

CTPS

CPDEL

CPI

CPS

CPUG

TOTALE

<20

0,00%

0,00%

0,02%

0,00%

0,00%

0,00%

21-25

0,24%

0,31%

1,39%

0,01%

0,00%

0,27%

26-30

2,29%

2,37%

6,63%

0,05%

0,03%

2,28%

31-35

6,40%

5,44%

13,06%

3,75%

2,84%

5,98%

36-40

10,73%

12,10%

15,69%

9,13%

11,05%

11,28%

41-45

14,98%

16,83%

15,32%

10,45%

17,56%

15,58%

46-50

20,11%

20,47%

15,09%

16,67%

19,12%

20,08%

51-55

19,87%

21,28%

13,12%

25,93%

20,57%

20,59%

56-60

16,94%

16,33%

14,71%

26,01%

18,51%

16,99%

61-65

6,69%

4,40%

3,48%

7,56%

7,90%

5,76%

66-70

1,27%

0,34%

0,92%

0,42%

2,03%

0,86%

>70

0,49%

0,14%

0,57%

0,03%

0,39%

0,33%

0-30

2,53%

2,67%

8,04%

0,05%

0,03%

2,56%

0-40

19,66%

20,21%

36,80%

12,93%

13,92%

19,81%

0-50

54,74%

57,51%

67,21%

40,06%

50,60%

55,48%

0-60

91,56%

95,12%

95,03%

92,00%

89,67%

93,06%

>60

8,44%

4,88%

4,97%

8,00%

10,33%

6,94%

>65

1,75%

0,48%

1,50%

0,44%

2,42%

1,18%

TOTALE

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

1 Pubblicata sulla G.U. – Serie generale - del 25 agosto 1862 n.201, la Legge entrò in vigore l’1.01.1863

2 Legge 27 dicembre 1953 n. 966; DPR 11 gennaio 1956 n. 19; Legge 25 novembre 1957 n. 1139; Legge 15 febbraio 1958 n. 46; Legge 27 maggio 1959 n. 324; Legge 3 marzo 1960 n. 185; Legge 27 settembre 1963 n. 1315; Legge 5 dicembre 1964 n. 1268; Legge 5 giugno 1965 n. 754; Legge 15 novembre 1973 n. 734.

3 Governo Rumor IV; Ministro del Tesoro La Malfa, Ministro delle Finanze Colombo.

4 Governo Moro V; Ministro del Tesoro Colombo, Ministro delle Finanze Andreotti.

5 Pubblicato sulla G.U. n. 155 del 4 luglio 1930

6 Pubblicata sulla G.U. n. 177 del 31 luglio 1939

7 Pubblicata sulla G.U. n. 234 del 17 settembre 1962.

Le pensioni di inabilità

Diversamente da quanto previsto per l’Assicurazione generale obbligatoria del settore privato, per il settore del pubblico impiego sono previste varie tipologie di pensione per inabilità: infatti, la normativa piuttosto risalente delle varie Casse, che prevedeva due tipologie di pensione di inabilità, denominate pensione per inabilità al proficuo lavoro o pensione di inabilità per inidoneità alla mansione, non è stata abolita dalla Legge 8 agosto 1995 n. 335, che si è limitata con il comma 12 dell’art.2 a prevedere un’ ulteriore tipologia di pensione per inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa, aggiuntiva dei trattamenti già in essere.

Denominazione

Requisiti

contributivi

Requisiti medico legali

Casse

Inabilità a qualsiasi attività lavorativa

5 anni

Permanente ed assoluta impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa

CTPS, CPDEL, CPI, CPS, CPUG

Inabilità al lavoro proficuo

15 anni

Assoluta e permanente impossibilità a svolgere un lavoro proficuo

CPDEL

Inabilità alla mansione

15 anni

Inidoneità alla mansione specifica

CPI, CPS

Inabilità privilegiata

nessuno

Inabilità al servizio, per infermità dipendenti da fatti di servizio

CTPS, CPDEL, CPI, CPS, CPUG

Le tre tipologie di pensioni di inabilità previste nel pubblico impiego presentano importanti differenze, che attengono ai requisiti di accesso, agli organismi preposti agli accertamenti sanitari e alle modalità di calcolo; esse, inoltre, individuano quadri crescenti di specificità: un’invalidità generica (impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa), semispecifica o attitudinale (inabilità a proficuo lavoro), specifica (inidoneità alla mansione).

Pensione per Inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa

La pensione di inabilità per assoluta e permanente incapacità lavorativa è stata prevista con la Legge 8 agosto 1995 n. 335, disponendo l’art. 2, comma 12, che:

“Con effetto dall’1 gennaio 1996, per i dipendenti delle Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, iscritti alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria, nonché per le altre categorie di dipendenti iscritti alle predette forme di previdenza, cessati dal servizio per infermità non dipendenti da causa di servizio per le quali gli interessati si trovino nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa, la pensione è calcolata in misura pari a quella che sarebbe spettata all’atto del compimento dei limiti di età previsti per il collocamento a riposo. In ogni caso non potrà essere computata un’anzianità utile ai fini del trattamento di pensione superiore a 40 anni e l’importo del trattamento stesso non potrà superare l’80 per cento della base pensionabile, né quello spettante nel caso che l’inabilità sia dipendente da causa di servizio. Ai fini del riconoscimento del diritto alla pensione di cui al presente comma è richiesto il possesso dei requisiti di contribuzione previsti per il conseguimento della pensione di inabilità di cui all’articolo 2 della legge 12 giugno 1984, n. 222. Con decreto dei Ministri del tesoro, per la funzione pubblica e del lavoro e della previdenza sociale saranno determinate le modalità applicative delle disposizioni del presente comma, in linea con i principi di cui alla legge 12 giugno 1984, n. 222, come modificata dalla presente legge. Per gli accertamenti e i controlli dello stato di inabilità operano le competenze previste dalle vigenti disposizioni in materia di inabilità dipendente da causa di servizio”.

Il Regolamento applicativo della norma è stato emanato con il Decreto del Ministero del Tesoro n. 187 dell’8 maggio 19978, ma successive modifiche sono state apportate con il Decreto Interdirigenziale 12 febbraio 2004.

L’art. 1, co. 1, del Regolamento stabilisce in particolare che:

“I dipendenti delle Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, iscritti alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria, nonché le altre categorie di dipendenti iscritte alle predette forme di previdenza, cessati dal servizio a partire dall’1 gennaio 1996 per infermità non dipendenti da causa di servizio per le quali si trovino nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa, hanno diritto a conseguire il trattamento di pensione di cui all’articolo 2, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, di seguito denominato pensione di inabilità”.

Il Regolamento stabilisce al comma 2 dell’articolo 1 che la pensione di inabilità di cui al comma 12 dell’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, è riversibile ai superstiti, con i requisiti specificati al successivo art. 2:

anzianità contributiva di almeno cinque anni, di cui almeno tre nel quinquennio precedente alla decorrenza della pensione di inabilità. Concorrono alla formazione della suddetta anzianità, eventuali periodi computati ai sensi dell’art. 1, legge n. 274 / 1991, riscattati o ricongiunti presso questo Istituto. A mentre della Circolare INPDAP n. 57 del 24 ottobre 1997 per i lavoratori non vedenti, i suddetti requisiti contributivi vanno ridotti nella misura di 1 / 3 secondo quanto stabilito dall’ art. 2, legge 4 aprile 1952, n. 218. Stante tale disposizione, la pensione non può essere richiesta trascorsi oltre due anni dalla data di cessazione del servizio, per carenza del requisito contributivo dei tre anni nel quinquennio.

risoluzione del rapporto di lavoro per infermità non dipendenti da causa di servizio: la pensione, pertanto, non può essere richiesta dal dipendente cessato dal servizio per altre cause. Nel caso di cessazione dal servizio per più infermità, di cui alcune riconosciute come dipendenti da causa di servizio, si dovrà applicare il criterio della prevalenza, come indicato dall’art.6, comma 1, lettera “f” del DM n. 187 dell’8 maggio 1997 e dalle modalità di compilazione dei modelli di verbali allegati al Decreto 12 febbraio 2004. La Giurisprudenza ammette altresì il diritto del dipendente cessato dal servizio per causa diversa dall’infermità, purché al momento della cessazione fosse comunque inidoneo in modo assoluto e permanente al servizio.

riconoscimento dello stato di assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa conseguente ad infermità non dipendente da causa di servizio

La pensione per inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa spetta a tutti i dipendenti pubblici. Viene erogata dal primo giorno del mese successivo alla domanda; la misura della pensione è calcolata aumentando i periodi di servizio utili a pensione posseduti dal dipendente alla data di risoluzione del rapporto di lavoro, di un ulteriore periodo necessario a raggiungere il 60° anno di età del soggetto (c.d. Bonus); in ogni caso l’anzianità complessiva non può superare i 40 anni, la pensione non può essere superiore all’80% della base pensionabile e non può essere superiore alla pensione di privilegio; nel sistema contributivo è prevista l’integrazione al trattamento minimo. La pensione è incompatibile con lo svolgimento da parte del titolare di qualsiasi tipo di lavoro autonomo o subordinato in Italia o all’Estero; è altresì incompatibile con l’iscrizione negli elenchi anagrafici degli operai agricoli, negli elenchi nominativi dei lavoratori autonomi, con l’iscrizione in Albi professionali, e con i trattamenti a carico dell’assicurazione generale obbligatoria contro la disoccupazione e con altro trattamento sostitutivo o integrativo della retribuzione: nel caso in cui la cancellazione avvenga successivamente alla data di presentazione della domanda la pensione viene corrisposta dal primo giorno del mese successivo all’avvenuta cancellazione. Nel caso in cui venga accertata una contribuzione connessa ad attività lavorativa autonoma o subordinata che si collochi temporalmente dopo la decorrenza della pensione di inabilità, ovvero in presenza di accertata iscrizione ad Albi professionali, la revoca della pensione decorre dal primo giorno del mese successivo a quello in cui si è verificata l’incompatibilità, con contestuale recupero delle eventuali somme indebitamente corrisposte.

L’art. 1, comma 43, della Legge 8 agosto 1995 n. 335 stabilisce inoltre che la pensione di inabilità, liquidata in conseguenza di un infortunio sul lavoro o per malattia professionale, è incompatibile con la rendita INAIL liquidata per lo stesso evento invalidante.

La pensione è revisionabile: qualora in sede di revisione venga accertato il recupero della capacità lavorativa la pensione deve essere revocata, e se l’interessato risulta in possesso dei requisiti contributivi ed anagrafici prescritti viene liquidata una pensione di vecchiaia o di anzianità; non è prevista la riammissione in servizio. Nella liquidazione dell’eventuale pensione di vecchiaia o di anzianità il periodo di percezione della pensione di inabilità è utile ad implementare la posizione assicurativa.

La pensione per inabilità a proficuo lavoro

I dipendenti degli Enti locali, iscritti alla CPDEL, CPI, CPS e CPUG, maturano il diritto alla pensione di inabilità qualora ai sensi dell’art.13 della Legge 8 agosto 1991 n. 274 siano giudicati dalla competente Commissione medica della ASL inabili in modo assoluto e permanente a proficuo lavoro, purché possano fare valere i requisiti contributivi previsti dall’art. 7 della Legge 11 aprile 1955 n. 379, ossia 15 anni di contribuzione (14 anni, 11 mesi e 16 giorni); la visita medica deve essere richiesta entro un anno dalla cessazione del servizio, come dispone il citato art. 7.

La pensione viene erogata dal primo giorno del mese successivo alla dispensa dal servizio, nella misura calcolata in base all’anzianità contributiva posseduta alla cessazione. Non è prevista la possibilità di revisione, per cui il trattamento pensionistico è a titolo definitivo. La pensione è compatibile con lo svolgimento di un’attività lavorativa in forma autonoma o subordinata.

La pensione per inabilità alle mansioni

La normativa di alcune Casse previdenziali (CPS, CPDEL, CPUG, CPI) prevede che il lavoratore che sia riconosciuto inidoneo alle sue mansioni, e che non accetti il collocamento in mansioni alternative compatibili con il suo stato psico fisico ma di livello funzionale inferiore rispetto a quello già ricoperto, sia dispensato dal servizio. In tale ipotesi il lavoratore può presentare domanda per il riconoscimento della pensione di inabilità, se può fare valere almeno 20 anni di servizio (19 anni, 11 mesi e 16 giorni).

La pensione viene concessa dal giorno successivo alla dispensa dal servizio per inidoneità, ed è calcolata in base all’anzianità posseduta alla cessazione; la pensione è a titolo definitivo, e non può essere oggetto di revisione. La pensione è compatibile con lo svolgimento di attività lavorativa in forma autonoma o subordinata; si applica, tuttavia, la normativa relativa alla incumulabilità tra redditi da lavoro e pensioni, in quanto l’abolizione di tale incumulabilità, prevista dall’art. 19 del DL 25 giugno 2008 n.112, convertito nella Legge 6 agosto 2008 n. 133, riguarda solo le pensioni di anzianità, e non si applica quindi alle pensioni di invalidità: pertanto, dal 1° gennaio 2001 trova applicazione la disposizione di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 59 della Legge 27 dicembre 1997 n.449, come modificati dall’art. 72 della Legge 23 dicembre 2000 n. 388, a mente della quale le quote di pensioni eccedenti l’ammontare del trattamento minimo del FPLD, per l’anno 2015 pari a 502,39 euro, sono cumulabili con redditi da lavoro autonomo nella misura del 70% e con redditi da lavoro subordinato nella misura del 50%, salvo che il dipendente abbia maturato 40 anni di anzianità contributiva, nel quale caso è ammesso il cumulo completo.

Per i pubblici dipendenti afferenti alla CTPS l’inidoneità alla mansione può costituire causa di dispensa dal servizio, secondo le regole stabilite dal DPR 27 luglio 2011 n. 171, ma non costituisce mai titolo di per sé per l’attribuzione della pensione di inabilità.

Il citato DPR contiene il “Regolamento di attuazione in materia di risoluzione del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche dello Stato e degli enti pubblici nazionali in caso di permanente inidoneità psicofisica, a norma dell’articolo 55-octies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, Regolamento che disciplina gli effetti ed il trattamento giuridico ed economico relativi all’accertamento della permanente inidoneità psicofisica dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca e delle Università, delle Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Il Regolamento prevede all’art. 2 due gradi di inidoneità: quella assoluta e quella relativa.

L’inidoneità assoluta è lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa: non si stratta, quindi, di una inidoneità, che come tale deve avere un preciso ambito di riferimento, rappresentato in genere dalla mansioni svolte, ma di una inabilità, di fatto identificandosi con il concetto di inabilità assoluta e permanete a qualsiasi attività lavorativa di cui all’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335. L’inidoneità relativa, invece, è lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’impossibilità permanente allo svolgimento di alcune o di tutte le mansioni dell’area, categoria o qualifica di inquadramento; concettualmente si tratta di una inidoneità non limitata alle mansioni specifiche, ma estesa alle mansioni dell’area, categoria, o qualifica di inquadramento, a tutte o solo alcune di tali mansioni.

Il dipendente iscritto alla CTPS nei cui confronti sia stata accertata dalla competente Commissione un’inidoneità assoluta ai sensi dell’art. 8 deve essere dispensato dal servizio con effetto immediato, con diritto a presentare una domanda di pensione per inabilità assoluta e permanente, se in possesso dei requisiti contributivi previsti dall’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335: è evidente, quindi, che il solo accertamento di inidoneità alla mansione è insufficiente ai fini dell’attribuzione della pensione, dovendo essere accertata l’impossibilità assoluta e permanete allo svolgimento di qualsiasi attività lavorativa.

Il dipendente iscritto alla CTPS, nei cui confronti sia stata accertata invece una inidoneità relativa, ai sensi dell’art. 7 deve essere assegnato ad altre mansioni, anche di livello inferiore, compatibili con il suo stato psicofisico: nel caso di assegnazione a mansioni inferiori il dipendente conserva il trattamento economico più favorevole, ma solo relativamente alla componente fissa e continuativa, sotto forma di assegno ad personam, riassorbibile con ogni successivo miglioramento economico. In assenza di mansioni compatibili il dipendente deve essere posto in mobilità, in ambito provinciale, applicandosi la disposizione di cui al comma 8 dell’art. 33 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, diritto ad un’indennità pari all’80% per cento dello stipendio e dell’indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi, limite elevato a 48 mesi dall’art.2, comma 12, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla Legge 7 agosto 2012, n. 135 laddove il personale collocato in disponibilità maturi entro il predetto arco temporale i requisiti per il trattamento pensionistico. I periodi di godimento dell’indennità sono riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa.

La pensione per i superstiti

Le pensioni di inabilità sono reversibili ai superstiti, secondo le regole vigenti per la generalità dei lavoratori del settore privato; sono erogate dal primo giorno del mese successivo al decesso del pensionato: non esiste un periodo limite per presentare la domanda, se non quello della prescrizione decennale delle somme.

I soggetti che hanno diritto alla reversibilità sono:

coniuge non separato e non divorziato

coniuge legalmente separato senza addebito

coniuge separato con addebito, ma solo se il tribunale ha riconosciuto il diritto all’assegno di mantenimento

coniuge divorziato, a condizione che sia titolare dell’assegno divorziale e non abbia contratto un nuovo matrimonio, ed a condizione che la data di inizio del rapporto assicurativo del defunto sia anteriore alla data della sentenza che pronuncia lo scioglimento del matrimonio o la cessazione degli effetti civili. Nel caso in cui il dante causa dopo il divorzio aveva contratto un altro matrimonio le quote spettanti al coniuge superstite e al coniuge divorziato sono stabilite con sentenza dal Tribunale.

unito civilmente, ai sensi della Legge 20 maggio 2016 n. 76

figli minorenni alla data di decesso del genitore

figli maggiorenni inabili al momento del decesso del genitore

figli maggiorenni non inabili che non prestano attività lavorativa e frequentano scuole o corsi di formazione professionale nei limiti del 21 anno di età

figli maggiorenni, non inabili, che non prestano attività lavorativa e frequentano corsi universitari, nel limite dei 26 anni o comunque nel limite della durata legale del corso di studi.

In assenza di coniuge e figli, o quando questi non hanno diritto alla pensione ai superstiti, la pensione di reversibilità spetta ai genitori di età superiore ai 65 anni, a carico del soggetto deceduto e non titolari di pensione. In assenza anche di genitori, o se pur esistendo non ne hanno diritto, la pensione di reversibilità spetta ai fratelli celibi ed alle sorelle nubili, che al momento del decesso del pensionato erano inabili a qualsiasi attività lavorativa, a carico del pensionato e non titolari di pensione.

L’importo della pensione di reversibilità per il coniuge superstite è pari al 60%; tale importo, però, subisce una decurtazione nel caso in cui il coniuge sia titolare di altri redditi: la decurtazione è pari al 25% dell’importo spettante se tale reddito supera di tre volte il trattamento mino, ma sale al 40% se è superiore a 4 volte il trattamento, e al 50% se è superiore a 5 volte al trattamento minimo.

In caso di figli la pensione spetta al coniuge superstite nella misura del 60%, e ai figli nella misura del 20%, se figlio unico, ovvero nella misura di X/n (ove X è la percentuale e n il numero dei figli). In assenza del coniuge la reversibilità spetta al figlio unico nella misura del 70%, ovvero 40% ciascuno se ci sono due figli, ovvero 100/n (N: numero dei figli) se vi sono più di due figli. Per quanto riguarda gli altri superstiti:

genitore singolo: 15%

due genitori: 30%

un fratello/sorella: 15%

due fratelli/sorelle: 30%

tre fratelli/sorelle: 45%

quattro fratelli/sorelle: 60%

cinque fratelli/sorelle: 75%

sei fratelli/sorelle: 90%

sette o più fratelli/sorelle: 100%

8 In GU – Serie Generale, del 30 giugno 1997 n. 150.

I requisiti medico legali

Lo sviluppo delle tutele previdenziali nel nostro Paese si è svolto in modo disarticolato. Nel settore privato a lungo è stata prevista una sola tipologia di pensione di invalidità, correlata alla compromissione della capacità di guadagno in occupazioni confacenti alle attitudini; successivamente, con la Legge 12 giugno 1984 n. 222 non solo è stato abbandonato il riferimento alla capacità di guadagno, sostituita dalla capacità di lavoro, ma è stata prevista una doppia prestazione: l’assegno ordinario di invalidità e la pensione ordinaria di inabilità, riservati rispettivamente al lavoratore che a causa di difetti fisici o mentali abbia una permanete riduzione della capacità di lavoro in occupazioni confacenti alle attitudini in misura inferiore ad un terzo, ovvero al lavoratore che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa.

Nel settore del pubblico impiego sono previsti solo i trattamenti di inabilità, ma con diverse tipologie che sottendono quadri crescenti di specificità: un’invalidità generica (impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa), semispecifica o attitudinale (inabilità a proficuo lavoro), e specifica (inidoneità alla mansione).

Inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa

Il concetto di inabilità assoluta e permanente a qualsiasi attività lavorativa è stato fissato dall’art.2 della Legge 12 giugno 1984 n. 222, che recita:

“Si considera inabile, ai fini del conseguimento del diritto a pensione nell’assicurazione obbligatoria per l’invalidità, la vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti ed autonomi gestita dall’Istituto nazionale della previdenza
sociale, l’assicurato o il titolare di assegno di invalidità con decorrenza successiva alla data di entrata in vigore della presente legge il quale, a causa di infermità o difetto fisico o mentale, si trovi nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa”.

Il comma 12 dell’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, nel prevedere la pensione di inabilità per i pubblici dipendenti ha stabilito che essa spetta ai “dipendenti delle Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, iscritti alle forme di previdenza esclusive dell’assicurazione generale obbligatoria, nonché per le altre categorie di dipendenti iscritti alle predette forme di previdenza; a condizione che gli stessi si trovino “nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa”.

Esiste quindi una sovrapposizione completa, anche sul piano squisitamente letterale, tra quanto l’art. 2 della Legge 12 giugno 1984 n. 222 prevede per i lavoratori del settore privato e quanto il comma 12 dell’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335 prevede invece in favore dei dipendenti pubblici: concetto fondamentale, infatti, è che il soggetto si trovi nell’assoluta e permanente impossibili di svolgere qualsiasi attività lavorativa.

La dottrina si è lungamente esercitata nell’esegesi di tali norme, le quale fanno chiaramente riferimento ad una situazione in cui si ha la perdita completa di qualsiasi capacità lavorativa. In effetti la definizione, se intesa in senso strettamente letterale, sarebbe di una portata estremamente restrittiva, essendo pura astrazione prendere in considerazione ogni lavoro immaginabile: è evidente che l’espressione “qualsiasi attività lavorativa” deve essere intesa in senso realistico, facendo riferimento alle varie tipologie lavorative delle diverse categorie assicurate.

Per la legge inabile è colui che non lavora perché è impossibilitato a lavorare per infermità; d’altra parte, non si dovrà tener conto di eventuali particolarissime doti, espresse da soggetti affetti da gravi patologie (ciechi, motulesi, etc.), ed utilizzabili al verificarsi di particolari opportunità, dovendosi in tali casi stabilire se per le infermità accertate il soggetto si trovi o no nell’assoluta impossibilità di svolgere un qualsiasi lavoro.

Questa interpretazione del concetto di inabilità è stata a suo tempo ufficializzata dall’INPS in varie Circolari, tra cui si ricordano la n. 53616 del 3 dicembre 1984 e la n.20 del 3 gennaio 1985: anzi, si deve riconoscere all’Istituto di aver “umanizzato” e resa applicativa la definizione di inabilità, prevedendo addirittura come “aberrante” un’interpretazione letterale della norma tale da circoscrivere i riconoscimenti a pochi casi di totale inettitudine; in sintesi, l’inabile qui considerato è descritto come il soggetto portatore di una menomazione somatopsichica di durata non prevedibile nel tempo che determina un’assoluta incapacità a disimpegnare qualunque attività produttiva, a nulla rilevando che si tratti di attività non confacenti, usuranti o poco remunerate: fermo restando che il soggetto può conservare una residua validità psicofisica, purché non utilizzabile a fini remunerativi.

Tale interpretazione è stata condivisa solo da parte della dottrina, potendosi individuare almeno due differenti interpretazioni.

La prima è quella che sottolinea come nella valutazione della capacità lavorativa non possa prescindersi da un’analisi delle attitudini del soggetto, e quindi della confacente, in quanto nel termine stesso di “capacità” è insito il concetto di attitudine, secondo la nota schematizzazione geriniana. In altri termini, sostengono questi Autori9 che un soggetto può realisticamente dedicarsi solo ed esclusivamente ad un lavoro “confacente” alle sue attitudini, alla sua polarizzazione psicologica non essendo prospettabile se non astrattamente l’ipotesi contraria: pertanto, la locuzione “qualsiasi attività lavorativa” deve essere più concretamente intesa come “qualsiasi attività lavorativa confacente alle attitudini”.

Alcuni Autori, nell’ambito dei fattori di confacenza, limitano il riferimento solo all’usura, ritenendo che in ogni caso si debba far riferimento ad attività lavorative non usuranti: pertanto, secondo tali Autori la locuzione “qualsiasi attività lavorativa” deve essere intesa come “qualsiasi attività lavorativa non usurante” 10.

A fondamento di tale interpretazione gli Autori ricordano come il dettato costituzionale garantisca la tutela di determinati diritti considerati inviolabili, che rientrano nella sfera delle situazioni soggettive riconosciute dall’art.2; tra tali diritti inviolabili non può non rientrare quello alla salute, quello all’integrità psicofisica, anche per il disposto dell’art.32 secondo cui è “fondamentale” il diritto alla salute. Per questo motivo, eliminare dalla gamma delle occupazioni confacenti quelle il cui svolgimento implica lesioni o minacce per la vita e/o la salute del lavoratore risponde perfettamente all’esigenza imprescindibile di proteggere la persona umana.

Secondo un’altra interpretazione11, il parametro di riferimento nella valutazione dell’inabilità deve essere la possibilità o meno che ha il soggetto di svolgere un lavoro “proficuo” : lavoro, quindi, che sia al tempo stesso confacente alle attitudini e remunerativo, secondo quanto da tempo la dottrina medico legale, ma anche la giurisprudenza, ha chiarito al riguardo Del resto si fa notare come non sia possibile una differenziazione tra lavoro proficuo e lavoro non proficuo, perché il lavoro cui si riferisce la norma previdenziale non può che essere un lavoro produttivo di reddito, e quindi proficuo12.

Tale interpretazione si basa su alcune considerazioni, che in sintesi si possono così riportare:

il lavoro non può essere ridotto a puri atti dinamici prodotti dalla macchina-uomo, ma deve avere sempre e comunque un contenuto economico

oggetto della tutela previdenziale non è l’integrità psicofisica, ma il danno economico causato da menomazioni invalidanti e/o inabilitanti: pertanto, la ridotta o perduta capacità lavorativa va valutata con preciso riferimento ad un lavoro produttivo di reddito.

Si fa altresì notare come nella relazione al disegno di legge riguardo all’art. 2 si specifichi che l’inabilità è quella condizione che impedisce un esercizio regolare dell’attività lavorativa: lasciando così intendere che non contrasta con il riconoscimento dell’inabilità la possibilità da parte dell’assicurato di poter svolgere un’attività lavorativa parziale, non continuativa, tale da essere scarsamente remunerativa e non consentire quindi al lavoratore che vi si dedichi di conseguire i mezzi economici necessari a soddisfare le esigenze vitali.

Gli Autori che sostengono tale interpretazione fanno inoltre riferimento alla locuzione “si trovi” utilizzata nel testo di Legge: essa, chiariscono, non sta ad indicare la necessaria sussistenza causale tra le menomazioni biologiche e lo stato di inabilità, giacché in tale caso il Legislatore avrebbe utilizzato la formula “ a causa di ” già utilizzata per l’art.1; bensì il suo uso è motivato dalla consapevolezza del Legislatore della multifattorialità dell’inabilità e dalla volontà quindi di far risalire l’impossibilità al lavoro alle connessioni che si intrecciano tra condizioni sanitarie e fattori causali di natura economica, sociale, ambientale. In altri termini, secondo i sostenitori di tale tesi è sufficiente che le menomazioni biologiche pongano il soggetto nelle condizioni di non poter utilizzare a fini produttivi una residua capacità lavorativa di cui eventualmente ancora dispone.

La giurisprudenza non ha mostrato una linea interpretativa univoca, pur riprendendo nella sostanza i due concetti – base che come visto caratterizzano il dibattito medico legale: occupazioni confacenti alle attitudini e lavoro proficuo.

Con la sentenza 5 dicembre 1990, n. 11656 la Suprema Corte affermò il principio che “l’impossibilità assoluta e permanente di svolgere qualsiasi attività lavorativa” prevista dall’art. 2, Legge 12 giugno 1984, n. 222 ai fini del riconoscimento della pensione d’inabilità, va intesa come impossibilità di svolgere qualsiasi lavoro proficuo.

Successivamente, la Suprema Corte ebbe modo di sottolineare il principio che l’inabilità richiesta ai fini del riconoscimento della pensione di inabilità ai sensi dell’art. 2 legge 12 giugno 1984 n. 222 è radicata esclusivamente su fattori biologici, postulando la permanente ed assoluta impossibilità - a causa d’infermità o difetto fisico o mentale - di svolgere non già una qualunque attività, ma una “qualsiasi attività lavorativa”, e, pertanto, non può essere esclusa per la sola circostanza che l’infermità riscontrata consenta tuttavia al soggetto di prendersi cura della propria persona e della propria casa13.

Ma fu con la sentenza n. 2397 del 26 febbraio 1993 che la Corte di Cassazione operò una radicale svolta interpretativa, nel richiamo al concetto di lavoro proficuo, affermando che “L’impossibilità (assoluta e permanente) di svolgere qualsiasi attività lavorativa, prevista dall’art. 2 l. 12 giugno 1984 n. 222 ai fini del riconoscimento della pensione di inabilità, deve essere intesa come impossibilità di svolgere qualsiasi lavoro proficuo, idoneo ad assicurare - in relazione al parametro di cui all’art. 36 cost. - una remunerazione sufficiente a garantire un’esistenza libera e dignitosa”.

La Corte ha mostrato successivamente costante adesione a tale principio14; la disamina di tali sentenze permette di enucleare due principi base:

nel giudizio in materia di inabilità pensionabile l’impossibilità assoluta e permanente di svolgere qualsiasi attività lavorativa deve essere valutato in concreto e non in astratto, tenendo conto delle attitudini fisiche e psicologiche del soggetto

l’impossibilità assoluta e permanente di svolgere qualsiasi attività lavorativa va intesa come impossibilità di svolgere qualsiasi lavoro proficuo, idoneo cioè a concretare vantaggi e risultati economici apprezzabili, assicurando al soggetto, in relazione al parametro dell’art. 36 della Costituzione, una remunerazione sufficiente a garantire un’esistenza libera e dignitosa.

A nostro parere la definizione concettuale di “inabilità” deve necessariamente essere armonizzata con la vigente legislazione in materia di collocamento al lavoro dei disabili.

La Legge 12 marzo 1999 n. 68, come noto, mira all’inserimento al lavoro delle persone disabili attraverso servizi di sostegno e collocamento mirato, intendendo per collocamento mirato dei disabili quella serie di strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive e soluzione di problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui luoghi quotidiani di lavoro e di relazione.

Per realizzare ciò i disabili che aspirano ad un lavoro devono essere iscritti in un apposito elenco, in cui per ciascun disabile vengono annotate in una scheda le capacità lavorative, le abilità, le competenze e le inclinazioni, nonché la natura ed il grado delle minorazioni e le caratteristiche dei posti da assegnare al disabile.

L’avviamento al lavoro del disabile deve essere operato tenendo in conto due fattori fondamenti: la minorazione psicofisica (nei suoi aspetti quali - quantitativi), e le attitudini del disabile; così, è collocabile il disabile che, in relazione alle minorazioni di cui è portatore e alle attitudini espresse, può ancora svolgere una qualche prestazione lavorativa, mentre è non collocabile il disabile che per la natura ed il grado della minorazione non può essere utilizzato nello svolgimento di attività lavorative che facciano riferimento alle attitudini espresse.

Appare evidente come il soggetto “inabile” ex art.2 della Legge 12 giugno 1984 n. 222 debba necessariamente essere identificato con il disabile non collocabile al lavoro in occupazioni confacenti alle sue attitudini.

Il caso contrario di un’interpretazione del concetto di inabilità che prescinda dal parametro lavorativo relativo alla confacenza potrebbe dar luogo a una situazione paradossale in quanto si avrebbe il caso di soggetti giudicati “non inabili” perché in grado di prestare ancora un’attività lavorativa, ancorché non confacente alle attitudini, ma non collocabili al lavoro secondo la vigente normativa perché non in grado di svolgere un’attività lavorativa confacente alle attitudini.

Inabilità a proficuo lavoro

Nella legislazione previdenziale in ambito privatistico il concetto di “inabilità a proficuo lavoro” ha sempre avuto una sua rilevanza ben precisa, in genere però marginale, in quanto l’ambito di riferimento è stato limitato a quello degli assegni familiari prima, e dell’assegno del nucleo familiare dopo. Più di recente, il concetto di inabilità a proficuo lavoro è stato riesumato, per intendere la situazione di un soggetto il quale, a causa di gravi menomazioni, mantiene una residua minima validità psicofisica, non utilizzabile in concreto per lo svolgimento di attività lavorative a carattere continuativo e/o con adeguato reddito.

Di fatto, la dottrina ha da tempo identificato il lavoro proficuo con quello che fornisce al soggetto concretamente e stabilmente i mezzi di sussistenza; sulla stessa linea la giurisprudenza, secondo cui “proficuo è qualsiasi lavoro che è atto a produrre reddito” 15. La giurisprudenza ha anche cercato di definire il parametro reddituale di riferimento, prima fissando in termini concreti il reddito minimo, definendo proficuo quel lavoro che fosse tale da assicurare un reddito non inferiore ad un terzo del guadagno ordinario16; preferendo successivamente un riferimento più estensivo alle esigenze primarie della vita del soggetto, definendo pertanto “proficuo” quel lavoro il cui reddito fosse tale da permettere il soddisfacimento di tali esigenze, peraltro non meglio definite17,18: l’inabilità a proficuo lavoro non presuppone quindi un’assoluta invalidità del soggetto, bensì un’inidoneità dello stesso a svolgere mansioni adeguatamente remunerate.

Su tale punto la giurisprudenza è ritornata in modo esplicito frequentemente19, discostandosi raramente da tale orientamento20. Interessante la posizione espressa in Cassazione n. 819 del 10 febbraio 1986, in cui si sostiene che nella valutazione dell’inabilità a proficuo lavoro occorre considerare sia i fattori oggettivi, sia quelli extrabiologici, tuttavia questi ultimi non possono assumere un ruolo preponderante rispetto all’incidenza inabilitante delle gravi infermità. Degno di nota è infine l’orientamento che emerge da Cassazione n. 2397 del 26 febbraio 1993: in tale occasione la Suprema Corte ha, infatti, operato un esplicito riferimento al parametro dell’art. 36 della Costituzione, ritenendo proficuo il lavoro la cui remunerazione sia sufficiente a garantire un’esistenza libera e dignitosa.

L’elemento reddituale, pur nella sua rilevanza, non è comunque sufficiente a definire il carattere “proficuo” del lavoro.

In Dottrina21 è infatti ritenuto valido il principio secondo cui il carattere “proficuo” del lavoro non si risolve nel solo aspetto remunerativo, ben potendosi avere il caso di lavori remunerativi ma non proficui; il carattere “proficuo” del lavoro non va accertato in astratto, bensì in concreto, in un’indagine che tenga conto delle condizioni biologiche del soggetto, del tipo di lavoro, delle circostanze ambientali in cui lo stesso è svolto. Tale principio è stato condiviso dalla più recente giurisprudenza, secondo cui “Appare indispensabile che il requisito in esame (inabilità a proficuo lavoro) sia valutato non in assoluto, ma in termini relativi, mediante un giudizio ponderale che consideri la concomitante ricorrenza di altri fattori quali l’età, il sesso, la situazione culturale, etc.”22: in relazione a tali “ termini relativi ” è stato di volta in volta ritenuto non proficuo il lavoro usurante, il lavoro che preveda lo svolgimento di attività pericolose, immorali, degradanti, nonché il lavoro offerto pietatis causa dal datore di lavoro23.

È quindi definibile come proficuo quel lavoro che è sufficiente ad assicurare al lavoratore, in condizioni di dignità personale e professionale, i mezzi di sussistenza sufficienti per una vita decorosa, e deriva sia dalle personali capacità psicofisiche di svolgere un’attività lavorativa, sia dalle contingenze socio economiche-ambientali che consentono di sfruttare sul mercato del lavoro le energie biologiche, tenuto conto delle attitudini, dell’usura e della confacenza in genere24.

Alla luce di tali considerazioni l’inabilità a proficuo lavoro deve individuarsi quindi non solo in base alle condizioni fisiche, in rapporto al grado ed alla natura delle menomazioni anatomo-funzionali, ma anche degli elementi soggettivi, psicologici, alle condizioni sociali, alle attitudini professionali che non permettono un’attività produttiva di guadagno, ovvero che rendono insignificante la presenza del soggetto nel mercato del lavoro25.

Inabilità/Inidoneità alla mansione

Nell’ordinamento giuslavoristico l’idoneità fisica rappresenta la fonte basilare del rapporto giuridico tra datore di lavoro e lavoratore, e trova la sua collocazione all’interno dell’apparato codicistico (artt. 1463 e 1464 codice civile), fissando il principio che è facoltà del datore di lavoro recedere dal contratto in caso di sopravvenuta inidoneità fisica del prestatore d’opera alle sue mansioni. L’idoneità è normativamente prevista in tutti i CCNL, anche se le espressioni utilizzate al riguardo dal Legislatore sono spesso variegate se non addirittura ambigue; e l’accertata inidoneità non è priva di conseguenze, comportando di fatto la risoluzione del rapporto di lavoro, con o senza diritto ad un trattamento pensionistico.

Sul piano medico legale resta fondamentale l’esegesi computa dal Gerin26, il quale, che analizzando i concetti di validità, idoneità, capacità ed abilità definì l’idoneità come la validità considerata in preciso riferimento ad una determinata attività, ragione per cui l’idoneità può essere considerata una “funzione del grado di validità in rapporto al lavoro da svolgere”27.

L’idoneità, in definitiva, rappresenta quel complesso di funzioni fisiche e/o psichiche che rendono il lavoratore capace di esercitare le proprie funzioni lavorative: idoneo è, pertanto, il soggetto che, pur non integro biologicamente, è in possesso dei requisiti psicofisici che permettono l’instaurarsi di un rapporto di impiego o lo svolgimento delle mansioni affidate, in modo continuativo ed incondizionato, senza che si renda necessario il ricorso a specifiche limitazioni. Poiché l’idoneità di per sé sola non esiste, ma è data dall’integrazione tra la validità dell’individuo e la specifica attività lavorativa, nella sua valutazione occorrerà considerare sempre e necessariamente entrambi gli elementi: ed in particolare, per quanto riguarda l’attività lavorativa, deve essere presa in considerazione anche l’eventuale presenza di fattori di rischio che possano determinare situazioni di danno alla salute in relazione ad alterazioni patologiche di cui il lavoratore è portatore, in quanto causa di usura, di controindicazioni o di pericolo. Ecco quindi che nella valutazione dell’idoneità al lavoro occorre da una parte considerare la validità del soggetto, dall’altra occorre tenere presenti quei fattori connessi allo svolgimento dell’attività lavorativa che possono costituire usura o rappresentare delle controindicazioni o essere causa di pericoli, producendo un danno alla salute del lavoratore con il concorso di situazioni patologiche o predisposizioni morbose del soggetto considerate nella loro carica evolutiva e in relazione all’alterazione funzionale che comportano.

La finalità intrinseca al controllo dell’idoneità risulta, pertanto, la protezione di un bene, la salute, interesse del singolo e della collettività: essa prescinde, quindi, da qualsiasi interesse del datore di lavoro ad escludere stati patologici che possano pregiudicare l’efficacia produttiva del soggetto o precostituirsi come giustificati motivi di licenziamento. E d’altra parte, se così non fosse risulterebbe paradossale che una norma nata a tutela della libertà e dignità dei lavoratori “si trasformasse in uno strumento di selezione, funzionale per il datore di lavoro, utilizzabile per assumere soggetti pienamente integri, cioè quanto più possibile validi”28.

Ma non è tutto: perché la tutela della salute va considerata anche in relazione agli altri lavoratori che operano insieme al soggetto che si esamina, e questo in relazione a particolari patologie del lavoratore che possono risultare di pregiudizio per la salute degli altri lavoratori.

È evidente che il problema principale che si impone è la definizione di una corretta metodologia di accertamento dell’usura, del pericolo e delle controindicazioni, trattandosi di stabilire tanto la concretezza quanto da densità del rischio.

Riguardo al primo aspetto, è evidente che debba essere presa in considerazione ogni alterazione dello stato morboso, magari non ancora manifestatasi a livello clinico, onde verificare se essa possa aggravarsi in seguito allo svolgimento dell’attività lavorativa (concausa di lesione), o possa determinare situazioni di pericolo (concausa di infortunio).

Il secondo aspetto riguarda invece la probabilità che il danno si verifichi in rapporto allo svolgimento di quel tipo particolare di lavoro: qui siamo nell’ambito del danno di previsione, che può essere tenuto in considerazione solo quando sia certo o probabile, tale essendo quello che si verifica in almeno l’80% dei casi. Purtroppo non di rado si assiste a casi in cui il giudizio di non idoneità viene espresso dal medico non a tutela della salute del lavoratore ma per una forma di cautela personale, sulla base di una semplice possibilità di accadimento di eventi dannosi.

L’idoneità alla mansione non può pertanto ridursi alla semplice rilevazione della sussistenza o meno di controindicazioni allo svolgimento delle attività che rientrano nella mansione affidata, anche se tale accertamento mantiene inalterato tutta la sua importanza: secondo la prospettiva prevenzionistica, infatti, l’accertamento di eventuali controindicazioni, e quindi della idoneità/inidoneità alla mansione, è perfettamente coerente con la ratio delle leggi in materia, in quanto il quadro normativo che disegna i profili di sicurezza e di salute sul posto di lavoro, è logico che risulti fondamentale accertare che il soggetto non presenti patologie che, in relazione ai rischi cui è esposto nello svolgimento della sua attività, possono aggravarsi.

Negli ultimi anni il concetto di inabilità, o più precisamente di inidoneità sopravvenuta alla mansione, è stato oggetto di un adeguato approfondimento, pervenendo sia la dottrina, sia la giurisprudenza, anche sulla scia di una legislazione sociale innovativa, a soluzioni che si sforzano di coniugare due diritti del lavoratore apparentemente contrapposti, cioè il diritto alla tutela della salute e quello alla conservazione del posto di lavoro.

La questione assolutamente centrale che la dottrina e la giurisprudenza hanno affrontato negli ultimi anni è se la sopravvenuta inidoneità psicofisica permanente del lavoratore all’esecuzione della prestazione dovuta comporti, salvo diverse e specifiche previsioni legislative o contrattuali, il diritto ad essere assegnato ad attività diverse da quelle in precedenza svolte e compatibili con detta inidoneità, oppure se essa sia sufficiente a giustificare la risoluzione del contratto per iniziativa del datore di lavoro, spettando in questo caso al lavoratore un eventuale trattamento previdenziale, ove previsto.

La questione non ha ricevuto in sede giurisprudenziale soluzioni univoche, fino alla Sentenza 7 agosto 1998 n. 7755, con cui le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno fissato il principio secondo cui “La sopravvenuta infermità permanente e la conseguente impossibilità della prestazione lavorativa, quale giustificato motivo di recesso del datore di lavoro dal contratto di lavoro subordinato (artt.1 e 3, legge 15 luglio 1966 n. 604, e 1463, 1464 del codice civile), non è ravvisabile nella sola ineseguibilità dell’attività attualmente svolta dal prestatore, ma può essere esclusa dalla possibilità di altra attività riconducibile – alla stregua di un’interpretazione del contratto secondo buona fede – alle mansioni attualmente assegnate o a quelle equivalenti (articolo 2103 del codice civile) o, se ciò è impossibile, a mansioni inferiori, purché questa attività sia utilizzabile nell’impresa, secondo l’assetto organizzativo insindacabilmente stabilito dall’imprenditore”. Pertanto, l’inidoneità alla mansione non rappresenta un giustificato motivo di risoluzione del rapporto di lavoro qualora risulti accertato che il lavoratore possa essere adibito ad altre mansioni compatibili con il suo stato di salute. Ma vi è di più: nel richiamare la disposizione contenuta nell’art. 2103 del codice civile, la quale come noto vieta di adibire il lavoratore a mansioni inferiori, la Suprema Corte annota che tale disposizione è posta “ad esclusivo interesse del medesimo”. E che pertanto essa “non opera, invece, quando è il lavoratore a richiedere o accettare il mutamento in peggio al fine di evitare il licenziamento, comunque giustificato”29”. Questo perché, spiega la Corte, “in tale caso le esigenze di tutela del diritto alla conservazione del posto di lavoro – art. 4 e 36 Cost. – sono da considerare prevalenti su quelle di salvaguardia della professionalità del lavoratore – art. 35 Cost. ed art. 2103 cod. civ.”; senza considerare, conclude la Corte, che “laddove il mutamento in peggio sia dovuto ad un’infermità sopravvenuta non sussisterebbe neppure una vera dequalificazione, ma solo un adeguamento del contratto ad una nuova situazione di fatto”. Resta fermo il principio, comunque, che il licenziamento può essere evitato con la dequalificazione solo se l’imprenditore ritenga di non poter assegnare il lavoratore alle stesse mansioni o a mansioni equivalenti secondo il modo più conveniente per l’organizzazione dell’impresa: le norme sopra citate e riguardanti specifiche ipotesi di dequalificazione per malattia costituiscono non già eccezioni alla regola, ma, al contrario, indici della tendenza, propria dell’ordinamento, alla conservazione del posto di lavoro nei limiti della compatibilità con l’organizzazione dell’impresa.

L’obbligo di repechage, così delimitato, non è però assoluto, ma come sottolineato dalle Sezioni Unite deve risultare da un bilanciamento tra la tutela degli interessi costituzionalmente rilevanti del lavoratore (art. 4, 32, 36 Cost.) e la libertà di iniziativa economica dell’imprenditore, garantita dall’art. 41 Cost.; il nucleo essenziale di tale libertà, pur limitato dalla necessità di salvaguardia della sicurezza, libertà e dignità degli individui, sta nell’autodeterminazione circa il dimensionamento e la scelta del personale da impiegare nell’azienda ed il conseguente profilo dell’organizzazione interna della medesima in modo che ne vengano preservati gli equilibri finanziari. Il turbamento di questi ultimi, al fine di tutelare singoli lavoratori, potrebbe del resto pregiudicare il diritto al lavoro degli altri, e potrebbe tradursi in prestazioni assistenziali imposte al datore di lavoro, vietate dall’art. 23 Cost. se non previste per legge. Per tale motivo, l’assegnazione del lavoratore inidoneo ad altre mansioni può essere legittimamente rifiutata dal datore di lavoro se comporta aggravi organizzativi, ed in particolare il trasferimento di singoli colleghi dell’invalido ovvero la creazione per mero assistenzialismo di posizioni lavorative ad hoc, superflue dal punto di vista organizzativo e produttivo; al lavoratore resta l’onere di contrastare la prova imposta al datore di lavoro dall’art.5 della Legge 15 luglio 1966 n.604, indicando a sua volta le mansioni esercitabili e provando la sua idoneità ad esse.

Non è possibile evitare sul punto una precisa lettura anche dell’art. 2087 c.c.,30, che così come interpretato alla luce dell’art. 32 della Costituzione impone al datore di lavoro il preciso obbligo di sottrarre non solo i lavoratori collettivamente intesi da mansioni o lavorazioni oggettivamente morbigene, ma anche il singolo lavoratore da mansioni soggettivamente pregiudizievoli per il suo stato di salute. L’obbligo, se violato, potrebbe dar luogo a responsabilità civile di natura risarcitoria per danno biologico, nonché a responsabilità penale31 per lesioni colpose ex art. 590 e 583 c.p. e al conseguente risarcimento dei danni morali32 ex art. 2059 c.c.33. Annota infatti la Corte di Cassazione con la sentenza 13 dicembre 2000 n. 15688 che “Ai fini della responsabilità ex art. 2087 c.c., il datore di lavoro, che ha acquisito conoscenza di malattia del lavoratore alle proprie dipendenze, suscettibile, con valutazione prognostica, di possibile o anche probabile ingravescenza oltre i limiti della naturale evoluzione negativa di essa, e, per ciò, tendente alla inidoneità (cd. in pectore) alle mansioni affidategli, per effetto delle modalità di espletamento della propria attività, è legittimato al licenziamento solo previo accertamento di fatto, insindacabile in questa sede ove congruamente e logicamente motivato, della sopraggiunta incompatibilità dell’esigenza del dipendente al mantenimento del posto di lavoro in relazione al pregiudizio, da valutarsi quest’ultimo in termini di certezza o anche di rilevante probabilità di aggravamento delle sue condizioni di salute per effetto dell’attività lavorativa in concreto svolta”.

Chiaramente il lavoratore potrà contestare giudizialmente il provvedimento di recesso qualora lo ritenesse ingiustificato e illegittimo: in tale caso però sarà onerato di provare l’esistenza in azienda della specifica mansione ignorata dall’imprenditore, mentre a quest’ultimo spetterà al contrario l’onere di dimostrare che il licenziamento sia stato il rimedio estremo, cui si è fatto ricorso dopo aver verificato che nell’azienda, così come organizzata, non sussistevano mansioni adatte all’invalido licenziato.

9 Fallani M.: Atti del Convegno INCA: La nuova legge sull’invalidità pensionabile, Rimini, 5-6 ottobre 1984 in Assistenza Sociale 38 (suppl. 6), 55, 1984; Corcelli M.: Confacenza e invalidità pensionabile, in Assist. Soc. 47 (2), 222, 1987; Bentivegna R., Bracci C.: L’invalidità e l’inabilità nella nuova normativa, in Assist. Soc. 38 (5), 111, 1984

10 De Ferrari “L’inabilità non è la totale incapacità lavorativa”. Assist. Soc., 44, 245, 1990; Norelli G.A.: L’invalidità pensionabile. Prospettive e proposte per un nuovo modello di valutazione, in Fed. Med. 37, 1113, 1985; Agostini F.: Atti del Convegno INCA: La nuova legge sull’invalidità pensionabile, Rimini, 5-6 ottobre 1984; in Assistenza Sociale 38 (supplemento 6), 24, 1984

11 Fucci “Pareri a confronto sull’art.2 della legge 222/84”. Atti del Forum organizzato da L’Assistenza Sociale, 13-14 giugno 1990. In Assist. Soc., 44, 259, 1990; Barni M.: La nuova normativa sull’invalidità pensionabile: aspetti medico legali; in Sicurezza Sociale 39, 601, 1984.

12 Introna F.: Revisione della disciplina dell’invalidità pensionabile (Legge 12 giugno 1984) Riflessioni medico-legali, in Atti del Convegno Invalidità e tutela Montegrotto Terme, 18 gennaio 1985.

13 Cassazione civile 14 marzo 1992 n. 3169; id., 29 gennaio 1993 n. 101; id., 3 febbraio 1993 n. 1137.

14 Cassazione civile 4 agosto 1994 n. 7222; id., 15 giugno 1994 n. 5794; 17 marzo 1994 n. 2558; 2 novembre 1994 n. 8981; 9 novembre 1994 n. 9326; 9 novembre 1994 n. 9245; 11 novembre 1995 n. 11732; 15 luglio 1995 n. 7723; 24 marzo 1995 n. 3456; 18 febbraio 1995 n. 1744; 3 dicembre 1998 n. 12261; 29 aprile 1998 n. 4396; 30 maggio 2000 n. 7212; 25 gennaio 2001 n. 1026.

15 G. Vitiello “L’inabilità a proficuo lavoro nella dottrina e nella giurisprudenza”. Difesa Sociale, 1, 2000.

16 Cassazione civile, 26 gennaio 1962 n. 143.

17 Cassazione civile, 19 maggio 1967 n. 1090 “Lavoro proficuo è il lavoro utile, tale da assicurare il soddisfacimento delle sia pur minime esigenze vitali, in relazione alle condizioni patologiche del soggetto, alla sua età, al sesso ed alle condizioni ambientali e sociali”.

18 Cassazione civile, 4 dicembre 1968 n. 3877 “L’inabilità a proficuo lavoro si concreta nello stato di colui che per una grave infermità fisica o mentale versi nell’assoluta e permanente impossibilità di dedicarsi ad un proficuo lavoro, di svolgere cioè un’attività fonte del minimo indispensabile per vivere; tale impossibilità non deve essere intesa come mancanza di qualsiasi capacità di svolgere un qualsiasi lavoro, né può essere preso in considerazione lo svolgimento di attività lavorative in condizioni del tutto particolari o marginali o in maniera usurante, e pertanto deve intendersi come proficuo il lavoro utile, tale da assicurare il soddisfacimento delle pur minime esigenze vitali, in relazione alle condizioni patologiche del soggetto, alla sua età, al sesso ed alle condizioni ambientali e sociali”.

19 Cassazione, sez. Lavoro, n.5939 del 20.11.80; Corte dei Conti, sez. III, n. 50296 del 11.6.82; Corte dei Conti, sez. III, n. 57575 del 4.2.85; Corte dei Conti, sez. III, n. 61727 del 26.1.88; Corte dei Conti, sez. III, n. 63127 del 5.7.89 (15); Corte dei conti, sez. Veneto, n. 36 del 3.5.94; Corte dei Conti, sez. Marche, n. 354 del 27.7.95.

20 Corte dei Conti n.66479 del 30.11.87, Corte dei Conti, n. 113633 del 19.2.88, Corte dei Conti, sez. Sardegna, n. 543 del 21.11.92.

21 Ferrami A. “Sul concetto di lavoro proficuo”. In Atti del III’ Convegno di studio per i medici Inps. Salsomaggiore, 1969.

22 Corte dei Conti, sez. Sardegna, 31 gennaio 1991 n. 39.

23 In senso più restrittivo cfr. Corte dei Conti, sez. III, 19 febbraio 1988 n. 113633; Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Sardegna, 21 novembre 1992 n. 543.

24 Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Campania, n. 2007/06; id., sezione giurisdizionale Lazio, 4 marzo 2008 n. 458.

25 Palmieri V. “Patologia forense”. Morano, Napoli, 1964; Carvaglio E. “Medicina legale militare”. Corticelli, Milano, 1942.

26 Gerin C. “La valutazione medico legale del danno alla persona in responsabilità civile”. Atti delle Giornate medico legali Triestine. Arti Grafiche Villaggio del Fanciullo. Trieste, 1954.

27 Rodriguez D.; Croce E.; Mentisci M. “L’idoneità al lavoro: riflessioni medico legali”. Difesa Sociale, 3, 162, 1991.

28 Rodriguez D.; Croce E.; Mentisci M., loc. cit.

29 Ex pluris Cassazione 7 novembre 1993 n. 9386 “In presenza di una ristrutturazione aziendale - la cui attuazione sia oggetto di un intento dell’imprenditore che si caratterizzi per requisiti di serietà ed effettività, secondo un accertamento che compete al giudice di merito e non è censurabile in sede d legittimità se correttamente e congruamente motivato - che comporti soppressione di posti di lavoro, l’accordo sindacale che, quale misura alternativa al licenziamento dei lavoratori interessati alla soppressione stessa, preveda l’inquadramento di questi ultimi - previa attribuzione di diverse mansioni - in una diversa categoria che, ferma restando, in cifra, l’entità della precedente retribuzione, comporti l’osservanza di un più lungo orario di lavoro, non viola il disposto dell’art. 2103 c.c., le cui disposizioni, intese a garantire la conservazione della posizione professionale e retributiva del prestatore di lavoro, non operano con riguardo a situazioni nelle quali la loro applicazione comporterebbe compromissione dei livelli di occupazione, giusto un principio generale di cui costituiscono specifica applicazione le deroghe alla citata norma risultanti dall’art. 1 della l. 30 marzo 1978, n. 215 (in materia di crisi aziendale), dagli art. 1 e 2 della l. 19 dicembre 1984, n. 863 (per la promozione di nuova occupazione), dall’art. 23 della l. 28 febbraio 1987, n. 56 (in materia di contratti a termine) e dall’art. 4, comma 11 della l. 23 luglio 1991, n. 223 (in tema di mobilità dei lavoratori).

30 Art. 2087 c.c. “L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”.

31 Corte Costituzionale 18 luglio 1991 n. 356 “L’accertamento che l’infortunio sul lavoro o la malattia professionale siano stati determinati da negligenza ed inosservanza delle disposizioni di legge e quindi dei doveri posti dallo stesso art. 2087 c.c. implica l’affermazione dell’esistenza del fatto degli estremi costitutivi del reato di lesioni personali ex art. 590 e 583 c.p.”

32 Cassazione civile, 20 aprile 1998 n. 4012 “Nel danno sopportato dal lavoratore in conseguenza della mancata osservanza da parte del datore di lavoro degli obblighi di sicurezza impostigli dall’art. 2087 c.c. rientra anche il danno morale quante volte da quell’inosservanza siano derivate al dipendente lesioni personali o uno stato di malattia, acquisendo in tal caso la condotta del datore di lavoro anche un rilievo penalistico che giustifica l’attribuzione del risarcimento ex art. 2059 c.c.”.

33 Art. 2059 c.c. “Il danno non patrimoniale deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge”. La disposizione va raccordata con l’art. 185 c.p., che al comma 2 stabilisce che “Ogni reato che abbia cagionato un danno patrimoniale o non patrimoniale obbliga al risarcimento il colpevole e le persone che, a norma delle leggi, civili, debbono rispondere per il fatto di lui”.

Il procedimento di accertamento

Con il DPR 29 ottobre 2001 n. 461 “Regolamento recante semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie”, pubblicato sulla G.U. 7 gennaio 2002 n. 5, il Legislatore ha inteso disciplinare il procedimento per il riconoscimento non solo della dipendenza di un’infermità da causa di servizio, ma anche degli altri stati di inabilità/inidoneità, relativamente agli “impiegati” o “dipendenti”, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165; nonché agli appartenenti alle Forze di polizia, anche ad ordinamento militare, o alle Forze armate od alle altre categorie indicate dall’articolo 1 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092.

Successivamente, con il Decreto Interdirigenziale del 12 febbraio 2004 contenente i “Criteri organizzativi per l’assegnazione delle domande agli organismi di accertamento sanitario di cui all’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 29 ottobre 2001, n. 461, ed approvazione dei modelli di verbale utilizzabili, anche 23 settembre 1996 per le trasmissioni in via telematica, con le specificazioni sulle tipologie di accertamenti sanitari eseguiti e sulle modalità di svolgimento dei lavori” sono state date le necessarie istruzioni operative.

Sulla materia disposizioni applicative sono state dettate dall’ INPDAP con la Circolare n. 21 del 29 marzo 1996 e poi con la Circolare 57 del 24 ottobre 1997; e dal Ministero dell’Economia e Finanze con una serie di Circolari, tra cui in particolare quella n. 426 del 26 aprile 2004, quella n. 757 del 26 marzo 2007, quella n. 907 del 16 aprile 2009 ed in ultimo quella n. 972 del 18 novembre 2015.

In ultimo, il Legislatore è ancora intervenuto sulla materia con la Legge 4 agosto 202234, in vigore dal 20 agosto 2022, la quale nel convertire il Decreto Legge 21 giugno 2022 n. 73, cd. Decreto semplificazioni fiscali”, al fine di semplificare, razionalizzare ed armonizzare le procedure di accertamento e di valutazione delle condizioni di invalidità, di disabilità, di inabilità e di idoneità ha introdotto nel corpus dell’art. 45 il comma 3-bis con il quale è stata prevista la soppressione delle Commissioni mediche di verifica facenti capo al Ministero dell’Economia e Finanze, di cui all’art.7, comma 25, del Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito nella Legge 30 luglio 2010 n. 122, con trasferimento delle relative competenze all’ INPS dal 1 gennaio 2022. Nello specifico sono traferite all’ INPS le attività elencate al comma 3-ter, nei confronti del personale delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, degli enti pubblici non economici e degli Enti locali, consistenti in:

Accertamenti di idoneità ed inabilità lavorativa di cui all’art.71 del DPR 3 gennaio 1957. Si tratta nello specifico della dispensa dal servizio per infermità per tutti i dipendenti civili dello Stato, giudicati non idonei, per i quali non sia possibile adibirli ad altro compito inerente la qualifica.

Accertamenti di idoneità ed inabilità previsti agli articoli 16 e 56 del DPR 20 dicembre 1979 n. 761. La Norma fa riferimenti ai dipendenti del Servizio Sanitario Nazionale: l’articolo 16, in particolare, prevede che il dipendente il quale per sopraggiunta infermità sia giudicato non idoneo alle funzioni proprie può essere adibito ad altre funzioni equivalenti nelle quali sia convenientemente utilizzabile ed ivi inquadrato, semprechè sia in possesso dei requisiti specifici richiesti. L’art. 56, invece, disciplina la dispensa dal servizio, nel caso in cui per accertata inabilità il dipendente non può prestare servizio, ovvero non può riprendere il servizio al termine del periodo massimo di aspettativa per infermità.

Accertamenti di idoneità ed inabilità di cui all’art.13 della Legge 8 agosto 1991 n. 274, per i dipendenti degli Enti locali

Accertamenti di idoneità ed inabilità di cui all’art.2, comma 42, della Legge 8 agosto 1995 n. 335

Tali accertamenti sono svolti da INPS, con le modalità già in uso per l’assicurazione generale obbligatoria. Il comma 3-quater, infine, affida ad un Decreto Interministeriale del Ministro dell’Economia e delle Finanze e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da adottare entro il 31 dicembre 2022, la definizione delle norme di coordinamento e le modalità attuative di tali disposizioni.

In attesa di tale Decreto, va qui sottolineato come il comma 3-ter non fa menzione di altri specifici accertamenti eseguiti dalle soppresse CMV, per senso logico si devono intendere trasferiti ad INPS: ci riferiamo agli accertamenti di inabilità per inabilità dei figli maggiorenni superstiti, previsti dall’art.1, comma 41, della Legge 8 agosto 1995 n. 335; e agli accertamenti relativi a aggravamenti e reversibilità dei trattamenti pensionistici di guerra.

La domanda

Al momento l’iter procedimentale per la concessione della pensione di inabilità è quello che è stato disciplinato dal Legislatore essenzialmente in relazione alle pensioni per inabilità assoluta e permanente, di cui al comma 12 dell’art.2 della Legge 8 febbraio 1995 n. 335; al medesimo iter, peraltro, soggiacciono le istanze per il riconoscimento dell’inabilità a proficuo lavoro o alla mansione.

Il procedimento si attiva in tutti i casi con la domanda del dipendente, essendo escluso che la domanda possa essere presentata dall’Amministrazione di appartenenza. È il dipendente che deve presentare la domanda redatta secondo lo schema previsto dal Decreto Ministeriale 8 maggio 1987 (allegato 1), corredata da un certificato medico, redatto secondo lo schema dello stesso Decreto (allegato 2), che attesti l’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa. La presentazione della domanda non è subordinata in linea di principio ad alcun termine perentorio, trattandosi di un diritto soggettivo concernente le primarie esigenze di sostentamento dell’interessato: bisogna però considerare che ai fini dell’attribuzione della pensione di inabilità di cui al comma 12 dell’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335 è indispensabile il possesso di un’anzianità contributiva minima di 5 anni, di cui due nell’ultimo quinquennio, dal che se ne deduce che l’istanza non piò essere presentata decorsi due anni dalla cessazione dell’attività lavorativa; inoltre, per quanto attiene alle domande per il riconoscimento della pensione di inabilità a proficuo lavoro ex Lege 8 agosto 1991 n. 274 bisogna ricordare che ai sensi dell’art.7 la domanda deve essere presentata entro un anno dalla cessazione dal servizio.

La domanda può essere presentata cautelativamente anche dal lavoratore che ha in corso un iter per il riconoscimento della pensione privilegiata: in questo caso l’istanza sarà accolta con riserva di avvio del procedimento di dispensa per inabilità ai sensi del citato art.2 solo qualora non sia stata riconosciuta la causa di servizio.

In conformità ai principi generali in materia dei procedimenti avviati su istanza di parte, è fatta salva la possibilità di regolarizzare eventuali domande incomplete o non conformi al modello predisposto, non compromettendo la validità giuridica delle originarie istanze.

La domanda, corredata dal prescritto certificato, deve essere presentata personalmente dal dipendente all’amministrazione presso la quale presta o ha prestato l’ultimo servizio: non è ammessa la presentazione della domanda da parte di eventuali superstiti, come confermato dal Ministero del Tesoro con la Circolare n. 57/98. Peraltro, nei casi particolari in cui il dipendente si trovi nell’impossibilità di firmare la domanda per motivi di salute trova applicazione la regola generale posta dall’art.4 del DPR n. 445 del 29 dicembre 2000 il quale oltre a disciplinare al comma 1 l’ipotesi della dichiarazione resa da chi non sa o non può firmare, al successivo comma 2 stabilisce che “La dichiarazione nell’interesse di chi si trova in una situazione di temporaneo impedimento, per ragioni connesse allo stato di salute, è sostituita dalla dichiarazione , contenete espressa indicazione dell’esistenza di un impedimento, resa dal coniuge (o in mancanza di questi da altri familiari, secondo l’ordine stabilito dalla norma) al pubblico ufficiale, previo accertamento dell’identità del dichiarante”. Pertanto, in tali casi è ammessa la domanda presentata e firmata dal familiare.

L’amministrazione che riceve la domanda verifica la sussistenza dei requisiti contributivi minimi richiesti, ed inoltra la domanda alla sede competente dell’INPS e contestualmente dispone l’accertamento medico legale presso la CMV o la ASL territorialmente competente; in carenza dei requisiti contributivi l’amministrazione inoltra la domanda solo all’INPS, che provvede ad emettere il formale provvedimento di rigetto della domanda. Se la domanda è presentata dal dipendente dopo la risoluzione del rapporto di lavoro l’amministrazione che riceve la domanda si limita a trasmettere la stessa alla sede INPS territorialmente competente, evidenziando altresì il motivo della cessazione del rapporto di lavoro. L’ INPS, verificato il possesso del requisito contributivo, e accertato che la risoluzione del rapporto di lavoro sia avvenuta per infermità non derivante da causa di servizio, inoltra l’istanza alla CMV o alla ASL territorialmente competente: diversamente, provvede ad emettere formale provvedimento di reiezione della domanda.

Anche se la norma è chiara nell’indicare che la domanda può essere presentata solo dal dipendente cessato dal servizio per infermità, la Giurisprudenza è propensa ad ammettere il diritto dell’interessato anche nel caso in cui la cessazione dal servizio sia imputabile ad altra causa, a condizione che al momento della cessazione il dipendente fosse inidoneo in modo assoluto e permanente al servizio.

La Commissione medica competente

Il Decreto 12 febbraio 2004, in vigore dal 23 febbraio 2004, ha dettato precise regole in merito alla competenza per gli accertamenti medici, ripartendo l’onere accertativo tra tre tipologie di Commissioni: le Commissioni mediche delle ASL, le Commissioni mediche di verifica, le Commissioni mediche ospedaliere. I contenuti innovativi sono stati ampiamente illustrati dal Ministero del Tesoro con la Circolare 26 aprile 2004 n. 426, nonché dall’INPDAP con la Circolare 11 giugno 2004 n. 37.

Il Regolamento di cui al DM 8 maggio 1997 n. 187 ed il Decreto 12 febbraio 2004, come anticipato, oltre a disciplinare le procedure per gli accertamenti sanitari ai fini del riconoscimento della dipendenza della causa di servizio, dell’attribuzione della pensione privilegiata, dell’equo indennizzo e di altri conseguenti benefici spettanti per infermità dipendente da fatto di servizio, regolano anche le procedure per l’accertamento dell’inidoneità e altre forme di inabilità, non dipendenti da causa di servizio, ai fini del cambio mansioni, della dispensa dal servizio e dell’eventuale conseguimento di trattamenti pensionistici, quali:

Assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa, condizione la quale, in presenza dei prescritti requisiti contributivi, conferisce il diritto alla pensione di cui all’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335, e relativo regolamento di attuazione emanato con il Decreto del Ministro del Tesoro 8 maggio 1997 n. 187. L’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335 all’ultimo periodo esplicitamente prevede che “per gli accertamenti ed i controlli dello stato di inabilità operano le competenze previste dalle vigenti disposizioni in materia di inabilità dipendente da causa di servizio”: per tale tipologia di accertamenti opera quindi il regime di competenza stabilito all’art.3 del Regolamento.

Inabilità a qualsiasi proficuo lavoro, giudizio medico legale richiesto per istituti normativi a carattere previdenziale-assistenziale per il diritto, in alcuni casi, a trattamenti pensionistici, alla loro reversibilità o ad altre provvidenze da parte di taluni aventi diritto, come risulta dall’art. 13 della Legge 274/91, dall’art. 194 del DPR 1092/73.

Inabilità permanente ed in modo assoluto al servizio di istituto, la quale dà luogo alla risoluzione del rapporto di impiego e all’attribuzione del trattamento pensionistico alle condizioni previste dall’ordinamento previdenziale, fatte salve le disposizioni vigenti per il personale appartenente alle Forze Armate e per il personale ai Corpi di polizia, anche ad ordinamento civile

Inabilità permanente ed in modo relativo al servizio, con riferimento all’inquadramento professionale dell’interessato, ai fini del cambio mansione, del personale civile o dell’accertamento dell’inidoneità parziale degli appartenenti alle Forze Armate e di Polizia, secondo quanto previsto dal DPR 25 ottobre 1981 n. 738 e dalla Legge 12 marzo 1999 n.68.

Riferimento normativo in materia è l’art. 3, che al comma 1 assegna la competenza alle Commissioni mediche ospedaliere in ordine alle domande presentate dagli appartenenti alle Forze armate ed ai Corpi di polizia, anche ad ordinamento civile, in servizio o collocati in quiescenza. Per i dipendenti dei Ministeri della difesa e dell’interno non appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia gli accertamenti sanitari sono espletati dalle stesse Commissioni mediche ospedaliere, ove presenti nelle province nelle quali i dipendenti prestano servizio: in caso contrario, i suddetti accertamenti sono effettuati dalle Commissioni mediche di verifica competenti per territorio, fatta comunque salva la possibilità di provvedere in ragione del servizio mediante le Commissioni mediche ospedaliere viciniori. Con gli stessi criteri si provvede alla valutazione delle istanze presentate dagli aventi causa dei soggetti deceduti appartenenti alle medesime categorie.

Al comma 2 il citato art. 3 assegna invece la competenza alle Commissioni mediche delle ASL in ordine alle domande presentate dai dipendenti di enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali. Tali Enti sono di fatto quelli di cui alla Legge 20 marzo 1975 n.70, e successive modificazioni ed integrazioni, e comprendono:

Enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza ed assistenza, quali l’ INPS, l’ INAIL, lo ex- INPDAP,

Enti di promozione economica, quali l’ ICE, L’ENIT

Enti preposti a servizi di pubblico interesse, quali l’ ACI, il Registro Aeronautico Italiano, La Lega navale italiana, gli Enti Parco.

Enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero, quali il Club Alpino Italiano, l’Unione Nazionale Incremento Razze Quine (UNIRE)

Enti scientifici di ricerca e sperimentazione, quali l’Istituto Superiore di Sanità (ISS), l’ex-ISPESL, L’Ente per la nuova tecnologia energia e ambiente (ENEA), l’Istituto di studi ed analisi della congiuntura economica (ISAE), l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV), l’Istituto Nazionale della Nutrizione, l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare, il Consiglio Superiore delle Ricerche (CNR), L’Istituto Nazionale per studi e Esperienze di Architettura Navale (INSEAN)

Enti culturali e di promozione artistica, quali l’Ente Teatro Italiano, l’Accademia Nazionale dei Lincei

Ordini e Collegi professionali, e relative Federazioni, Consigli e Collegi Nazionali

Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)

La competenza territoriale va valutata in base alla sede di ultima assegnazione del dipendente o, se collocati in quiescenza, in base alla residenza del pensionato; la medesima Commissione ASL è competente anche relativamente ai soggetti deceduti

Il comma 3, infine, assegna alle Commissioni mediche di verifica la competenza in merito alle domande presentate da tutti gli altri dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, in servizio o collocati in quiescenza. Le pubbliche amministrazioni che rientrano nella competenza delle CMV sono:

Presidenza del Consiglio dei Ministri

Ministeri

Istituti didattici di qualunque ordine e grado, ivi comprese le istituzioni educative

Aziende ed Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo

Enti territoriali, quali Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e loro consorzi, associazioni e comprensori

Università e istituzioni universitarie, compreso l’Istituto Universitario di Scienze motorie (ex ISEF)

Ex Istituti di Case popolari, comunque denominati

Camere di commercio, industria ed artigianato, e loro associazioni

Amministrazioni, Aziende ed Enti del Servizi Sanitario Nazionale, tra cui le Aziende Sanitarie Locali (ASL), le Aziende Sanitarie Ospedaliere (ASO),, gli Istituti Zooprofilattici sperimentali, gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, le Agenzie Regionali per la protezione ambientale (ARPA), l’Ordine Mauriziano di Torino, l’Ospedale Galliera di Genova, le Residenze sanitarie assistite a prevalenza pubblica (RSA), gli ex IPAB.

ARAN

Agenzie di cui al Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n.300

La competenza territoriale fa riferimento alla CMV che ha sede nella provincia ove è ubicato l’Ente di ultima assegnazione del dipendente o, se collocati in quiescenza, della provincia in cui il pensionato risiede. La CMV è competente anche relativamente ai soggetti deceduti.

Le tre tipologie di Commissione medica sono sostanzialmente equivalenti: in base a tale principio l’art. 4 prevede la possibilità di incarico alternativo ad altro organismo di accertamento sanitario, sia pure limitatamente ai casi in cui la Commissione competente per comprovati eventi eccezionali, sia naturali che di carattere tecnico-organizzativo, non sia in condizione di operare.

Sulla materia va considerato anche il comma 12 dell’art. 2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, che nel prevedere la pensione per inabilità assoluta e permanente a svolgere qualsiasi attività lavorativa ha assegnato la competenza per gli accertamenti ed i controlli dello stato di inabilità alle Commissioni competenti per gli accertamenti in materia di inabilità dipendente da causa di servizio. Il comma 1 dell’art.4 del DM 8 maggio 1987 n. 187 a sua volta dispone che l’Amministrazione o Ente che riceve la domanda di pensione dispone l’accertamento sanitario dello stato di inabilità presso gli organi sanitari cui è demandato tale accertamento in caso di infermità dipendenti da causa di servizio secondo le disposizioni in vigore nei distinti ordinamenti previdenziali.

Per quanto riguarda le altre forme di inabilità occorre rilevare che per quanto riguarda il personale statale l’art. 20 del DPR 461/02 ha abrogato l’art. 129 e 130 del DPR 3/57, mentre l’art. 15 ha demandato gli accertamenti sanitari di inidoneità ed altre forme di inabilità alla Commissione competente, secondo i principi contenuti nell’art. 3 del Regolamento.

Per gli iscritti alla CPDEL, alla CPS, alla CPI e alla CPUG, invece, le disposizioni del Regolamento e del Decreto non hanno abrogato quanto previsto all’’art. 13 della Legge 8 agosto 1991 n. 274 il quale dispone che le domande di pensione che richiedano la sussistenza delle condizioni di inabilità non derivante da causa di servizio, debbono essere corredate del verbale di visita medico-collegiale, effettuata presso le unità sanitarie locali, che attesti, a compendio dell’esame obbiettivo e della conseguente diagnosi, la sussistenza o meno della condizione di inabilità, assoluta e permanente, a qualsiasi proficuo lavoro.

L’ INPADP, con la Circolare 11 giugno 2004 n. 37, nel rispetto del principio di equivalenza di cui all’art. 4 del Decreto, ha invitato le sue sedi territoriali a ritenere valido non solo il verbale di visita medico-collegiale delle ASL, ma anche il verbale rilasciato dalle altre Commissioni previste dal Decreto, purchè da tale verbale, conformemente alle disposizioni dettate dall’art.7, comma 1, lettere a) e b) della Legge 379/55, risulti una inabilità assoluta e permanente a qualsiasi proficuo lavoro, oppure una inabilità allo svolgimento delle proprie mansioni, ovvero al servizio di istituto.

DIPENDENTI

Inabilità
assoluta

e permanente

art.2, co. 12

Inabilità
proficuo lavoro

Inabilità alle
mansioni

CTPS

CMV

NO

CMV

CTPS (Forze armate, Polizia, Ministero della difesa)

CMO

NO

CMO

CPDEL, CPI, CPS, CPUG

CMV

ASL

ASL

La competenza territoriale della Commissione è determinata in relazione all’ufficio di ultima assegnazione del dipendente. Qualora il dipendente abbia stabile dimora fuori dal territorio di competenza la Commissione può delegare per la visita altra Commissione nella cui competenza territoriale ricade la residenza del dipendente: la Commissione delegata redigerà apposito verbale, trasmesso unitamente agli atti alla Commissione delegante, cui spetta il compito di emettere la pronuncia conclusiva.

Istruttoria della domanda

La Commissione medica tramite la segreteria amministrativa provvede alla ricezione ed alla protocollazione della domanda con ordine cronologico e progressivo rinnovato ogni anno solare, predispone il fascicolo personale sul quale vengono riportate le generalità del dipendente ed il numero progressivo, seguito dal suffisso …../IN (che individua le pratiche di accertamento dell’idoneità o altra forma di inabilità), e fissa la data della visita medica, tenendo presente che tra la data di protocollazione della domanda e la visita non devono intercorrere più di trenta giorni, termine da considerarsi comunque non perentorio, ma dilazionabile qualora la Commissione ravvisi l’esigenza di disporre ulteriori accertamenti strumentali e/o di laboratorio.

La segreteria della Commissione con anticipo non inferiore a dieci giorni comunica al dipendente ed all’Amministrazione con lettera raccomandata con avviso di ricevimento – mod. Allegato E/2 - la data di effettuazione della visita, il luogo e l’ora; il dipendente, o gli aventi diritto, può comunicare entro i successivi dieci giorni l’opposizione alla trattazione e comunicazione dei dati personali sensibili.

La Commissione naturalmente dovrà esprimersi agli atti, nel caso in cui il dipendente risulti nel frattempo deceduto.

Esame sanitario

La Commissione medica è composta da tre sanitari, incluso il Presidente specialista in Medicina Legale; se l’accertamento riguarda l’inabilità a proficuo lavoro o alla mansione è integrata da un medico in rappresentanza dell’INPDAP (art.13, Legge 8 agosto 1991 n. 274): tale integrazione non è prevista nel caso in cui l’accertamento sia svolto dalla CMV. Per esigenze legate alla complessità dell’accertamento sanitario la Commissione può chiedere la partecipazione alla visita di un medico specialista, che partecipa alla formulazione del giudizio clinico-diagnostico e all’espressione del giudizio medico legale.

L’interessato può essere assistito durante la visita, con oneri a proprio carico, da un medico di sua fiducia, che pur senza integrare la composizione della Commissione, può formulare osservazioni e chiederne la trascrizione nel processo verbale (art.13, Legge 8 agosto 1991 n. 274).

La Commissione medica, acquisito il consenso dell’interessato, procede agli accertamenti mediante visita diretta del dipendente per il tramite di almeno un componente; la visita può essere effettuata presso la propria sede, ovvero presso il domicilio dell’interessato nel caso in cui gravi impedimenti gli impediscano di poter accedere all’ambulatorio medico; possono essere richiesti accertamenti specialistici, da espletarsi presso gli ambulatori della Sanità militare, delle ASL o di altre strutture pubbliche.

La Commissione si pronuncia a maggioranza; l’eventuale membro dissenziente può fare inserire a verbale i motivi del dissenso.

Effettuati gli accertamenti medici la Commissione redige un verbale mod. BL/G, se la domanda riguarda la pensione di inabilità assoluta e permanente a qualsiasi lavoro35, oppure mod. BL/S, se l’oggetto invece è una domanda di accertamento di inabilità al proficuo lavoro o alla mansione.

Nel verbale di visita mod. BL/G devono risultare:

la data di definizione del verbale e le generalità dell’interessato

gli accertamenti eseguiti

il giudizio diagnostico sulle infermità riscontrate, con l’indicazione della menomazione complessiva che compromette l’efficienza psico - fisica

il giudizio sulle conseguenze che le infermità riscontrate determinano sull’idoneità al servizio, indicando se queste costituiscano o no impedimento temporaneo o permanente alla prestazione lavorativa. Qualora l’istanza di pensione di inabilità sia presentata successivamente al giudizio di inidoneità assoluta e permanente, ma prima che siano trascorsi due anni, la Commissione dovrà al riguardo riportare “Già giudicato permanentemente non idoneo al servizio in modo assoluto”. Nel caso in cui risulti uno stato di temporanea inidoneità al servizio nei confronti di personale in costanza di servizio la Commissione sospende e non esprime il giudizio sull’inabilità a qualsiasi attività lavorativa o lo rinvia alla definizione del successivo verbale redatto al termine del periodo di temporanea inidoneità. Trascorso il periodo di temporanea inidoneità, nel rispetto del periodo massimo concedibile di assenza per malattia, come risulta da specifiche norme e da disposizioni contrattuali, il richiedente viene nuovamente avviato alla competente Commissione medica che provvede alla formulazione di un nuovo giudizio sull’idoneità

la sussistenza o meno dell’assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa, determinata da infermità che cagionino o abbiano cagionato la risoluzione del rapporto di lavoro

se l’eventuale inabilità è determinata da infermità dipendenti o non dipendenti da causa di servizio. Nei casi di coesistenza di infermità dipendenti e non dipendenti da causa di servizio, occorre precisare se l’inabilità è determinata in misura prevalente dalle une o dalle altre: se risulta che l’inidoneità dipende in modo preponderante da infermità riconosciute dipendenti da causa di servizio sarà avviata la procedura per il riconoscimento della pensione privilegiata ordinaria. Al riguardo si deve precisare che una infermità si intende dipendente da causa di servizio solo se tale riconoscimento è stato espresso dall’Amministrazione con un provvedimento definitivo.

Indicare l’ascrivibilità tabellare del complesso invalidante alla Tabella A di cui al DPR 834/1981, al fine di consentire il calcolo della pensione di inabilità a confronto con la pensione privilegiata spettante per il medesimo quadro invalidante. Va sottolineato nel merito come, stante il requisito medico legale di riferimento, non può che indicarsi la Prima Categoria, dal momento che le menomazioni sono di fatto, direttamente o per analogia, tutte riconducibili almeno alla Prima Categoria della Tabella A.

Indicare la data di una eventuale revisione dello stato di inabilità, ma solo nel caso in cui possa concretamente ritenersi che lo stato di inabilità a qualsiasi attività lavorativa, sebbene rispondente all’atto dell’accertamento al criterio della permanenza, possa in futuro venire meno, e tenendo presente che in caso di mancata conferma dell’inabilità il dipendente, già collocato a riposo, non verrà riammesso in servizio, ma conseguirà la pensione in base agli anni contributivi. In ogni caso va evitata una revisione a scadenza temporale troppo breve dal primo accertamento: assolutamente da proscrivere la revisione a distanza di meno di 12 mesi, opportuno che l’eventuale revisione venga fissata a 2-3 anni dal primo accertamento. Si deve sottolineare come la revisione del giudizio a 2-3 anni non deve mai indurre a giudicare il pensionato idoneo al servizio: il primo presupposto per la concessione della pensione di inabilità, anche in caso di revisione, è la sussistenza di una permanente inidoneità al servizio in modo assoluto, con collocamento definitivo a riposo del dipendente; ne consegue che in caso di perdita del requisito per accedere alla pensione di inabilità al termine della revisione indicata, i Dipendente, già pensionato, dovrà essere oggetto del seguente giudizio: “Già permanentemente non idoneo in modo assoluto al servizio; non sussiste assoluta e permanente impossibilità a svolgere qualsiasi attività lavorativa”.

le eventuali osservazioni del medico di fiducia, debitamente identificato (al riguardo va riportato il numero di iscrizione all’Albo dei medici), da allegare al verbale e debitamente sottoscritte

le eventuali osservazioni del membro dissenziente della commissione, in caso di giudizio non unanime

la qualifica (Presidente, Relatore, Membro) e la firma di tutti i membri della commissione.

Il verbale di visita mod. BL/G deve essere utilizzato anche in caso di richiesta di accertamenti sanitari con esplicito riferimento ai benefici pensionistici di cui alla Legge 274/91. Sotto il profilo amministrativo tale tipologia di accertamenti deve restare ordinariamente di competenza della Commissione medica della ASL territorialmente competente, nella forma prescritta dall’art.13 della medesima Legge 274/91, come già affermato dall’ INPDAP con la Circolare n. 37 dell’11 giugno 2004 e con la Nota operativa n. 22 del 21 ottobre 2004, e condiviso dal MEF con la Circolare n. 477 del 14 dicembre 2004. Il ricorso alla CMV costituisce un’eccezione, e non la regola: eccezione che si realizza in genere quando il dipendente, oltre a chiedere la pensione di inabilità a qualsiasi attività lavorativa, ex art. 2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, chieda in subordine il riconoscimento della pensione di inabilità a proficuo lavoro ex art. 13 della Legge 274/91. Si ricorda che l’art.13 della Legge 274/91 prevede che la commissione medica della ASL debba essere integrata da un medico in rappresentanza dell’INPS: nessuna integrazione, invece, è prevista nel caso in cui sia la CMV a procedere in ordine all’accertamento dell’inabilità a proficuo lavoro.

Nel verbale di visita mod. BL/S per accertamenti che riguardano l’idoneità al lavoro devono risultare:

generalità del dipendente

data di definizione del verbale

dati anamnestici

esame obiettivo e accertamenti clinici e strumentali

giudizio diagnostico

giudizio sulle conseguenze che le infermità riscontrate determinano sull’idoneità al servizio, indicando se queste costituiscono o no impedimento temporaneo o permanente alla prestazione lavorativa

qualifica (Presidente, Membro) e firma di tutti i componenti della Commissione.

Al termine degli accertamenti sanitari la Commissione restituisce all’Amministrazione richiedente il verbale in due esemplari, in originale o copia autentica, entro quindici giorni dalla sua definizione; e ove possibile notifica immediatamente il verbale al dipendente mediante consegna diretta di un originale o di una copia autentica.

Nel caso in cui il dipendente e/o il medico di fiducia risulti assente giustificato alla visita la Commissione provvede ad una seconda convocazione entro trenta giorni dalla prima; se il dipendente risulta invece assente non giustificato la Commissione medica redige processo verbale per l’archiviazione con restituzione del fascicolo all’Amministrazione entro i successivi quindici giorni.

Provvedimento di concessione

L’Amministrazione che riceve gli esiti dell’accertamento medico da cui risulta il riconoscimento dell’inabilità provvede alla risoluzione del rapporto di lavoro, ovvero agli altri adempimenti se il rapporto di lavoro è già cessato.

Risolto il rapporto di lavoro, il lavoratore in possesso dei prescritti requisiti di anzianità di servizio deve presentare domanda di pensione per inabilità sia all’INPDAP che al datore di lavoro.

La pensione è vitalizia e decorre in ogni caso dal giorno successivo alla cessazione del rapporto di lavoro.

Il calcolo dell’importo della pensione avviene con regole diverse a seconda del tipo di inabilità accertata.

Nel caso in cui sia stata riconosciuta l’inabilità assoluta e permanente a svolgere qualsiasi attività lavorativa l’importo pensionistico viene calcolato secondo le regole dettate dal Decreto Ministeriale 8 maggio 1997 n. 187.

Per i soggetti che alla data del 31 dicembre 1995 possono far valere un’anzianità contributiva di almeno 18 anni, il trattamento di pensione di inabilità è calcolato secondo la normativa vigente in base al sistema retributivo, considerando l’anzianità posseduta alla data di risoluzione del rapporto di lavoro incrementata del periodo temporale compreso tra la predetta data e quella del compimento del limite di età, o di servizio in assenza del limite di età, previsto per il collocamento a riposo secondo l’ordinamento di appartenenza. In ogni caso, non si considera a tali fini l’anzianità superiore a 40 anni. Il periodo temporale da incrementare si computa nelle anzianità contributive indicate all’articolo 13, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, osservando, per quanto attiene alla determinazione dell’aliquota di rendimento, l’articolo 17, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, come integrato dall’articolo 2, comma 19, della legge 8 agosto 1995, n. 335, secondo le disposizioni in vigore negli ordinamenti previdenziali di appartenenza.

Per i soggetti che alla data del 31 dicembre 1995 possono far valere un’anzianità contributiva inferiore a 18 anni, ferma restando l’applicazione dell’articolo 1, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n. 335, l’anzianità posseduta alla data di risoluzione del rapporto di lavoro è incrementata, secondo il sistema contributivo, del periodo temporale mancante al raggiungimento del sessantesimo anno di età dell’interessato e computata ai sensi dell’articolo 1, comma 15, della legge 8 agosto 1995, n. 335. In ogni caso, l’anzianità contributiva complessiva non può risultare superiore a 40 anni.

L’importo del trattamento di pensione di inabilità non può superare l’80% della base pensionabile né l’ammontare del trattamento privilegiato spettante nel caso di inabilità riconosciuta dipendente da causa di servizio.

Nel caso in cui invece sia stata riconosciuta un’inabilità a proficuo lavoro o un’inabilità alle mansioni, l’importo viene calcolato con gli stessi criteri previsti per la pensione ordinaria, sulla base del servizio posseduto al momento della cessazione, considerate le norme per l’integrazione al trattamento minimo.

Anche il regime del cumulo con i redditi da lavoro è alquanto diverso a seconda del tipo di pensione che sia stata riconosciuta.

Per il disposto dell’art. 10 del Decreto Ministeriale 8 maggio 1997 n. 187 la pensione per inabilità assoluta e permanente a svolgere qualsiasi lavoro è incompatibile con lo svolgimento da parte del titolare di qualsiasi attività lavorativa dipendente e autonoma, ed è revocata in caso di recupero della capacità fisica e di svolgimento di attività lavorativa, con obbligo per gli interessati di comunicare il venir meno delle suddette condizioni in presenza delle quali è stato attribuito il trattamento.

La pensione per inabilità a lavoro proficuo o per inabilità alla mansione è invece parzialmente cumulabile il reddito da lavoro, essendo prevista solo una trattenuta pari al 50% della quota eccedente il trattamento minimo Inps, se il pensionato svolge lavoro dipendente, e del 30% se invece svolge un lavoro autonomo.

Ricorso amministrativo

In materia di ricorsi l’art. 19, comma 4, del Regolamento ha lasciato in vigore l’art.5 della Legge 11 marzo 1926 n. 416, “Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi negli accertamenti medico legali delle ferite, lesioni ed infermità del personale dipendente dalle amministrazioni militari e da altre amministrazioni dello Stato”, come modificata dall’art. 1 del DPR 18 novembre 1965 n. 1485 “Varianti alla legge 11 marzo 1926, n. 416, e successive modificazioni, relative alle procedure per gli accertamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermità dei personali dipendenti dalle Amministrazioni militari e da altre Amministrazioni dello Stato”, limitatamente però ai soli commi 1 e 2.

In forza di tale disposizione, avverso i provvedimenti dell’Amministrazione è ammesso ricorso amministrativo da presentare entro dieci giorni – e non più i 90 previsti nella formulazione originaria dell’art. 5 - dalla comunicazione del verbale della Commissione medica, limitatamente però alla procedura di accertamento dell’idoneità al servizio.

La competenza alla definizione dei ricorsi è confermata alla Commissione medica di seconda istanza, prevista dall’art.5, comma 1 e 2 della Legge 11 marzo 1926 n. 416, modificato dall’art. 1 del DPR 18 novembre 1965 n. 1485. In forza del disposto del comma 1 dell’art. 194 del Decreto Legislativo 15 marzo 2010 “Codice dell’ordinamento militare”, parzialmente modificato dall’art.8, comma 1, lettera “g” del Decreto Legislativo n. 7 del 28 gennaio 2014, tale Commissione assume la denominazione di “Commissione medica interforze di seconda istanza”; tale Commissione per l’esame dei ricorsi avverso i giudizi sanitari di prima istanza, limitatamente all’accertamento dell’idoneità al servizio, di cui all’art.19, comma 4, del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, può essere articolata in sottocommissioni, al fine di effettuare gli accertamenti sanitari ed esprimere i giudizi di competenza nei confronti dei dipendenti con le stesse modalità previste dal Regolamento (art. 8, Decreto 12 febbraio 2004).

La tutela giurisdizionale

L’intera procedura di liquidazione della pensione si esaurisce con la materiale percezione della somma in denaro erogata in favore dell’avente diritto: il relativo procedimento amministrativo può tuttavia conoscere fasi contenziose, relativamente all’an o al quantum debeatur, che ove non siano risolte in tale sede in maniera insoddisfacente per l’assicurato possono sfociare in un contenzioso giurisdizionale.

Quest’ultimo è devoluto alla cognizione della Corte dei Conti, ex art. 12 Legge 20 marzo 1865 n. 2248 e art. 62 RD 12 luglio 1934 n. 1214; più recentemente l’art.5 della Legge 21 luglio 2000 n. 205 ha stabilito che “In materia di ricorsi pensionistici, civili, militari e di guerra la Corte dei conti, in primo grado, giudica in composizione monocratica, attraverso un magistrato assegnato alla Sezione giurisdizionale regionale competente per territorio, in funzione di giudice unico. In sede cautelare la Corte giudica sempre in composizione collegiale”; e per effetto della Legge 14 gennaio 1994 n.19 è sottoposto alla cognizione delle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti.

Il ricorso deve essere presentato entro 60 giorni dalla notifica del provvedimento di diniego dell’Amministrazione (art.21 della Legge 6 dicembre 1971 n. 1034): a tal riguardo va precisato che i verbali di visita medica non sono suscettibili di per sé di produrre una lesione giuridica, e pertanto essi non possono essere autonomamente impugnati: eventuali doglianze giurisdizionali potranno essere rivolte solo contro l’atto finale, cioè il provvedimento assunto dall’Amministrazione

La Legge 21 luglio 2000 n. 205, attraverso l’esplicito richiamo alle norme del rito del lavoro (art. 420-421 c.p.c.) ha inoltre sostanzialmente ed opportunamente eliminato ogni differenza tra contenzioso pensionistico devoluto alla Corte dei Conti e quello devoluto al giudice ordinario in materia di assicurazioni gestite dall’INPS, sulla scia di una tendenziale unità della giurisdizione che è ineludibile quanto meno a livello di procedure e moduli organizzativi: pertanto, l’istruttoria del ricorso deve svolgersi nelle forme, nell’ambito e nei limiti stabiliti dal codice di procedura civile negli artt. 191-266.

Questo vuol dire, tra l’altro, che è ammissibile la nomina di una consulente tecnico d’ufficio anche nei giudizi previdenziali dinanzi alla Corte dei Conti, alla stregua di qualsiasi altro mezzo istruttorio.

Su questo punto, prima del citato intervento normativo, era intervenuta la Corte Costituzionale la quale con l’ordinanza 16 aprile 1998 n. 131 aveva dichiarata manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.1 della Legge 14 gennaio 1994 n. 19 e l’art.2 della Legge 8 ottobre 1984 n.658, i quali prevedono che nei procedimenti sottoposti alla loro cognizione le sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti “possono richiedere agli ospedali militari e civili aventi sede nella Regione pareri medico-legali ed esecuzione di visite dirette ai fini dei necessari accertamenti in ordine alle infermità denunciate dai ricorrenti” in quanto le citate norme non vietano affatto la nomina di consulenti tecnici, risultando tale ipotesi prevista dall’art.2 della Legge 14 gennaio 1994 n. 19 il quale ha riconosciuto espressamente che “la Corte dei conti, per l’esercizio delle sue attribuzioni, può avvalersi di consulenti tecnici”, con previsione che si applica anche alla giurisdizione in materia di pensioni, la quale, vertendo sopra un diritto e non un atto autoritativo (sentenze della Corte Costituzionale n. 8 del 1976 e n. 141 del 1981), non tollera limitazioni nell’impiego degli strumenti di “ricerca della verità” al pari delle altre sedi giurisdizionali poste per la tutela di identiche posizioni giuridiche (sentenze 23 aprile 1987 n. 146, sentenza 18 maggio 1989 n. 251).

Con il sistema disegnato dalla Legge 14 gennaio 1994 n. 19 avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali è ammesso l’appello alle sezioni giurisdizionali centrali, nel termine di 60 giorni decorrenti dalla notifica della sentenza e comunque entro un anno dalla sua pubblicazione (art. 327 c.p.c.).

Avverso i giudizi delle sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei Conti è ammesso ricorso in Cassazione, ma esclusivamente per i motivi inerenti alla giurisdizione, così come richiamato dal comma 3 dell’art.111 della Costituzione. Con la sentenza 16 gennaio 1987 n. 302 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno meglio chiarito i contorni del concetto di “giurisdizione”, unico motivo di ricorribilità nei confronti delle sentenze emesse dalla Corte dei Conti, affermando che “i vizi denunciabili sono solo quelli con cui si deduce che il giudice contabile ha pronunciato su questioni sottratte per legge alla sua cognizione ovvero demandate a quella di un ordine giurisdizionale diverso”.

In conseguenza, il controllo della Corte di Cassazione è tassativamente circoscritto all’accertamento di quei soli vizi che attengono all’essenza della funzione, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione stessa. Restano per ciò sottratte al controllo le violazioni dipendenti comunque da errata interpretazione o falsa applicazione di norme giuridiche, da vizi del processo logico della decisione, da manchevoli valutazioni delle prove e da inosservanza di norme che regolano il processo, cioè da vizi che restano comunque all’interno dei limiti di giurisdizione della Corte dei Conti.

34 In G.U. n. 193, Serie Generale, del 19 agosto 2022.

35 Il Mod. BL/G deve essere utilizzato anche per tutti gli altri accertamenti per i quali non sia esplicitamente indicato l’uso del mod. BL/B o BL/S, i quali sono previsti per gli accertamenti che riguardano l’idoneità al servizio, la causa di servizio, la concessione dell’equo indennizzo e la pensione privilegiata ordinaria. Il Mod. BL/G, quindi, va utilizzato anche ai fini del trattamento pensionistico di reversibilità della pensione di inabilità, nonché per le integrazioni/rettifiche di qualsiasi tipo di verbale precedente.

Appendice statistica

Non è questa la sede più opportuna per una completa analisi che riguardi la distribuzione dei pubblici dipendenti nel nostro Paese e le relative dinamiche pensionistiche; ci limiteremo, quindi, a riportare solo i dati più salienti e che riteniamo di maggiore interesse ai fini della nostra trattazione.

Il primo dato riguarda la distribuzione dei pubblici dipendenti in Italia, quale risulta dal Conto annuale presentato dalla Ragioneria dello Stato(https://contoannuale.rgs.mef.gov.it). Come noto, nel Conto annuale viene indicato il numero di dipendenti per ognuno dei 4 comparti di contrattazione collettiva: Funzioni centrali, Funzioni locali, Istruzione e Ricerca, Sanità. Vengono altresì indicati i dipendenti a contratto pubblico, nonché i dipendenti che non fanno parte di alcun comparto. In tutti i casi viene riportato il dato numerico del personale stabile e del personale a tempo determinato, e per quanto attiene alle tipologie contrattuali sia il personale a tempo pieno sia quello part time.

Al 21 dicembre 2020 i pubblici dipendenti sono complessivamente 3.243.499; di essi, i dipendenti in regime di diritto privato sono 2.672.937, di cui 2.628.952 sono alle dipendenze degli Enti dei quattro comparti contrattuali e 43.985 sono alla dipendenza di altri Enti fuori comparto. I dipendenti in regime di diritto pubblico sono invece 570.562 (forze di polizia, forza armate). Il comparto con il maggior numero di dipendenti è quello dell’Istruzione e Ricerca, che con le sue 1.259.602 unità da solo comprende il 38,55% dei pubblici dipendenti, poco più di uno su tre. Al secondo posto troviamo la Sanità, con 664.686 dipendenti, pari al 21,11%.

In termini assoluti la Lombardia è la Regione con il maggior numero di pubblici dipendenti, pari al 12,42% del totale nazionale; ma è anche la Regione con il minore numero di pubblici dipendenti rispetto alla popolazione, con soli 40 dipendenti ogni 1000 abitanti, contro una media nazionale di 54,6.

Distribuzione regionale dei pubblici dipendenti

TOTALE

% pubblici dipendenti sul totale nazionale sul totale
nazionale

Pubblici dipendenti per 1000 abitanti

Piemonte

217.544

6,82%

51,16

Valle d’Aosta

11.675

0,37%

94,66

Liguria

94.842

2,97%

62,92

Lombardia

396.063

12,42%

39,75

Veneto

224.657

7,04%

46,28

Prov. Bolzano

42.550

1,33%

79,42

Prov. Trento

41.159

1,29%

75,92

Friuli

83.256

2,61%

69,54

Emilia e R.

234.362

7,35%

52,88

Toscana

213.691

6,70%

58,13

Marche

81.201

2,55%

54,51

Umbria

49.644

1,56%

57,75

Lazio

393.587

12,34%

68,87

Abruzzo

71.132

2,23%

55,85

Molise

17.161

0,54%

59,02

Campania

278.863

8,74%

49,88

Puglia

208.031

6,52%

53,12

Basilicata

31.890

1,00%

59,06

Calabria

110.674

3,47%

60,00

Sicilia

279.283

8,76%

58,17

Sardegna

107.708

3,38%

68,20

ITALIA

3.188.973

100,00%

54,06

Presso l’INPS l’osservatorio statistico delle pensioni dei pubblici dipendenti fornisce tutti i dati relativi alle pensioni dei pubblici dipendenti. Le pensioni vigenti per i pubblici dipendenti al 1 gennaio 2022 sono 3.083.053, ovvero 5226,66 pensioni ogni 100.000 abitati, con evidenti disomogeneità territoriali, che peraltro riflettono la disomogenea distribuzione territoriale dei pubblici dipendenti.

Totale delle pensioni vigenti pubblici dipendenti al 1 gennaio 2022

CTPS

CPDEL

CPI

CPUG

CPS

TOTALE

%

Piemonte

99.307

83.245

1.439

134

5.860

189.985

4467,84

Valle Aosta

3.518

4.077

33

6

172

7.806

6329,00

Liguria

54.291

45.272

658

83

3.382

103.686

6878,29

Lombardia

182.409

165.920

3624

233

11669

363.855

3651,31

Trentino

26.021

36.169

43

28

1.245

63.506

5891,47

Veneto

119.829

95.575

785

159

6.223

222.571

4584,71

Friuli

44.340

34.815

236

62

2.135

81.588

6814,36

Emilia R.

108.848

103.938

2.694

167

7.129

222.776

5026,74

Toscana

111.677

86.296

1.370

234

5.871

205.448

5588,47

Umbria

30.462

19.432

139

61

1.664

51.758

3474,18

Marche

47878

34176

321

86

2645

85.106

9900,97

Lazio

244795

99158

2712

526

7897

355.088

6213,06

Abruzzo

48.041

26.538

129

86

2.165

76.959

6042,35

Molise

12646

6914

13

17

618

20.208

6949,85

Campania

189756

90465

1155

506

8179

290.061

5188,29

Puglia

143680

65917

645

249

5477

215.968

5514,78

Basilicata

20982

11942

123

27

761

33.835

6265,75

Calabria

75809

40645

115

150

3336

120.055

6508,51

Sicilia

165365

87136

454

364

7703

261.022

5436,3

Sardegna

73372

35295

57

72

2977

111.773

7077,91

TOTALE

1.803.026

1.172.925

16.745

3.250

87.108

3.083.054

5226,66

Rapporto tra attivi e pensionati

Attivi

Pensionati

A/P

Piemonte

217.544

189.985

1,15

Valle d’Aosta

11.675

7.806

1,50

Liguria

94.842

103.686

0,91

Lombardia

396.063

363.855

1,09

Trentino

83.709

63.506

1,32

Veneto

224.657

222.571

1,01

Friuli

83.256

81.588

1,02

Emilia e R.

234.362

222.776

1,05

Toscana

213.691

205.448

1,04

Marche

81.201

85.106

0,95

Umbria

49.644

51.758

0,96

Lazio

393.587

355.088

1,11

Abruzzo

71.132

76.959

0,92

Molise

17.161

20.208

0,85

Campania

278.863

290.061

0,96

Puglia

208.031

215.968

0,96

Basilicata

31.890

33.835

0,94

Calabria

110.674

120.055

0,92

Sicilia

279.283

261.022

1,07

Sardegna

107.708

111.773

0,96

ITALIA

3.188.973

3.083.054

1,03

Nel 2021 sono state liquidate complessivamente 172.228 pensioni per pubblici dipendenti, pari a 292 pensioni su 100.000 abitanti, anche qui con forti disomogenità territoriali, con agli estremi le 204 pensioni della Lombardia a fronte delle 427 del Molise.

Totale pensioni liquidate nel 2021

CPTS

CPDEL

CPI

CPUG

CPS

TOTALE

su 100.000 ab.

Piemonte

5.203

4.771

91

7

421

10.493

247

Valle
d’Aosta

179

267

13

460

373

Liguria

2.862

2.518

31

8

258

5.677

377

Lombardia

10.297

9.108

126

18

804

20.353

204

Trentino -Alto-Adige

1.205

2.418

3

97

3.723

345

Veneto

6.684

5.164

47

7

437

12.339

254

Friuli -Venezia Giulia

2.255

1.792

3

3

111

4.164

348

Emilia -Romagna

5.514

5.307

69

7

409

11.306

255

Toscana

5.594

4.311

42

22

341

10.310

280

Umbria

1.615

912

4

4

105

2.640

307

Marche

2.555

1.668

5

10

163

4.401

295

Lazio

13.186

5.323

174

45

465

19.193

336

Abruzzo

2.699

1.422

13

7

132

4.273

335

Molise

720

458

3

59

1.242

427

Campania

11.066

6.235

39

41

560

17.941

321

Puglia

7.906

3.898

22

22

409

12.257

313

Basilicata

1.144

882

58

2.087

386

Calabria

4.096

2.421

3

16

238

6.774

367

Sicilia

9.555

6.111

14

40

596

16.316

340

Sardegna

3.725

2.242

4

307

6.279

398

Totale

98.060

67.228

689

268

5.983

172.228

292

Totale pensioni di inabilità vigenti

CPTS

CPDEL

CPI

CPUG

CPS

TOTALE

su 100.000 ab.

Piemonte

5.817

3.374

39

0

118

9.348

2,20

Valle d’Aosta

163

154

0

0

3

320

2,59

Liguria

5.315

2.819

38

0

83

8.255

5,48

Lombardia

9857

6110

163

7

162

16299

1,64

Trentino

1.893

1.434

0

0

20

3.347

3,11

Veneto

7.670

4.284

21

0

97

12.072

2,49

Friuli

3.296

1.920

11

0

63

5.290

4,42

Emilia R.

7.604

5.364

128

0

210

13.306

3,00

Toscana

8.789

3.715

53

8

123

12.688

3,45

Umbria

3.279

1.525

9

4

107

4.924

3,31

Marche

4243

1832

23

0

85

6.183

7,19

Lazio

22191

5725

124

13

182

28.235

4,94

Abruzzo

5.014

1.651

11

5

92

6.773

5,32

Molise

1175

382

0

0

49

1.606

5,52

Campania

14036

4027

32

16

330

18.441

3,30

Puglia

13912

4295

43

11

234

18.495

4,72

Basilicata

1726

455

7

0

24

2.212

4,10

Calabria

6002

2169

12

4

145

8.332

4,52

Sicilia

13605

3898

15

14

299

17.831

3,71

Sardegna

9996

2593

3

4

190

12.786

8,10

Totale

145.583

57.726

732

86

2.616

206.743

3,50

Le pensioni di inabilità vigenti al 1 gennaio 2022 sono 206.743. Il maggior numero di pensioni si ha in Lombardia, ma il maggiore addensamento è in Sardegna.

Pensioni di inabilità liquidate nel 2021

CPTS

CPDEL

CPI

CPUG

CPS

TOTALE

%

Piemonte

132

139

6

279

6,56

Valle d’Aosta

5

9

14

11,35

Liguria

140

107

249

16,52

Lombardia

189

201

8

398

3,99

Trentino

29

44

3

76

7,05

Veneto

123

98

4

226

4,66

Friuli

75

34

110

9,19

Emilia

117

21

10

249

5,62

Toscana

180

86

8

275

7,48

Umbria

78

49

5

132

15,36

Marche

99

43

3

145

9,73

Lazio

412

107

7

528

9,24

Abruzzo

95

31

3

130

10,21

Molise

32

12

3

47

16,16

Campania

328

198

16

543

9,71

Puglia

397

122

16

536

13,69

Basilicata

29

8

39

7,22

Calabria

118

42

16

176

9,54

Sicilia

383

147

19

549

11,43

Sardegna

240

94

20

354

22,42

Totale

3.201

1.692

152

5.055

8,57

Le pensioni di inabilità liquidate nel 2021 sono state 5055, con una media di 8,57 pensioni ogni 100.000 abitanti, con evidenti disomogeneità territoriali.

parte seconda

IDONEITÀ ED INIDONEITÀ
DEI PUBBLICI DIPENDENTI

La nozione medico legale di idoneità lavorativa

Il concetto di “idoneità lavorativa” ha assunto soprattutto in questi ultimi anni una diversa connotazione a secondo del riferimento ad un piano medico legale o ad un’ottica medico prevenzionistica; cosa peraltro del tutto legittima, solo che si consideri la diversa ratio delle norme di riferimento. I principi sembrano consolidati, e non dovrebbero permettere equivoci: pur tuttavia, assistiamo di fatto ad un’interpretazione confusa e contraddittoria del requisito dell’idoneità al lavoro, e quindi delle figure professionali che ne accertano il possesso, creando discrasie organizzative, duplicazioni di accertamenti e violazioni contrattuali.

Il concetto di “idoneità al lavoro” è stato a lungo dibattuto dalla dottrina medico legale: un punto fermo deve essere considerata l’impostazione del Gerin , che analizzando i concetti di validità, idoneità, capacità ed abilità definì l’idoneità come la validità considerata in preciso riferimento ad una determinata attività, lavorativa o non lavorativa; in altri termini, l’idoneità è una “funzione del grado di validità in rapporto al lavoro o comunque al compito da svolgere” .

L’idoneità al lavoro, in definitiva, rappresenta quindi quel complesso di funzioni fisiche e/o psichiche che rendono il lavoratore capace di esercitare le proprie funzioni lavorative: idoneo è pertanto il soggetto che, pur non integro biologicamente, è in possesso dei requisiti psicofisici che permettono l’instaurarsi di un rapporto di impiego o lo svolgimento delle mansioni affidate, in modo continuativo ed incondizionato, senza che si renda necessario il ricorso a specifiche limitazioni.

L’idoneità di per sé sola non esiste, così come non esiste una generica “idoneità al lavoro”; più realisticamente, l’idoneità è data dall’integrazione tra la validità dell’individuo e la specifica attività lavorativa, ragione per cui nella sua valutazione occorrerà considerare entrambi gli elementi ed in particolare, per quanto riguarda l’attività lavorativa, deve essere presa in considerazione l’eventuale presenza di fattori di rischio che possano determinare situazioni di danno alla salute in relazione ad alterazioni patologiche di cui il lavoratore è portatore, in quanto causa di usura, di controindicazioni o di pericolo.

Ecco quindi che nella valutazione dell’idoneità al lavoro assumono rilievo da una parte la validità del soggetto, dall’altra quei fattori connessi allo svolgimento dell’attività lavorativa che possono costituire usura o rappresentare delle controindicazioni o essere causa di pericoli, producendo un danno alla salute del lavoratore con il concorso di situazioni patologiche o predisposizioni morbose del soggetto considerate nelle loro carica evolutiva e in relazione all’alterazione funzionale che comportano.

Tutte le disposizioni normative e/o contrattuali che prevedono la valutazione della idoneità/inidoneità del lavoratore hanno di fatto una comune finalità intrinseca, rappresentata dalla protezione di un bene, la salute, che ricordiamo è interesse del singolo ma anche della collettività: la valutazione, quindi, prescinde da qualsiasi interesse del datore di lavoro ad escludere stati patologici che possano pregiudicare l’efficacia produttiva del soggetto o precostituirsi come giustificati motivi di licenziamento. E d’altra parte, se così non fosse risulterebbe paradossale che una norma nata a tutela della libertà e dignità dei lavoratori “si trasformasse in uno strumento di selezione, funzionale per i datore di lavoro, utilizzabile per assumere soggetti pienamente integri, cioè quanto più possibile validi” .

Ma non è tutto, in quanto la tutela della salute deve essere considerata anche in relazione agli altri lavoratori che operano insieme al soggetto che si esamina, laddove siano in discussione situazioni patologiche del lavoratore che possono risultare di pregiudizio per la salute degli altri lavoratori.

È evidente che il problema principale che si impone è la definizione di una corretta metodologia di accertamento dell’usura, del pericolo e delle controindicazioni, trattandosi di stabilire tanto la concretezza quanto da densità del rischio.

Riguardo al primo aspetto, è evidente che debba essere presa in considerazione ogni alterazione dello stato morboso, magari non ancora manifestatasi a livello clinico, onde verificare se essa possa aggravarsi in seguito allo svolgimento dell’attività lavorativa (concausa di lesione), o possa determinare situazioni di pericolo (concausa di infortunio).

Il secondo aspetto riguarda invece la probabilità che il danno si verifichi in rapporto allo svolgimento di quel tipo particolare di lavoro: qui siamo nell’ambito del danno di previsione, che può essere tenuto in considerazione solo quando sia certo o probabile, tale essendo quello che si verifica in almeno l’80% dei casi. Purtroppo non di rado si assiste a casi in cui il giudizio di non idoneità viene espresso dal medico non a tutela della salute del lavoratore ma per una forma di cautela personale, sulla base di una semplice possibilità di accadimento di eventi dannosi.

L’idoneità alla mansione non può quindi ridursi alla semplice rilevazione della sussistenza o meno di controindicazioni allo svolgimento delle attività che rientrano in una determinata mansione lavorativa, anche se tale accertamento mantiene inalterata tutta la sua importanza: secondo la prospettiva prevenzionistica, infatti, l’accertamento di eventuali controindicazioni, e quindi della idoneità/inidoneità alla mansione, è perfettamente coerente con la ratio delle leggi in materia, in quanto in un quadro normativo che disegna i profili di sicurezza e di salute sul posto di lavoro è fondamentale accertare che il soggetto non presenti patologie che, in relazione ai rischi cui è sottoposto nello svolgimento della sua attività, possano aggravarsi.

Il requisito dell’idoneità nel rapporto di lavoro

Negli ultimi anni il Legislatore, in un intento riformistico dell’apparato della pubblica amministrazione avente lo scopo di assicurare efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, ha affrontato il problema dell’accertamento dell’idoneità al servizio dei pubblici dipendenti, dettando delle norme che consentono di verificare il requisito dell’idoneità e di procedere alla risoluzione del rapporto di lavoro dei dipendenti di cui è stata accertata la permanente inidoneità psicofisica assoluta, oppure al demansionamento nel caso di accertata inidoneità psicofisica permanente e relativa. Sul punto il Legislatore ha inteso quindi recepire il consolidato orientamento giurisprudenziale circa l’obbligo per il datore di lavoro di procedere al repechage dei lavoratori non più idonei allo svolgimento delle proprie mansioni, ma idonei allo svolgimento di mansioni alternative, anche di livello inferiore, restando il licenziamento l’ultima ratio e provvedimento da adottare solo nel caso in cui non sia possibile adibire il lavoratore ad altre mansioni compatibili con il suo stato psicofisico.

Il requisito dell’idoneità, comunque, era in effetti già richiamato, sia pure confusamente, già nella nascente legislazione pensionistica del pubblico impiego di inizio Novecento, nel momento in cui il pensionamento del dipendente era subordinato al compimento dell’età pensionabile, ovvero alla acclarata inidoneità psicofisica. Si veda al riguardo la normativa della Cassa Pensione dei sanitari, di cui alla Legge 6 luglio 1939 n. 1035, ove all’art. 26 si stabilisce il diritto dell’iscritto al trattamento pensionistico ove abbia maturato un’anzianità contributiva di almeno venti anni e sia cessato dal servizio “per inabilità fisica”, ovverosia abbia perso i requisiti psicofisici necessari allo svolgimento della professione, in altri termini sia accertata la sua inidoneità.

Ma analogo discorso può essere fatto per gli insegnanti iscritti alla Cassa Pensione degli insegnanti, in quanto l’art. 36 della Legge 6 febbraio 1941 n. 176 prevedeva il pensionamento dell’iscritto che avesse maturato un’anzianità contributiva di almeno venti anni e, dopo essere stato dispensato dal servizio per malattia, fosse dichiarato inabile a riassumere il servizio in conseguenza di infermità; ove è evidente che la norma facesse riferimento in effetti al requisito dell’idoneità alle mansioni proprie dell’insegnante.

Si trattava, comunque, di norme almeno lessicalmente ambigue, nonché disomogenee tra loro: si veda ad esempio la Legge 11 aprile 1955 n. 379, che nel disciplinare il trattamento pensionistico spettante ai dipendenti degli Enti locali all’art.7 poneva come requisito l’accertata “inabilità assoluta e permanente”, associata al requisito contributivo minimo di quindici anni: qui sembra che l’attenzione del Legislatore in materia di trattamenti pensionistici tenda a spostarsi dall’idoneità all’inabilità, ovvero abbandoni il riferimento alle mansioni o comunque al servizio svolto, che di fatto finiva per rappresentare una sorte di “invalidità specifica”.

Più recentemente il requisito dell’idoneità è stato poi richiamato nel DPR 10 gennaio 1957 n. 3 contenente il Testo Unico delle disposizioni concernenti gli impiegati civili dello Stato. L’art.2, infatti, stabiliva tra i requisiti per l’accesso agli impieghi civili dello Stato il possesso dell’idoneità fisica all’impiego; tale requisito, tuttavia, è stato poi abolito per effetto dell’art.42, comma 1, lettera “d”, del Decreto Legge 21 giugno 2013 n. 69, parzialmente modificato dalla Legge 9 agosto 2013 n. 98, fermo restando gli obblighi certificativi previsti dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81 per i lavoratori sottoposti a sorveglianza sanitaria. Il requisito dell’idoneità era altresì richiamato all’art. 129, che disciplinava la dispensa dal servizio laddove il dipendente fosse riconosciuto “inabile per motivi di salute”; inoltre, l’art. 71 stabiliva la dispensa dal servizio del dipendente che scaduto il periodo massimo previsto per l’aspettativa per infermità risultasse “non idoneo permanentemente a riprendere il servizio”, salvo che non fosse possibile utilizzarlo, su domanda, in altri compiti della sua qualifica. Le due disposizioni intendevano regolamentare l’istituto della dispensa dal servizio, secondo cui il dipendente poteva essere dispensato dal prestare servizio, a determinate condizioni, con diritto al trattamento pensionistico sulla base degli anni di servizio maturati, purchè avesse maturato un’anzianità contributiva minima di 20 anni. Le citate norme, però, facevano riferimento, almeno apparentemente, a situazioni diverse: per l’art. 71 si parla di “inidoneità al servizio”, relativamente alle mansioni svolte, tanto che laddove il dipendente fosse dichiarato idoneo ad altre mansioni della qualifica poteva essere riutilizzato e non dispensato dal servizio, anche se solo su sua richiesta: di conseguenza, doveva essere dispensato dal servizio il dipendente che, dichiarato inidoneo alle sue mansioni, non accettava di essere utilizzato in altre mansioni della sua qualifica. Per l’art. 129 si parla invece di dispensa per “inabilità”, prefigurando così una situazione in cui il dipendente non sia semplicemente “non idoneo” a determinate mansioni della qualifica”, ma “inabile”, sia pure senza alcuna particolare aggettivazione che possa essere utile per delimitare con maggiore chiarezza la portata di tale “inabilità”. Senonchè, l’art. 129 prevede che il dipendente “inabile” possa evitare la dispensa dal servizio quando, su sua richiesta, sia diversamente utilizzato ai sensi dell’art. 71, cioè in altri compiti attinenti alla sua qualifica, con il che si deve concludere che il concetto di inabilità vada letto di fatto come una inidoneità ad alcune mansioni della sua qualifica, fermo restando in capo al dipendente una validità psicofisica che consenta un utile impiego in altre mansioni della sua qualifica. Per completezza va ricordato che la Corte Costituzionale con la sentenza 14-26 gennaio 1994 n. 3 ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 132 nella parte in cui non comprende tra le fattispecie di cessazione del rapporto di impiego in ordine alle quali il dipendente può chiedere la riammissione in servizio la dispensa dal servizio medesimo per motivi di salute: in altri termini, il dipendente dispensato dal servizio per inidoneità può legittimamente chiedere la riammissione in servizio, laddove evidentemente non sussistano più le condizioni che avevano giustificato il provvedimento di dispensa, ovvero il dipendente intende avvalersi della possibilità di chiedere, in alternativa alla dispensa, la riutilizzazione ex art. 71.

Il requisito dell’idoneità era previsto poi con il DPR 3 maggio 1957 n. 686, relativo alle Norme di attuazione del DPR 10 gennaio 1957 n. 3: l’art.11 prevedeva infatti che i candidati collocati utilmente in graduatoria ai fini dell’assunzione nella pubblica amministrazione dovessero fare pervenire “il certificato medico attestante l’idoneità fisica al servizio continuativo e incondizionato nell’impiego al quale si riferisce il concorso”; anche tale obbligo certificativo è stato però abrogato con l’art.42, comma 1, del Decreto Legge 21 giugno 2013 n. 69, convertito nella Legge 9 agosto 2013 n. 98, fermo restando gli obblighi previsti dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81 per i lavoratori soggetti a sorveglianza sanitaria.

A queste norme di carattere generale, cioè che riguardavano la generalità dei pubblici dipendenti, nel corso degli anni si sono affiancate, non sempre in maniera coordinata, altre disposizioni di settore.

Si veda ad esempio il DPR 31 maggio 1974 n. 417, che agli art. 112 e 113 disciplinava la dispensa dal servizio del personale docente dichiarato non idoneo, recependo nella sostanza la normativa generale fissata agli art. 68 e 71 del Testo Unico del 1957. L’art. 112, infatti, prevedeva la dispensa dal servizio del personale docente dichiarato non idoneo, con chiaro riferimento alle specifiche mansioni di tale personale; l’art. 113, tuttavia, riconosceva al personale dichiarato non idoneo la possibilità di chiedere in alternativa alla dispensa di essere utilizzato in altri compiti, tenuto conto della preparazione culturale e professionale, una formulazione quindi che richiamava nella sostanza quella contenuta nell’artt.71 del Testo Unico, ma rispetto a questa molto più elastica stante il chiaro riferimento alla preparazione culturale e professionale, che valeva a delimitare in modo abbastanza netto l’ambito di utilizzazione del personale non idoneo. Tale disposizione era poi confermata dall’art. 512 del Decreto Legislativo 16 aprile 1994 n. 297, norma regolatoria dell’istituto della dispensa dal servizio del personale docente per quasi veni anni.

Per il settore sanitario, invece, si può richiamare il DPR 20 dicembre 1979 n. 761, emanato all’indomani della costituzione del Sistema Sanitario Nazionale, con il quale il Legislatore definiva lo stato giuridico del personale delle Unità Sanitarie Locali, prevedendo all’art. 10, in tema di assunzioni in servizio, l’applicazione delle disposizioni generali contenute nel Testo Unico del 10 gennaio 1957. Con il DPR 10 dicembre 1997 n. 483 venne poi approvato il Regolamento concernente la disciplina concorsuale per il personale dirigente del Servizio Sanitario, con cui tra i requisiti richiesti all’art.1 vi era l’idoneità fisica all’impiego, da accertarsi a cura della USL al momento dell’ammissione in servizio; tale obbligo certificativo, tuttavia, è stato abrogato dall’art.42, comma 1, del Decreto Legislativo 21 giugno 2013 n. 69, convertito nella Legge 9 agosto 2013 n. 98, fermo restando gli obblighi di certificazione previsti dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81 per i lavoratori soggetti a sorveglianza sanitaria. Dello stesso tenore la norma contenuta nell’art. 2 del DPR 27 marzo 2001 n. 220, relativo questa volta Regolamento recante la disciplina concorsuale del personale non dirigenziale del Servizio Sanitario Nazionale, ove si prevedeva tra i requisiti per l’ammissione ai concorsi il possesso dell’idoneità psicofisica: ed anche tale obbligo certificativo, tuttavia, è stato abrogato dall’art.42, comma 1, del Decreto Legislativo 21 giugno 2013 n. 69, convertito nella Legge 9 agosto 2013 n. 98, fermo restando gli obblighi di certificazione previsti dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81 per i lavoratori soggetti a sorveglianza sanitaria.

Intanto con il DPR 9 maggio 1994 n. 487 era stato approvato il nuovo Regolamento recante le norme per l’accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione, nel quale all’art.2, comma 1, si prescriveva il requisito della “idoneità fisica all’impiego”; anche tale obbligo certificativo, tuttavia, è stato abrogato dall’art.42, comma 1, del Decreto Legislativo 21 giugno 2013 n. 69, convertito nella Legge 9 agosto 2013 n. 98, fermo restando gli obblighi di certificazione previsti dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81 per i lavoratori soggetti a sorveglianza sanitaria.

Negli ultimi anni il Legislatore ha evitato di prestare la dovuta attenzione all’emergente problema del personale dichiarato inidoneo al servizio, e quindi all’inidoneità sopravvenuta nel rapporto di lavoro ed alle relative conseguenze giuridiche.

In tale senso si deve sostanzialmente considerare una occasione mancata il Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”, in quanto il Legislatore, nel dettare le regole che disciplinano il rapporto di lavoro, ancora una volta non ha previsto alcuna disposizione in materia di idoneità e di inidoneità sopravvenuta del pubblico dipendente.

Tale lacuna è stata colmata solo con il Decreto Legislativo 27 ottobre 2009 n. 150 (pubblicato nella G.U. del 31 ottobre 2009), il quale con l’art. 69, comma 1, ha inserito proprio nel Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 l’art. 55 – octies, che al comma 1 così recita:

“Nel caso di accertata permanente inidoneità psicofisica al servizio dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, di cui all’articolo 2, comma 2, l’amministrazione può risolvere il rapporto di lavoro. Con regolamento da emanarsi, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono disciplinati, per il personale delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonché degli enti pubblici non economici:

• la procedura da adottare per la verifica dell’idoneità al servizio, anche ad iniziativa dell’Amministrazione;

• la possibilità per l’amministrazione, nei casi di pericolo per l’incolumità del dipendente interessato nonché per la sicurezza degli altri dipendenti e degli utenti, di adottare provvedimenti di sospensione cautelare dal servizio, in attesa dell’effettuazione della visita di idoneità, nonché nel caso di mancata presentazione del dipendente alla visita di idoneità, in assenza di giustificato motivo;

• la possibilità per l’amministrazione, nei casi di pericolo per l’incolumità del dipendente interessato nonché per la sicurezza degli altri dipendenti e degli utenti, di adottare provvedimenti di sospensione cautelare dal servizio, in attesa dell’effettuazione della visita di idoneità, nonché nel caso di mancata presentazione del dipendente alla visita di idoneità, in assenza di giustificato motivo;

• la possibilità, per l’Amministrazione, di risolvere il rapporto di lavoro nel caso di reiterato rifiuto da parte del dipendente di sottoporsi alla visita di idoneità”.

Il Regolamento previsto al comma 1 è stato emanato con il DPR 27 luglio 2011 n. 171 e pubblicato nella G.U. 20 ottobre 2011 n. 245; le sue disposizioni, in quanto attuative dell’art. 55-octies del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165, come richiamato dall’art. 9, comma 1, del Regolamento medesimo, hanno carattere imperativo, applicandosi in via automatica ai sensi dell’art.2, comma 3-bis, del citato Decreto Legislativo. Restano peraltro salve, come opportunamente richiama l’art. 9 del Regolamento, varie disposizioni che definiscono specifiche forme di tutela:

• In materia di inabilità, di cui alla Legge 8 agosto 1995 n. 335, e al DPR 29 dicembre 1973 n. 1092

• In materia di infortuni e malattie professionali, di cui al DPR 30 giugno 1965 n. 1124

• In materia di salute e sicurezza, di cui al Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81

• In materia di disabilità, di cui alla Legge 12 marzo 1999 n. 68

• In materia di tossicodipendenza ed alcolismo, di cui al DPR 9 ottobre 1990 n. 309

• In materia di gravi malattie in stato terminale

Il Regolamento, come scandisce l’art.1, disciplina gli effetti ed il trattamento giuridico ed economico relativi all’accertamento della permanente inidoneità psicofisica dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, degli enti pubblici non economici, degli enti di ricerca e delle Università, delle Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300; il comma 2 stabilisce peraltro che per il personale di cui all’art.3 del Decreto Legislativo n. 165 del 2001 rimane invece ferma la disciplina prevista dai rispettivi ordinamenti. Al riguardo ricordiamo che l’art.3 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 prevede che rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati ed i procuratori dello Stato, il personale militare e delle forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e prefettizia. A tali categorie per effetto dell’art.1, comma 1, della Legge 30 settembre 2004 n. 252 si deve aggiungere il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, con esclusione dei volontari e del personale di leva; e per effetto dell’art.2, comma 2, della Legge 27 luglio 2005 n. 154, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria. L’art.1 non menziona tra i destinatari del Regolamento i dipendenti degli Enti locali (Comuni, Province, ASL), per i quali quindi il predetto Regolamento non trova applicazione: si tratta di un grave vulnus, che smorza la portata innovativa del Regolamento e crea una spaccatura tra pubblici dipendenti ai quali si applica il nuovo Regolamento ed altri pubblici dipendenti per i quali resta in vigore la normativa previgente che sostanzialmente si identifica con quella del TU del 1957. Molte incertezze relativamente ai destinatari della Norma ha suscitato il comma 9 dell’art.7, il quale dispone che “Resta salva per il personale docente del comparto scuola e delle istituzioni di cultura la normativa dell’art.3, comma 127, della Legge 24 dicembre 2007 n. 244”. In effetti la richiamata norma non sottrae affatto il personale docente dall’applicazione del Regolamento in oggetto, ma si limita a prevedere per lo stesso, se dichiarato inidoneo permanentemente ai compiti di insegnamento, l’iscrizione in un ruolo speciale ad esaurimento ai fini della riutilizzazione in mansioni compatibili.

Il Regolamento prevede all’art. 2 due gradi di inidoneità: quella assoluta e quella relativa.

L’inidoneità assoluta (art.2, comma 1, lettera “a”) è definita come lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa. Non si stratta, quindi, di una inidoneità vera e propria, che come tale deve avere un preciso ambito lavorativo di riferimento, rappresentato in genere dalle mansioni svolte, ma di una inabilità, di fatto identificandosi, anche letteralmente, con il concetto di inabilità assoluta e permanete a qualsiasi attività lavorativa di cui all’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335.

L’inidoneità relativa (art.2, comma 1, lettera “b”), invece, è definita come lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’impossibilità permanente allo svolgimento di alcune o di tutte le mansioni dell’area, categoria o qualifica di inquadramento; una inidoneità non limitata alle mansioni specifiche, quindi, ma estesa alle mansioni dell’area, categoria, o qualifica di inquadramento, a tutte o solo alcune di tali mansioni.

Il Regolamento offre inoltre con gli articoli 7 ed 8 una puntuale ed organica descrizione delle conseguenze giuridiche dell’accertata inidoneità, in aderenza al consolidato orientamento giurisprudenziale in materia di repechage dei lavoratori inidonei alle loro mansioni.

L’idoneità al lavoro dei disabili

La 12 marzo 1999 n. 68 nel dettare le disposizioni dirette a facilitare l’ingresso dei disabili nel mondo del lavoro, si occupa, sia pure in modo incidentale e confuso, dell’accertamento dell’idoneità anche dei lavoratori divenuti inabili allo svolgimento delle loro mansioni in seguito ad un evento morboso verificatosi dopo l’assunzione, nel tentativo di impedirne la fuoriuscita dal mercato del lavoro o, ove ciò non sia possibile, di agevolarne il reinserimento lavorativo.

Degni di attenzione a tale fine sono gli articoli 4 e 10: l’articolo 4 in quanto si occupa della definizione dei criteri di computo dei disabili nelle liste di riserva; e l’articolo 10 che più in dettaglio si occupa proprio dell’accertamento dell’idoneità dei disabili.

L’art.4, nel disciplinare i criteri di computo dei lavoratori disabili nelle quote di riserva, al comma 4 consente al datore di lavoro di computare nelle quote di riserva i dipendenti assunti come normodotati, i quali in costanza di rapporto di lavoro sono diventati inabili allo svolgimento delle loro mansioni in conseguenza di infortunio o malattia, purchè i medesimi abbiano subito una riduzione della capacità lavorativa non inferiore al 60% e tale invalidità non si derivata da inadempimento del datore di lavoro, accertato in sede giurisdizionale, delle norme in materia di sicurezza ed igiene del lavoro. La Norma in oggetto è stata confermata dal comma 2 dell’art.3 del DPR 10 ottobre 2000 n. 333, che al comma 4 ha anzi esteso, alle medesime condizioni, la computabilità nella quota di riserva anche dei lavoratori che successivamente all’assunzione sono dichiarati invalidi del lavoro per infortunio lavorativo o malattia professionale, a condizione che venga riconosciuto un grado di invalidità superiore al 33%. Una terza ipotesi è stata poi prevista dalla Circolare del Ministero del Lavoro 10 luglio 2001 n. 66, che consente al datore di lavoro, ma con il consenso del lavoratore, di computare nella quota di riserva di cui all’art. 3 della Legge 12 marzo 1999 n. 68 anche i lavoratori riconosciuti invalidi civili dal competente organo sanitario anteriormente all’instaurazione del rapporto di lavoro ed assunti al di fuori delle procedure che regolano il collocamento obbligatorio, purchè gli stessi abbiano subito una riduzione della capacità lavorativa in misura non inferiore al 60% e siano divenuti inidonei allo svolgimento delle loro mansioni. Per queste tipologie di lavoratori l’art. 4 stabilisce che “l’infortunio o la malattia non costituiscono giustificato motivo di licenziamento nel caso in cui essi possano essere adibiti a mansioni equivalenti ovvero, in mancanza, a mansioni inferiori. Nel caso di destinazione a mansioni inferiori essi hanno diritto alla conservazione del più favorevole trattamento corrispondente alle mansioni di provenienza. Qualora per i predetti lavoratori non sia possibile l’assegnazione a mansioni equivalenti o inferiori, gli stessi vengono avviati, dagli uffici competenti di cui all’articolo 6, comma 1, presso altra azienda, in attività compatibili con le residue capacità lavorative, senza inserimento nella graduatoria di cui all’articolo 8”.

Riepilogando, quindi, si possono individuare le seguenti categorie di lavoratori che ricorrendo le specifiche condizioni previste possono essere coimputati nella quota di riserva ed avere diritto altresì alla conservazione del posto di lavoro con assegnazione a mansioni equivalenti o anche inferiori:

a. i soggetti riconosciuti invalidi civili in misura pari o superiore al 60% dopo l’assunzione

b. i soggetti riconosciuti invalidi civili in misura pari o superiore al 60% prima dell’assunzione, ma assunti al di fuori del collocamento mirato

c. i soggetti che per infortunio lavorativo o malattia professionale occorso successivamente all’assunzione sono stati dichiarati invalidi del lavoro in misura superiore al 33%.

I soggetti di cui alla prima categoria possono essere computati dal datore di lavoro nella quota di riserva quando siano presenti le seguenti tre condizioni:

• una riduzione della capacità di lavoro in misura non inferiore al 60%

• una invalidità non causata da inadempimento da parte del datore di lavoro, accertato in sede giurisdizionale, delle norme in materia di sicurezza ed igiene del lavoro

• il lavoratore è stato dichiarato inidoneo alla mansione specifica

Il primo di tali requisiti è accertato dalle competenti Commissioni mediche ASL integrate: certo la previsione di una diversa soglia per l’accesso al collocamento mirato (invalidità superiore al 45%) rispetto a quella prevista per la computabilità della disabilità sopravvenuta (invalidità superiore al 60%) lascia facilmente immaginare il possibile reiterarsi, nel settore privato, del fenomeno delle “dimissioni concordate” e seguite da immediata richiesta nominativa di assunzione attraverso il collocamento mirato di un lavoratore che abbia una percentuale di invalidità compresa tra il 46% ed il 59%.

Il secondo requisito, ossia il fatto che l’invalidità non sia stata determinata da una violazione delle norme in materie di infortuni e malattie professionali, è acclarato attraverso una dichiarazione del datore di lavoro.

Il terzo requisito, ossia l’inidoneità alla mansione specifica, deve essere accertato dal medico competente, ai sensi dell’art. 41 del Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81.

Ricorrendo tali condizioni, il datore di lavoro fa domanda al Comitato tecnico di cui all’art.6 della Legge 12 marzo 1999 n. 68 al fine di potere computare i lavoratori in quota invalidi, a decremento dei disabili che è tenuto quindi obbligatoriamente ad avere alle proprie dipendenze. Tale richiesta non postula necessariamente un ulteriore accertamento medico legale, ma neppure lo esclude: infatti, il Comitato tecnico, ricevuta l’istanza del datore di lavoro, corredata dagli elementi documentali relativi ai requisiti richiesti, valutata la correttezza formale degli stessi, e può rilasciare direttamente il nulla osta all’esonero dal computo; tuttavia, il Comitato tecnico ha la facoltà di richiedere nuovi accertamenti all’ ASL, circa la permanenza dello stato invalidante, così come dispone l’art.8 del DPCM 13 gennaio 2000: in tale caso il Comitato tecnico, ricevuta la richiesta datoriale, dispone l’effettuazione della visita medica presso la Commissione medica integrata, ed il conseguente verbale, dopo la validazione da parte dell’ INPS, viene inviato al cittadino, il quale a sua volta dovrebbe consegnarne copia al Comitato tecnico. Alternativamente, può essere definita una prassi operativa secondo la quale l’INPS comunica direttamente al Comitato tecnico le risultanze dell’accertamento sanitario in ordine alla percentuale di invalidità riconosciuta dalla Commissione medica.

I soggetti che rientrano nella seconda categoria possono essere computati dal datore di lavoro nella quota di riserva quando siano presenti le seguenti tre condizioni:

• Sia accertata una riduzione della capacità di lavoro in misura non inferiore al 60%

• Il lavoratore è giudicato idoneo alla mansione specifica

• Vi sia il consenso del lavoratore in merito al computo nella quota di riserva

Il primo di tali requisiti è accertato dalle competenti Commissioni mediche integrate; anche in tali casi il Comitato tecnico può rilasciare il previsto nulla osta previa acquisizione degli elementi documentali richiesti e valutazione positiva della correttezza formale degli stessi, con facoltà peraltro di richiedere un ulteriore accertamento medico legale ai sensi dell’8 del DPCM 13 gennaio 2000: anche in questi casi a conclusione dell’iter sanitario il cittadino dovrà farsi parte diligente per consegnare copia del verbale al Comitato tecnico. Per quanto riguarda l’idoneità alla mansione, la Circolare del Ministero del Lavoro del 22 gennaio 2001 n. 66 ha precisato che relativamente a tale tipologia di soggetti l’accertamento sanitario è volto a verificare l’idoneità del soggetto disabile a continuare a svolgere le mansioni cui è adibito: l’accertamento sembrerebbe quindi coincidere di fatto con quello previsto al comma 3 dell’art. 10 della Legge 12 marzo 1999 n. 68, risultando quindi a carico delle Commissioni mediche integrate di cui all’art.4 della Legge 5 febbraio 1992 n. 104, anche se non è certo in discussione la funzione del medico competente cui spetta, tra l’altro, proprio l’accertamento dell’idoneità alla mansione specifica, nelle forme e nei modi previsti dall’art. 41 del Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81. Per quanto attiene infine al consenso del lavoratore, appare preferibile che esso sia espresso in forma scritta, anche se tale forma non è esplicitamente prevista.

I soggetti che rientrano nella terza categoria possono essere computati dal datore di lavoro nella quota di riserva quando sono presenti le seguenti condizioni:

• una invalidità in misura superiore al 33%, come conseguenza di infortunio sul lavoro o malattia professionale, ma non riferibile a violazione da parte del datore di lavoro delle norme in materia di infortuni e malattie professionali;

• il lavoratore è dichiarato non idoneo alla mansione specifica

L’accertamento del requisito del quantum invalidante è sottratto alle Commissioni mediche integrate, restando di competenza dell’INAIL; l’accertamento dell’inidoneità alla mansione specifica spetta invece al medico competente.

Per quanto riguarda l’articolo 10, le disposizioni relative agli accertamenti idoneativi per i disabili sono contenute nei commi 2 e 3, e sono relative al rapporto di lavoro dei disabili obbligatoriamente assunti.

È qui stabilito che il soggetto disabile obbligatoriamente assunto, al quale il datore di lavoro non può comunque mai chiedere una prestazione lavorativa non compatibile con il suo stato psicofisico, in caso di aggravamento delle condizioni di salute, oppure di significative variazioni dell’organizzazione del lavoro, può chiedere che venga accertata la compatibilità delle mansioni a lui affidate con il proprio stato di salute; in tali situazioni il datore di lavoro può chiedere che vangano accertate le condizioni di salute del disabile per verificare se, a causa delle sue minorazioni, possa continuare a essere utilizzato presso l’azienda. Dalla lettura della Norma appare evidente che la richiesta del disabile o del datore di lavoro presuppone come criterio di ammissibilità che sia siano verificati, anche disgiuntamente:

• un peggioramento delle condizioni di salute del disabile

• una significativa variazione dell’organizzazione del lavoro

Le richieste di accertamento sanitario devono essere presentate al Comitato tecnico di cui all’art.6 della Legge 12 marzo 1999 n. 68, il quale provvede altresì a caricare in procedura la richiesta di visita. La visita medica, come dispone lo stesso comma 3 dell’art.10, è eseguita dalla Commissione medica ASL integrata ai sensi dell’art.4 della Legge 5 febbraio 1992 n. 104 e dell’art.20 della Legge 3 agosto 2009 n. 102: la richiesta di accertamento ed il tempo che intercorre tra tale richiesta e la visita medica non costituiscono causa di sospensione del rapporto di lavoro. Qualora la Commissione medica integrata riscontri un aggravamento delle condizioni di salute del disabile incompatibile con la prosecuzione dell’attività lavorativa, ovvero tale incompatibilità sia accertata in riferimento alla variazione dell’organizzazione del lavoro, il disabile ha diritto alla sospensione non retribuita del rapporto di lavoro fino a che l’incompatibilità persista; durante tale periodo di sospensione il disabile può essere impiegato in un tirocinio formativo. Il rapporto di lavoro può essere risolto nel caso in cui, anche attuando i possibili adattamenti all’organizzazione, la Commissione medica integrata accerti la definitiva impossibilità di reinserire il disabile all’interno dell’azienda.

Ulteriori disposizioni sono dettate dall’art.8 del DPCM 13 gennaio 2000, rubricato con il titolo “Visite sanitarie di controllo dello stato invalidante”. Al comma 1 esso prevede infatti che la Commissione medica, su indicazione del Comitato tecnico, effettui visite di controllo per la rispondenza agli obiettivi del collocamento mirato; tali visite, specifica la norma, hanno la finalità di controllare la permanenza dello stato invalidante e della misura delle capacità già accertate, nonché la validità dei servizi di sostegno e di collocamento mirato indicati nella relazione conclusiva del primo accertamento. Tali visite riguardano quindi soggetti avviati al lavoro secondo le procedure del collocamento mirato: ed infatti, è fatto obbligo al Comitato in sede di richiesta alla Commissione medica ASL indicare la data di avvio dell’inserimento lavorativo del disabile . La frequenza di tali visite è stabilita dalla Commissione ASL, come disposto al comma 3, tenuto conto della diagnosi funzionale e delle modalità del percorso di inserimento lavorativo; la data per la revisione (mese ed anno) deve essere indicata nel verbale di primo accertamento.

Analogo accertamento può essere richiesto dal disabile o dal legale rappresentante dell’azienda, ai sensi del comma 4 dell’art.8, ed in tale caso deve essere eseguito con immediatezza. Da sottolineare che la richiesta del datore di lavoro deve essere motivata dall’insorgenza di difficoltà che pongano in pregiudizio la prosecuzione dell’integrazione lavorativa; mentre nulla è al riguardo specificato per quanto attiene alle richieste da parte del disabile. In entrambi i casi, tali richieste di visita devono essere indirizzate al Comitato tecnico e, per conoscenza, alla Commissione medica dell’ASL.

Il comma 2 stabilisce che tutte le visite previste all’art.8 del DPCM 13 gennaio 2000 sono effettuate secondo i criteri e con le modalità di cui agli art.4 e 5 del DPCM 13 gennaio 2000, cioè in pratica con le stesse modalità con le quali vengono effettuati i primi accertamenti, ivi compresa la redazione di Relazione conclusiva aggiornata, la quale modifica le indicazioni contenute nella Relazione conclusiva del primo accertamento, specificando le forme di sostegno necessarie e le eventuali ulteriori tipologie di inserimento lavorativo. Per la gestione del flusso di tali visite, pertanto, appare necessario che il Comitato tecnico che riceve la richiesta del disabile o del datore di lavoro, o che proceda d’ufficio, provveda a caricare in procedura la richiesta di visita medica, senza allegazione di certificato medico, che non è qui richiesto. L’ulteriore iter procedimentale è quello consueto, con la visita da parte della Commissione medica ASL, integrata secondo le disposizioni contenute nell’art.4 della Legge 5 febbraio 1992 n. 104 e nell’art.20 della Legge 3 agosto 2009 n. 102, e la successiva validazione da parte dell’INPS.

L’accertamento dell’idoneità nella prospettiva del medico competente

Il Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81, nel dettare le norme in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, assegna con l’art. 25 tutta una serie di compiti al medico competente; tra essi di particolare rilievo è la sorveglianza sanitaria, che l’articolo 2 alla lettera “m” del comma 1 definisce come “insieme di atti medici, finalizzati alla tutela dello stato di salute e di sicurezza dei lavoratori, in relazione all’ambiente di lavoro, ai fattori di rischio professionale e alle modalità di svolgimento dell’attività lavorativa”, e ne sancisce l’obbligatorietà quale misura fondamentale di prevenzione per i lavoratori esposti a rischi per la salute, cioè ad agenti di natura fisica, chimica, biologica o ergonomica suscettibili di provocare una malattia da lavoro dopo periodi più o meno lunghi di esposizione.

I rischi per i quali è prevista la sorveglianza sanitaria sono in larga parte indicati nel Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81:

Rischio

Riferimento normativo

VDT

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VII, Capo I-II

Rumore

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo II

Vibrazioni

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo III

Campi elettromagnetici

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo IV

Radiazioni ionizzanti

DLGS 31 luglio 2020, n. 101

Radiazioni U.V.

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo V (art. 215)

Agenti biologici

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo X

Silice

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo IX, Capo I

Agenti cancerogeni o mutageni

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo IX, Capo II

Agenti chimici

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo IX, Capo I

Polveri

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo IX, Capo I

Movimentazione manuale carichi

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VI, Capo I

Sovraccarico biomeccanico

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VI, Capo I

Radiazioni ottiche

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo V

Microclima

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo I

Ultrasuoni/Infrasuoni

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo I

Posture

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Art. 15, comma 1

Atmosfere iperbariche

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo VIII, Capo I

Lavoro notturno

DLGS 8 aprile 2003 n. 66

Lavoro in altezza

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Titolo IV, Capo II

Dipendenze

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Art. 41, comma 4

Stress lavoro correlato

DLGS 9 aprile 2008 n. 81 – Art. 28, comma 1

Lo strumento principale della sorveglianza sanitaria è rappresentato dalla visita medica dei lavoratori, di cui l’articolo 41 del Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81, modificato dall’art. 26 del Decreto Legislativo 3 agosto 2009 n. 106: tali visite hanno la finalità di accertare l’idoneità del lavoratore alla mansione specifica, vale a dire l’assenza di controindicazioni in relazione al rischio; esse assumono le seguenti tipologie:

• Visita medica preventiva, anche pre-assuntiva , intesa a constatare l’assenza di controindicazioni al lavoro cui il lavoratore è destinato al fine di valutare la sua idoneità alla mansione specifica

• Visita medica periodica per controllare lo stato di salute dei lavoratori ed esprimere il giudizio di idoneità alla mansione specifica. La periodicità di tali accertamenti, qualora non prevista dalla relativa normativa, viene stabilita, di norma, in una volta l’anno. Tale periodicità può assumere cadenza diversa, stabilita dal medico competente in funzione della valutazione del rischio. L’organo di vigilanza, con provvedimento motivato, può disporre contenuti e periodicità della sorveglianza sanitaria differenti rispetto a quelli indicati dal medico competente

• Visita medica su richiesta del lavoratore, qualora sia ritenuta dal medico competente correlata ai rischi professionali o alle sue condizioni di salute, suscettibili di peggioramento a causa dell’attività lavorativa svolta, al fine di esprimere il giudizio di idoneità alla mansione specifica

• Visita medica in occasione del cambio della mansione onde verificare l’idoneità alla mansione specifica.

• Visita medica precedente alla ripresa lavorativa, dopo un’assenza per motivi di salute superiore a 60 giorni continuativi, al fine di verificare l’idoneità alla mansione

• Visita medica alla cessazione del rapporto di lavoro, nei casi previsti dalla normativa vigente

Al di fuori delle ipotesi qui considerate il medico competente non può sottoporre a visita il lavoratore, neppure su richiesta del datore di lavoro; ovviamente il datore di lavoro ha la possibilità in qualsiasi momento di chiedere una visita di idoneità alla ASL ex art. 5 della Legge 30 maggio 1970 n. 300, se ricorre una delle seguenti ipotesi:

• il medico competente non è stato nominato

• il lavoratore non è sottoposto a sorveglianza sanitaria

• il datore di lavoro non condivide il giudizio di idoneità del medico competente ma sono decorsi i 30 giorni previsti per il ricorso

• il datore di lavoro vuole sottoporre ad una visita di idoneità un lavoratore prima della scadenza della periodicità prevista dal medico competente

In occasione della visita medica, quale che sia la tipologia, il medico competente è tenuto a fornire al lavoratore informazioni circa il significato della sorveglianza sanitaria cui è sottoposto, illustrando anche la necessità, in caso di esposizione ad agenti con effetti a lungo termine, di sottoporsi ad accertamenti sanitari anche dopo la cessazione dell’esposizione al rischio; è tenuto, inoltre, al termine della visita, ad informare il lavoratore dei risultati, rilasciando, su richiesta dei medesimi, copia della documentazione sanitaria, come dispone l’art.25, comma 1, alla lettera “h“; l’omissione è sanzionata dall’art. 58, comma 1, lettera “d”, con l’ammenda da 600 a 2000 euro.

Le tipologie di visita più frequenti sono senza dubbio le prime due (preventive e periodiche): la distinzione tra le due tipologie di visita potrebbe essere a volte difficoltosa, come ad esempio nel caso di sostituzione del medico competente, per cui sorge il problema di stabilire se le visite eseguite dal nuovo medico sono periodiche, in quanto si tratta di lavoratori già visitati dal precedente medico competente, ovvero preventive: in tali casi vale il principio che la visita è preventiva o periodica in relazione alla mansione svolta, e non al medico che l’ha eseguita, per cui le visite relative ad un lavoratore, già visitato da un precedente medico competente, sono da considerarsi a tutti gli effetti come periodiche e non preventive, anche se viene utilizzato un modello di cartella clinica diverso da quello in uso in precedenza, a condizione ovviamente che non siano cambiate le mansioni del lavoratore.

Tale principio consente anche di identificare come periodiche le visite relative ad un lavoratore licenziato e poi riassunto dallo stesso datore di lavoro con assegnazione della stessa mansione.

Diverso il caso di un lavoratore licenziato e poi riassunto da un’altra ditta: in questi casi, infatti, ben difficilmente le mansioni saranno perfettamente uguali a quelle svolte dal lavoratore presso il precedente datore di lavoro, per cui appare preferibile considerare la nuova visita come preventiva.

Il lavoratore ha l’obbligo di sottoporsi alla visita disposta dal medico competente (art. 20, comma 2, lettera “i”), ed in caso di inosservanza è sottoposto alla sanzione prevista dall’art. 59 del Decreto Legislativo 9 aprile 1008 n. 81 consistente nell’arresto fino a un mese o nell’ammenda da 200 a 600 euro. Analogo obbligo riguarda il datore di lavoro: l’art. 18, comma 1, lettera “g” del Testo Unico, novellato dall’art. 13 del Decreto Legislativo 3 agosto 2009 n. 106, individua infatti tra gli obblighi del datore di lavoro quello di inviare i lavoratori alla visita medica entro le scadenze previste dal programma di sorveglianza sanitaria e di richiedere al medico competente l’osservanza degli obblighi previsti a suo carico; in caso di inosservanza il datore di lavoro è sottoposto alla sanzione amministrativa prevista dall’art.55, comma 2, lettera “e” del Testo Unico con ammenda da 2000 a 4000 euro..

La Legge non individua il luogo ove le visite mediche in oggetto devono essere eseguite: tale luogo, che può essere l’ambulatorio del medico competente o un idoneo locale messo a disposizione dal datore di lavoro, viene individuato in accordo tra medico competente e datore di lavoro, ed indicato sulla lettera di nomina del medico competente stesso. In ogni caso, tali visite ai sensi dell’articolo 15, comma 2, del T.U. non devono comportare per il lavoratore alcun onere finanziario, e pertanto devono essere eseguite durante l’orario di lavoro.

A tale riguardo si è posto il problema di stabilire se le visite del medico competente possono essere programmate durante il periodo di assenza del lavoratore per malattia: in effetti, nessuna disposizione di legge vieta tale tipologia di accertamento , anzi l’articolo 41 al comma 2, lettera “e-ter” prevede la visita medica precedente alla ripresa del lavoro dopo un’assenza continuativa superiore a 60 giorni, quindi da eseguire durante l’assenza per malattia. Né esiste alcuna difficoltà tecnica ad eseguire la visita durante l’assenza per malattia, posto che la visita del medico competente è finalizzata ad accertare l’idoneità alla mansione specifica, mentre la malattia presuppone un’inabilità temporanea assoluta al lavoro: pertanto, tra i due accertamenti non c’è alcun conflitto, posto che un lavoratore può essere temporaneamente inabile al lavoro, ma al contempo idoneo alla mansione specifica. Molto, se non tutto, dipende dalla tipologia di malattia: un lavoratore in malattia per frattura di un piede può benissimo essere sottoposto a visita medica di idoneità per il rischio videoterminale, mentre in altri casi il tipo di malattia potrebbe comportare difficoltà o impossibilità ad esprimere il giudizio di idoneità.

Nessuna disposizione di legge impone al medico competente di convocare a visita i lavoratori: l’articolo 18 del T.U. al comma 1, lettera “g” pone infatti a carico del datore di lavoro l’onere di inviare i lavoratori per la visita al medico competente entro la scadenza prevista dal protocollo sanitario, onere che è sanzionato, in caso di inadempienza, come previsto dall’art. 55, comma 2, lettera “g” con l’ammenda da 2000 a 4000 euro. Appare evidente che spetta al medico competente comunicare al datore di lavoro la propria disponibilità relativamente ai giorni ed alle ore per l’esecuzione di dette visite.

Nell’esecuzione delle visite mediche il medico competente può richiedere ulteriori accertamenti: a tale riguardo si richiama l’art. 41 del T.U. che al comma 4 stabilisce che le visite mediche eseguite dal medico competente, a cura e spese del datore di lavoro, comprendono gli esami clinici e biologici e le indagini diagnostiche mirati al rischio e ritenute necessarie dal medico competente; al riguardo elemento scientifico di riferimento sono le Linee Guida della Società italiana di medicina del lavoro e igiene industriale (SIMLII) relative a particolari rischi, come ad esempio quelle che riguardano la classificazione dell’intensità dell’astenopia. Anche per tali indagini, in quanto eseguite nell’ambito delle visite mediche, vale l’obbligo di sottoposizione per il lavoratore ai sensi dell’articolo 20, comma 2, lettera “i” del T.U., con la sanzione, in caso di inadempienza, prevista dall’articolo 59, comma 1, lettera “a” dell’arresto fino ad un mese o l’ammenda da 200 a 600 euro.

Un problema che sovente si pone è quello della visita che si conclude non con l’emissione del giudizio di idoneità/non idoneità, ma con la richiesta di ulteriori accertamenti: questo può determinare un problema di scadenza dell’idoneità, nel caso in cui la visita venga eseguita a cavallo della scadenza della periodicità prevista nel precedente accertamento. Per evitare tali problemi è stata sostenuta la possibilità che il medico competente segnali al datore di lavoro l’elenco dei soggetti che, prima di essere sottoposti alla visita periodica, devono eseguire determinati accertamenti, di modo che il medico competente li possa poi valutare nel corso della visita stessa; fermo restando che il medico competente può sempre richiedere all’atto della visita altri accertamenti. Più pratica, tuttavia, sembra un’altra soluzione, ovvero quella di emettere a conclusione della visita, ed in attesa dell’esito degli accertamenti, un giudizio di idoneità temporanea, ad esempio per 2-3 mesi, salvo rivedere poi il lavoratore per il giudizio finale basato sulla valutazione di tutti gli accertamenti; ovvero, nel caso in cui il medico competente nutra dei dubbi circa l’effettiva idoneità del lavoratore può, nelle more dell’esecuzione di detti accertamenti, emettere un giudizio di inidoneità temporanea, rivedendo poi il lavoratore alla scadenza con tutti gli esami per la valutazione finale.

Al di fuori delle previsioni di legge al datore di lavoro è precluso il diritto a chiedere ulteriori accertamenti relativi alla idoneità del lavoratore. Di contro, la generalità dei lavoratori ha la facoltà di chiedere, in qualsiasi momento della vita lavorativa, un accertamento dell’idoneità alla mansione specifica al medico competente. Tale richiesta deve essere indirizzata al datore di lavoro; ed è accoglibile solo se correlata ai rischi lavorativi o alle condizioni di salute del lavoratore, suscettibili di peggioramento a causa dell’attività lavorativa svolta.

Il medico competente, al termine della visita, e previ eventuali ulteriori accertamenti, esprime un giudizio di idoneità, in una delle seguenti possibili tipologie:

• idoneità alla mansione specifica: in questo caso non è richiesta al medico competente alcuna ulteriore specificazione.

• idoneità alla mansione specifica con prescrizioni: in tale caso il medico competente dovrà dettagliatamente indicare le specifiche procedure di esecuzione del lavoro cui il lavoratore deve attenersi.

• idoneità alla mansione specifica con limitazioni: in tale caso il medico competente deve dettagliatamente indicare le limitazioni del periodo massimo di esposizione al rischio, ovvero le limitazioni delle operazioni lavorative cui il lavoratore deve attenersi.

• non idoneità temporanea alla mansione specifica: in tale caso il medico competente dovrà indicare la durata del periodo di temporanea inidoneità, specificando la data in cui il lavoratore deve essere nuovamente visitato per la verifica dell’idoneità.

• non idoneità permanente alla mansione specifica: in questo caso non è richiesta al medico competente alcuna ulteriore specificazione.

Di tale giudizio il medico competente informa il lavoratore ed il datore di lavoro ai sensi del comma 6 dell’art.41.

Il Decreto Ministeriale 9 luglio 2012, entrato in vigore il 25 agosto 2012, ha successivamente fissato i contenuti minimi della comunicazione scritta del giudizio di idoneità alla mansione:

• generalità del lavoratore

• ragione sociale dell’azienda

• reparto, mansioni, rischi

• giudizio di idoneità alla mansione specifica

• data di espressione del giudizio di idoneità alla mansione specifica

• scadenza della visita medica successiva (periodicità)

• firma del medico competente

• informazioni sulla possibilità di ricorso

• data di trasmissione del giudizio al lavoratore

• firma del lavoratore

• data di trasmissione del giudizio al datore di lavoro

Il giudizio di idoneità alla mansione specifica deve essere espresso in forma scritta, riportando almeno i contenuti minimi sopra indicati. La firma in calce del lavoratore, originariamente non richiesta dal Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81, è stata prevista quale elemento che attesti l’informazione circa il significato ed i risultati della sorveglianza sanitaria, la corretta espressione dei dati anamnestici, e l’informazione circa la possibilità di ricorso contro il giudizio di idoneità.

Il comma 9 dell’art.41 stabilisce che avverso i giudizi del medico competente è ammesso ricorso, entro trenta giorni dalla data di comunicazione del giudizio medesimo, all’organo di vigilanza territorialmente competente.

Si tratta di un ricorso amministrativo atipico, in quanto è diretto ad un Ente diverso da quello che ha emesso il primo provvedimento. Poichè la Norma nulla dice al riguardo, si ammette in genere che il ricorso possa essere proposto sia dal lavoratore, che dal datore di lavoro; e sia in caso di giudizio di inidoneità, sia in caso di giudizio di idoneità.

Il ricorso, che non è oneroso, deve essere presentato direttamente allo Spresal territorialmente competente, o inviato a mezzo posta, fax o mail; la competenza territoriale viene stabilita considerando la sede dove l’azienda svolge l’attività produttiva, e non la sede legale.

Alla domanda devono essere allegati il giudizio del medico competente, avverso il quale è proposto il ricorso, la cartella sanitaria e di rischio con l’eventuale documentazione medica che si riferisce al lavoratore, ed il DVR o almeno un estratto dello stesso che si riferisce al rischio in contestazione, che lo Spresal provvede in via autonoma a richiedere rispettivamente al medico competente ed al datore di lavoro.

Lo Spresal procede quindi alla visita del lavoratore, richiedendo se del caso ulteriori accertamenti e procedendo, eventualmente, ad un sopralluogo in azienda: in tali operazioni sono coinvolti sia i medici dello Spresal che i tecnici della prevenzione.

Lo Spresal può confermare il giudizio del medico competente, ovvero modificarlo o revocarlo, dandone in questi ultimi due casi una logica motivazione. Il giudizio dello Spresal viene infine trasmesso al lavoratore, al medico competente ed al datore di lavoro: in ogni caso il giudizio non modifica il periodismo indicato dal medico competente, a meno che lo Spresal non indichi un periodismo diverso; né vincola il medico competente ad adeguarsi nelle visite successive al giudizio dello Spresal.

Avverso i giudizi dello Spresal è ammessa la tutela giurisdizionale, con ricorso al Giudice del lavoro.

L’art.42, così come modificato dall’art. 27 del Decreto Legislativo 3 agosto 2009 n. 106, stabilisce che è onere del datore di lavoro attuare le misure indicate dal datore di lavoro, e qualora le stesse prevedano una inidoneità alla mansione specifica adibisce, ove possibile, il lavoratore ad altra mansione compatibile con il suo stato di salute.

Questa norma, coerente con il consolidato orientamento giurisprudenziali in materia di repechage del lavoratore inidoneo alle sua mansioni, impone quindi al datore di lavoro un vero e proprio debito di sicurezza verso il lavoratore, nel senso che il datore di lavoro non può fare a meno di attuare le misure indicate dal medico competente per quanto attiene alle limitazioni/prescrizioni: misure che, se attuate, consentono di evitare ogni necessità di reperire posti di lavoro alternativi, ragione per cui appare censurabile il comportamento del datore di lavoro rimasto sostanzialmente inerte a fronte di un proprio chiaro debito di sicurezza .

L’accertamento sanitario dell’idoneità lavorativa

L’attuale normativa in materia di idoneità dei pubblici dipendenti, e relativo accertamento medico legale, prevede procedimenti differenziati e diversamente articolati a secondo del riferimento normativo che giustifica e disciplina tale accertamento. L’approvazione del DPR 27 luglio 2011 n. 171, contenente il “Regolamento di attuazione di materia di risoluzione de rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche dello Stato e degli Enti pubblici nazionali in caso di permanente inidoneità psicofisica, a norma dell’art. 55-octies del Decreto Legislativo 30 marzo 2011 n. 165”, ha avuto il merito senza dubbio di disciplinare in modo organico la materia, sia pure con il grave vulnus rappresentato dal fatto che tale Regolamento non si applica al personale degli Enti locali (Comuni e Regioni). L’approvazione di detto Regolamento, inoltre, non caduca altre disposizioni di legge in materia di idoneità dei pubblici dipendenti: l’art. 9 nelle disposizioni finali stabilisce infatti che restano salve una serie di disposizioni che definiscono specifiche forme di tutela:

• In materia di inabilità, di cui alla Legge 8 agosto 1995 n. 335, e al DPR 29 dicembre 1973 n. 1092

• In materia di infortuni e malattie professionali, di cui al DPR 30 giugno 1965 n. 1124 e al Decreto Legislativo del 23 febbraio 2000 n. 38

• In materia di salute e sicurezza, di cui al Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81

• In materia di disabilità, di cui alla Legge 12 marzo 1999 n. 68, per i lavoratori che, non essendo disabili al momento dell’assunzione, abbiano acquisito per infortunio sul lavoro o malattia professionale eventuali disabilità

• In materia di tossicodipendenza ed alcolismo cronico, di cui al DPR 9 ottobre 1990 n. 309

• In materia di gravi patologie in stato terminale

Restano altresì valide le disposizioni di cui all’art.5 della Legge 30 maggio 1970 n. 300, secondo cui “Il datore di lavoro ha facoltà di far controllare la idoneità fisica del lavoratore da parte di enti pubblici ed istituti specializzati di diritto pubblico”. Sul punto a lungo si è ritenuto che la norma facesse riferimento ai soli datori di lavoro privati, ed in tale senso si era pure espresso il Ministero dell’Economia e Finanze con la Circolare 14 dicembre 2004 n. 477 nella quale si legge che “Gli accertamenti sanitari di cui all’art. 5 della Legge 20 maggio 1970 n. 300 riguardano esclusivamente di dipendenti del settore privato. Di contro per il comparto del pubblico impiego trovano applicazione in tema di riconoscimento di dipendenza da causa di servizio delle infermità, di accertamento di inidoneità al servizio e di altre forme di inabilità le disposizioni recate dal DPR 29 ottobre 2001 n. 461 e dal Decreto Interministeriale 12 febbraio 2004”.

L’orientamento attuale, invece, è che essa non preveda alcuna distinzione tra tipologie di datori di lavoro, risultando applicabili tanto ai datori di lavoro privati, quanto a quelli pubblici, quantunque per i lavoratori pubblici il riferimento siano senza dubbio a seconda dei casi il DPR 27 luglio 2011 n. 171 o il DPR 29 ottobre 2001 n. 461.

Il procedimento per quanto attiene a tale tipologia di accertamenti non è mai stato definito nel dettaglio: gli accertamenti in parola sono eseguiti da una Commissione medica ASL costituita da 3 medici del lavoro, tra cui il medico referente della pratica, e si riunisce presso la sede della Commissione medesima; ed il giudizio del collegio medico è trasmesso all’azienda e al lavoratore. Avverso il giudizio della Commissione medica non è ammesso il ricorso amministrativo. Tuttavia, la Corte Costituzionale con la sentenza 14 dicembre 1998 n. 420 ha avuto modo di chiarire che “la dichiarazione di inidoneità fisica in esito alle procedure di cui all’art.5 dello Statuto dei lavoratori non ha carattere di definitività, potendo il giudice della controversia pervenire a diverse conclusioni sulla base di una consulenza tecnica d’ufficio”: di conseguenza, il datore di lavoro che a fronte di un giudizio di inidoneità espresso dalla Commissione ASL opta per l’immediato licenziamento del lavoratore per sopravvenuta impossibilità della prestazione agisce a suo rischio, rischio che la Corte Costituzionale definisce “rischio di impresa”.

Ambito di applicazione

Come esplicitato all’art.1, con l’emanazione del DPR 27 luglio 2011 n. 171 il Legislatore si è posto il preciso obiettivo di disciplinare la procedura, gli effetti ed il trattamento giuridico ed economico relativi all’accertamento della permanente inidoneità psicofisica dei dipendenti, anche con qualifica dirigenziale, delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, e degli Enti pubblici non economici, degli Enti di ricerca e delle Università, delle Agenzie di cui al Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n. 300, ai sensi dell’art. 55-octies del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165. Pertanto, la platea di riferimento appare più delimitata rispetto a quanto previsto dall’art.1 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165: e questo sia perché non vengono citati i dipendenti degli Enti locali, quali Comuni e Regioni; sia perché al comma 2 del citato articolo 1 viene esplicitamente previsto che per il personale di cui all’art.3 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n.165 rimane invece ferma la disciplina prevista dai rispettivi ordinamenti.

Per quanto riguarda in particolare il personale degli Enti locali la disciplina dettata per l’accertamento delle idoneità/inidoneità resta quella fissata dal DPR 29 ottobre 2001 n. 461 che, emanato per semplificare e disciplinare le procedure per il riconoscimento della causa di servizio per tutti i pubblici dipendenti, contiene all’art.15 anche disposizioni relative all’accertamento dell’idoneità, che restano valide per tutti i dipendenti pubblici cui non si applicano le disposizioni di cui al DPR 27 luglio 2011 n. 171.

Per quanto riguarda invece il personale di cui all’art.3 del Decreto Legislativo ricordiamo che il rinvio alla disciplina fissata dai rispettivi ordinamenti riguarda i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati ed i procuratori dello Stato, il personale militare e delle forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e prefettizia. A tali categorie, tuttavia, per effetto dell’art.11, comma 1, della Legge 30 settembre 2004 n. 252, si deve aggiungere il personale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, con esclusione dei volontari e del personale di leva; e per effetto dell’art.2, comma 2, della Legge 27 luglio 2005 n. 154 il personale della carriera dirigenziale penitenziaria.

Molte incertezze relativamente ai destinatari ha suscitato il comma 9 dell’art.7, il quale dispone che “Resta salva per il personale docente del comparto scuola e delle istituzioni di cultura la normativa dell’art.3, comma 127, della Legge 24 dicembre 2007 n. 244”. In effetti la richiamata norma non sottrae affatto il personale docente dall’applicazione del Regolamento in oggetto, ma si limita a prevedere per lo stesso, se dichiarato inidoneo permanentemente ai compiti di insegnamento, l’iscrizione in un ruolo speciale ad esaurimento ai fini della riutilizzazione in mansioni compatibili.

Sotto il profilo dell’accertamento dell’idoneità l’art. 4 stabilisce che per i dipendenti pubblici soggetti al Regolamento gli accertamenti sanitari in materia di idoneità ed inidoneità sono effettuati dagli organi medici competenti di cui agli articoli 6, 9 e 15 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, e con le modalità operative di cui al Decreto del 12 febbraio 2004: gli stessi organismi medici e le stesse modalità, quindi, che si riferiscono alla generalità dei pubblici dipendenti.

Definizione di idoneità/inidoneità

Uno degli aspetti qualificanti del DPR 27 luglio 2011 n. 171 è che con esso il Legislatore ha inteso definire in modo chiaro ed inequivocabile il concetto di inidoneità; e lo ha fatto con l’articolo 2, rubricato opportunamente “Inidoneità psicofisica”, ove ha previsto due gradi di inidoneità: quella assoluta e quella relativa.

L’inidoneità assoluta (art.2, comma 1, lettera “a”) è definita come lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa. Non si stratta, quindi, di una inidoneità vera e propria, che come tale deve avere un preciso ambito lavorativo di riferimento, rappresentato in genere dalle mansioni svolte, ma di una inabilità, di fatto identificandosi, anche letteralmente, con il concetto di inabilità assoluta e permanete a qualsiasi attività lavorativa di cui all’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335.

L’inidoneità relativa (art.2, comma 1, lettera “b”), invece, è definita come lo stato di colui che a causa di infermità o difetto fisico o mentale si trovi nell’impossibilità permanente allo svolgimento di alcune o di tutte le mansioni dell’area, categoria o qualifica di inquadramento; una inidoneità non limitata alle mansioni specifiche, quindi, ma estesa alle mansioni dell’area, categoria, o qualifica di inquadramento, a tutte o solo alcune di tali mansioni.

Avvio del procedimento

L’art.3 attribuisce l’iniziativa per l’avvio dell’avvio della procedura di accertamento dell’idoneità all’Amministrazione di appartenenza, o al dipendente medesimo, purchè per entrambe le ipotesi sia stato superato il periodo di prova. Tale limitazione ha suscitato delle perplessità, in quanto restano non definite le procedure da applicare nel caso in cui la necessità di un accertamento dell’idoneità psicofisica del dipendente emerga durante lo svolgimento del periodo di prova.

Perplessità ancora maggiori solleva il comma 3 dell’art. 3. Mentre infatti il comma 2 prevede laconicamente che il dipendente possa esercitare il suo diritto ad avviare un’istanza di avvio di una procedura di accertamento dell’idoneità, senza evidentemente fornire alcuna motivazione sul piano medico legale, il comma 3 limita il potere della pubblica amministrazione, la quale può esercitare analogo diritto di avvio delle procedure per l’accertamento dell’idoneità psicofisica del dipendente solo al verificarsi di determinate condizioni:

a. assenza per malattia del dipendente, superato il primo periodo di conservazione del posto previsto nei rispettivi contratti di lavoro

b. disturbi del comportamento gravi, evidenti e ripetuti, che fanno fondatamente presumere l’esistenza di una inidoneità psichica permanente, assoluta o relativa, al servizio

c. condizioni fisiche che facciano presumere l’inidoneità fisica permanente, assoluta o relativa, al servizio

Ulteriori delucidazioni al riguardo sono contenute nell’art.5

Al comma 1, infatti, si specifica che nell’ipotesi prevista al comma 3, lettera “a” dell’articolo 3 l’Amministrazione, prima di concedere un eventuale periodo di assenza per malattia, procede all’accertamento della idoneità psicofisica, al fine di stabilire la sussistenza di eventuali cause di inidoneità assoluta o relativa, dandone preventiva comunicazione al dipendente, dandone preventiva comunicazione al dipendente. La norma va intesa nel senso che il dipendente può rifiutare la sottoposizione all’accertamento dell’idoneità, nel quale caso l’Amministrazione legittimamente può procedere alla risoluzione del rapporto di lavoro per superamento del periodo di comporto. Peraltro, come opportunamente richiama lo stesso comma 1, in caso di superamento del periodo di comporto non esiste un diritto del dipendente ad ottenere la conservazione del posto di lavoro per ulteriori periodi: pertanto è legittima la risoluzione del rapporto di lavoro nel caso in cui l’Amministrazione, superato il periodo di comporto, decida di non sottoporre il dipendente all’accertamento dell’inidoneità psicofisica, ma avvii direttamente le procedure per la risoluzione del rapporto di lavoro.

Molto contestate sono state le ipotesi di cui al comma 3, lettere “b” e “c”, dell’articolo 3, le quali attribuirebbero al datore di lavoro una vera e propria competenza medico legale e psichiatrica. In questi casi, infatti, il datore di lavoro è chiamato a compilare ed inviare all’organo di accertamento sanitario, una vera e propria relazione recante tutti gli elementi informativi disponibili così come prevede il comma 1 dell’art.15 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461.

La sospensione cautelare

Nelle more dell’avvio e della conclusione dell’accertamento medico l’art. 6 del Regolamento al comma 1 dà la possibilità alla Amministrazione di procedere alla sospensione cautelare del dipendente, per una durata massima di 180 giorni, salvo rinnovo o proroga in presenza di giustificati motivi, qualora ricorra una delle seguenti ipotesi:

a. Evidenti comportamenti che fanno ragionevolmente presumere l’esistenza dell’inidoneità psichica, laddove gli stessi generano pericolo per la sicurezza o l’incolumità del dipendente interessato, degli altri dipendenti o dell’utenza.

b. Evidenti condizioni fisiche che fanno ragionevolmente presumere l’esistenza dell’inidoneità fisica permanente assoluta o relativa al servizio, quando le stesse generano pericolo per la sicurezza o l’incolumità del dipendente interessato, degli altri dipendenti o dell’utenza.

c. Mancata presentazione a visita, per l’accertamento dell’idoneità al servizio, del dipendente, senza giustificato motivo

Nulla quaestio per quanto riguarda la mancata presentazione alla visita medica; c’è solo da aggiungere che la norma fa riferimento ad assenze senza giustificato motivo, senza null’altro aggiungere che consenta di enucleare quelli che possono essere considerati “motivi giustificati”. Motivi che potrebbero essere di ordine sanitario, quale ad esempio la concomitanza di una malattia acuta, ovvero non di carattere sanitario, lasciati tutti indistintamente all’apprezzamento del datore di lavoro. In caso di prima assenza non giustificata a visita medica, indipendentemente dalla eventuale sospensione cautelare, deve essere disposta una seconda convocazione a visita medica. Il comma 3 dell’art. 6 prende invece in considerazione la reiterazione dell’assenza a visita medica senza giustificato motivo: in tale caso, a seguito di almeno due assenze a visita, senza giustificato motivo, il luogo della sospensione cautelare il datore di lavoro può direttamente procedere alla risoluzione del rapporto di lavoro con preavviso.

Molte perplessità hanno sollevato le ipotesi di cui alle lettere “a” e “b”, le quali presuppongono una vera e propria valutazione delle condizioni psicofisiche del dipendente da parte del datore di lavoro, il quale si trova nella condizioni di dovere fare fronte ad una situazione di pericolo determinata dalla presenza fisica del dipendente, con un provvedimento, quale la sospensione cautelare, che per un altro verso lo espone a possibili conseguenze soprattutto nel caso in cui il collegio medico adito concluda per la idoneità del dipendente. Dobbiamo anche considerare che le ipotesi sub “a” sub “b” chiaramente richiamano il ruolo del datore di lavoro che, in quanto garante della tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori sul posto di lavoro, deve adottare le necessarie misure di prevenzione, tra le quali rientra a pieno titolo quella di allontanare soggetti che con il proprio comportamento rappresentino un pericolo per la sicurezza degli altri dipendenti o per l’utenza, oltre che per sè stessi.

In tale senso il riferimento normativo appare l’art. 2087 del codice civile, che la dottrina individua quale norma di chiusura del sistema di tutela dell’integrità del lavoratore, sottolineandone il carattere di dovere generale e la finalità prevenzionistica nel momento in cui fa onere al datore di lavoro di adottare tutte le misure idonee a prevenire sia i rischi insiti all’ambiente di lavoro, sia quelli derivanti da fattori esterni e inerenti al luogo in cui tale ambiente si trova, atteso che la sicurezza del lavoratore è un bene di rilevanza costituzionale che impone al datore di anteporre al proprio profitto la sicurezza di chi esegue la prestazione.

Il comma 4 opportunamente però limita il potere datoriale in ordine ai provvedimenti di sospensione che, salvo situazioni di urgenza, il datore di lavoro può assumere solo dandone comunicazione preventiva al dipendente, il quale a sua volta entro i successivi cinque giorni può presentare memorie e documenti che l’Amministrazione ha l’obbligo di valutare. Memorie e documenti avranno evidentemente un contenuto sanitario, relativo alle condizioni psicofisiche del dipendente medesimo: non si vede come un datore di lavoro, che non ha evidentemente competenze mediche, possa valutare come la norma gli impone tale tipologia di documentazione, tanto più che a fronte di tale valutazione è obbligato a motivare la sospensione cautelare imposta al lavoratore confutando eventualmente sul piano tecnico argomentazioni di carattere sanitario. È facile prevedere come una tale disposizione si resti a possibili ricorsi giudiziari da parte del dipendente, atteso che un organo non tecnico, quale il datore di lavoro, si trovi a dissentire rispetto ad argomentazioni che provengono da un organismo tecnico quale il medico di fiducia del dipendente o addirittura strutture del Servizio sanitario nazionale.

La durata della sospensione cautelare non può eccedere i 180 giorni, come dispone il comma 6 dell’art.6: tale limite, tuttavia, è valicabile, potendo essere prorogato o rinnovato, ma solo in presenza di giustificati motivi. In considerazione del fatto che il datore di lavoro è obbligato ad avviare il procedimento per l’accertamento sanitario dell’idoneità del dipendente contestualmente all’adozione del provvedimento di sospensione cautelare, i motivi che possono giustificare un rinnovo, ovvero una proroga, della durata della sospensione cautelare sono da identificarsi essenzialmente in un allungamento dell’iter dell’organo sanitario preposto all’accertamento sanitario, determinato a sua volta dall’esigenza di ulteriori accertamenti, da eseguirsi per il tramite delle strutture del SSN e quindi soggetti alle tempistiche proprie del Servizio sanitario pubblico. Ovviamente, la necessità di reiterare la convocazione a visita del dipendente, attesa una prima assenza per un motivo giustificato, può contribuire a dilatare i tempi dell’accertamento sanitario, e porre l’esigenza di una proroga o rinnovo della sospensione cautelare, tanto più se si considera da un lato che la mancata presentazione a visita potrebbe essere stata determinata da una situazione patologica temporanea ma tale comunque da richiedere per la sua risoluzione un lasso temporale non brevissimo, e dall’altro lato il fatto che la convocazione a visita deve essere trasmessa al dipendente almeno 10 giorni prima della data prevista per la visita medesima.

L’efficacia della sospensione cautelare dal servizio ai sensi del comma 5 dell’art.6 cessa con effetto immediato a seguito della ricezione del verbale della Commissione medica che attesti l’insussistenza di una inidoneità psicofisica del dipendente.

Durante il periodo di sospensione cautelare dal servizio al dipendente spetta un’indennità sostitutiva della retribuzione. Il comma 7 dell’art.6 stabilisce che la misura di tale indennità è pari a quello del trattamento retributivo spettante in caso di assenza per malattia, in caso di sospensione per le motivazioni sub “a” o sub “b”; se, tuttavia, il procedimento si conclude con un giudizio di piena idoneità, al dipendente è riconosciuta la differenza tra la retribuzione spettante e l’indennità riscossa. Nel caso di sospensione per la motivazione sub “c”, cioè per assenza non giustificata alla visita medica per l’accertamento dell’idoneità, la misura dell’indennità spettante durante il periodo di sospensione cautelare è pari al trattamento prescritto dal CCNL in caso di sospensione cautelare in corso di procedimento penale, e la decurtazione rispetto all’importo della normale retribuzione non è soggetta a recupero neppure nel caso in cui il procedimento si concluda con un giudizio di piena idoneità.

Il periodo di sospensione dal servizio ai sensi del comma 7 dell’art.6 è valutabile in tutti i casi ai fini dell’anzianità di servizio

Accertamento sanitario

L’art.4 del DPR 27 luglio 2011 n. 171 stabilisce al comma 1 che l’accertamento della inidoneità psicofisica è effettuato dagli organi medici competenti in base agli articoli 6, 9 e 15 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, i quali, a mente del comma 2, possono avvalersi per specifici accertamenti, analisi o esami, del Servizio sanitario nazionale.

Il citato DPR 29 ottobre 2001 n. 461 è stato emanato per semplificare i procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione del Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie; peraltro, esso trova applicazione anche per quanto riguarda l’accertamento del requisito dell’inabilità, di cui all’art.2 della Legge 8 agosto 1995 n. 335, e per l’accertamento dell’idoneità.

L’art. 6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 al comma 1 affida gli accertamenti sanitari alle Commissioni mediche territorialmente competenti in relazione all’ufficio di ultima assegnazione del dipendente. La Commissione medica ai sensi del comma 2 è costituita da tre ufficiali medici, di cui almeno uno specialista in Medicina legale; tuttavia, l’art.9 prevede il ricorso a Commissioni mediche alternative, in relazione e compatibilmente con i carichi di lavoro della Commissione di cui all’art.6 e con l’organizzazione territoriale della sanità militare. Tali Commissioni alternative sono rappresentate dalle Commissioni mediche di verifica, di cui all’art. 2-bis, comma 2, del Decreto Legislativo 30 aprile 1997 n. 157, come modificato dall’art.5 del Decreto Legislativo 29 giugno 1998 n. 278, oppure dalle Commissioni mediche operanti presso le ASL, di cui all’art.1, comma 2, della Legge 15 ottobre 1990 n. 295.

Il comma 13 dell’art.6 ha affidato ad un successivo Decreto interministeriale la definizione dei criteri organizzativi per l’assegnazione delle domande agli diversi organismi sanitari, e l’approvazione dei modelli di verbale da utilizzare per le diverse tipologie di accertamento.

Detto Decreto è stato approvato il 12 febbraio 2004, e con l’art.3 ha ripartito l’onere accertativo tra le tre tipologie di Commissioni indicate agli art. 6 e 9 del Decreto Legislativo 29 ottobre 2001 n. 461. I contenuti innovativi sono stati ampiamente illustrati dal Ministero del Tesoro con la Circolare 26 aprile 2004 n. 426, nonché dall’ INPDAP con la Circolare 11 giugno 2004 n. 37.

Il comma 1 ha assegnato la competenza alle Commissioni mediche ospedaliere (CMO) in ordine alle domande presentate dagli appartenenti alle Forze armate ed ai Corpi di polizia, anche ad ordinamento civile, in servizio o collocati in quiescenza. Per i dipendenti dei Ministeri della difesa e dell’interno non appartenenti alle Forze armate ed alle Forze di polizia gli accertamenti sanitari sono espletati dalle stesse Commissioni mediche ospedaliere, ove presenti nelle province nelle quali i dipendenti prestano servizio: in caso contrario, i suddetti accertamenti sono effettuati dalle Commissioni mediche di verifica competenti per territorio, fatta comunque salva la possibilità di provvedere in ragione del servizio mediante le Commissioni mediche ospedaliere viciniori. Con gli stessi criteri si provvede alla valutazione delle istanze presentate dagli aventi causa dei soggetti deceduti appartenenti alle medesime categorie.

Il comma 2 ha assegnato la competenza alle Commissioni mediche delle ASL in ordine alle domande presentate dai dipendenti di enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali. Tali Enti sono di fatto quelli di cui alla Legge 20 marzo 1975 n.70, e successive modificazioni ed integrazioni, e comprendono:

• enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza ed assistenza, quali l’INPS, l’ INAIL, lo ex- INPDAP,

• enti di promozione economica, quali l’ ICE, L’ENIT

• Enti preposti a servizi di pubblico interesse, quali l’ ACI, il Registro Aeronautico Italiano, La Lega navale italiana, gli Enti Parco.

• Enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero, quali il Club Alpino Italiano, l’Unione Nazionale Incremento Razze Quine (UNIRE)

• Enti scientifici di ricerca e sperimentazione, quali l’Istituto Superiore di Sanità (ISS), l’ex-ISPESL, L’Ente per la nuova tecnologia energia e ambiente (ENEA), l’Istituto di studi ed analisi della congiuntura economica (ISAE), l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV), l’Istituto Nazionale della Nutrizione, l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare, il Consiglio Superiore delle Ricerche (CNR), L’Istituto Nazionale per studi e Esperienze di Architettura Navale (INSEAN)

• Enti culturali e di promozione artistica, quali l’Ente Teatro Italiano, l’Accademia Nazionale dei Lincei

• Ordini e Collegi professionali, e relative Federazioni, Consigli e Collegi Nazionali

• Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA)

Il comma 3, infine, ha assegnato alle Commissioni mediche di verifica (CMV) la competenza in merito alle domande presentate da tutti gli altri dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165. Le pubbliche amministrazioni che rientrano nella competenza delle CMV sono:

• Presidenza del Consiglio dei Ministri

• Ministeri

• Istituti didattici di qualunque ordine e grado, ivi comprese le istituzioni educative

• Aziende ed Amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo

• Enti territoriali, quali Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e loro consorzi, associazioni e comprensori

• Università e istituzioni universitarie, compreso l’Istituto Universitario di Scienze motorie (ex ISEF)

• Ex Istituti di Case popolari, comunque denominati

• Camere di commercio, industria ed artigianato, e loro associazioni

• Amministrazioni, Aziende ed Enti del Servizi Sanitario Nazionale, tra cui le Aziende Sanitarie Locali (ASL), le Aziende Sanitarie Ospedaliere (ASO),, gli Istituti Zooprofilattici sperimentali, gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, le Agenzie Regionali per la protezione ambientale (ARPA), l’Ordine Mauriziano di Torino, l’Ospedale Galliera di Genova, le Residenze sanitarie assistite a prevalenza pubblica (RSA), gli ex IPAB.

• Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche Amministrazioni (ARAN)

• Agenzie di cui al Decreto Legislativo 30 luglio 1999 n.300

Le tre tipologie di Commissione medica sono sostanzialmente equivalenti: in base a tale principio di equivalenza l’art. 4 prevede la possibilità di incarico alternativo ad altro organismo di accertamento sanitario, sia pure limitatamente ai casi in cui la Commissione competente, per comprovati eventi eccezionali, sia naturali che di carattere tecnico-organizzativo, non sia in condizione di operare. Il Ministero del Tesoro con la Circolare 26 aprile 2006 n. 426 ha dettato precise istruzioni al riguardo, stabilendo in sostanza che, qualora si verifichino degli eventi eccezionali, sia naturali che di carattere tecnico-organizzativo nella costituzione e composizione della Commissione, una delle Commissioni mediche competenti non sia in grado di operare, per una durata prevedibilmente superiore ai 90 giorni, il Direttore Provinciale dei Servizi vari (oggi il Direttore Regionale della Ragioneria dello Stato) ne dà apposita notizia alla Direzione Centrale dei Servizi vari del Ministero del Tesoro, indicando le modalità informative prescelte per fare conoscere la situazione all’interno del bacino di utenza della Commissione medica. Inoltre, con la stessa immediatezza curerà la restituzione degli atti all’Amministrazione presso la quale si è attivata la procedura di riconoscimento, la quale, nell’ambito della propria autonomia, individuerà, avvalendosi della deroga prevista all’art.4 del citato Decreto, l’organismo di accertamento sanitario alternativo ritenuto funzionalmente più idoneo ad affrontare la situazione di emergenza che si è venuta a creare.

La competenza territoriale della Commissione è in ogni caso determinata in relazione all’ufficio di ultima assegnazione del dipendente; qualora il dipendente abbia stabile dimora fuori dal territorio di competenza la Commissione può delegare per la visita altra Commissione nella cui competenza territoriale ricade la residenza del dipendente: la Commissione delegata redigerà apposito verbale, trasmesso unitamente agli atti alla Commissione delegante, cui spetta il compito di emettere la pronuncia conclusiva.

Le incombenze amministrative funzionalmente necessarie per l’espletamento degli accertamenti medico legali sono dettagliate all’art.7 del Decreto 12 febbraio 2004. Peraltro il comma 2 dell’art.9 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 prevede che per gli accertamenti sanitari la Commissione medica applica le disposizioni di cui all’art. 6, relativamente ai commi 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13. Con la citata Circolare 26 aprile 2004 n. 426 il Ministero dell’Economia e Finanza ha riassunto il quadro di tali disposizioni che le Segreterie delle Commissioni sono chiamate ad applicare:

La Commissione medica, tramite la segreteria amministrativa, provvede alla ricezione ed alla protocollazione della domanda con ordine cronologico e progressivo rinnovato ogni anno solare, predispone il fascicolo personale sul quale vengono riportate le generalità del dipendente ed il numero progressivo, seguito dal suffisso …../IN (che individua le pratiche di accertamento dell’idoneità o altra forma di inabilità),

La Commissione fissa la data della visita medica, sulla base del calendario delle sedute predisposto dal Presidente, considerando che il comma 6 dell’art.6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 fissa un termine assai breve, trenta giorni, a decorrere dalla data della domanda, entro la quale la visita stessa deve essere effettuata. Tale termine è da considerarsi comunque non perentorio, ma dilazionabile qualora la Commissione ravvisi l’esigenza di disporre ulteriori accertamenti strumentali e/o di laboratorio.

La segreteria della Commissione, con anticipo non inferiore a dieci giorni, comunica al dipendente ed all’Amministrazione con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, la data di effettuazione della visita, il luogo e l’ora, così come dispongono il comma 9 dell’art.6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 e l’art.7 del Decreto 12 febbraio 2004. Il dipendente ha diritto a farsi assistere da un medico di propria fiducia: tale diritto è previsto dal comma 5 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, che specifica altresì che gli oneri per il medico di fiducia sono a carico del dipendente, e che tale medico non concorre alla formazione della Commissione, pur potendo esprimere valutazioni che dovranno essere riportate sul verbale di visita medica. lo stesso comma dispone anche che il dipendente, o gli aventi diritto, può comunicare entro i successivi dieci giorni l’opposizione alla trattazione e comunicazione dei dati personali sensibili.

Il comma 6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 stabilisce che la Commissione medica procede agli accertamenti mediante visita diretta del dipendente, collegialmente o per il tramite di almeno un componente, che assume la funzione di relatore; la visita è effettuata di norma presso la sede della Commissione, ma può essere effettuata anche presso il domicilio dell’interessato nel caso in cui gravi impedimenti gli impediscano di poter accedere all’ambulatorio medico: in tale ipotesi il comma 12 stabilisce che il Presidente della Commissione, per comprovato e permanente impedimento fisico del dipendente, può disporre la visita domiciliare da parte di un componente della Commissione stessa.

A margine della visita possono essere richiesti accertamenti specialistici, da espletarsi ai sensi del comma 2 dell’articolo 7 del Decreto 12 febbraio 2004 presso gli ambulatori della Sanità militare, delle ASL o di altre strutture pubbliche: in tali casi la Commissione deve procedere ad una chiusura interlocutoria del verbale, necessariamente incompleto in quanto privo delle indicazioni diagnostiche e medico legali, che va quindi stampato e firmato da tutti i componenti della Commissione, e che resta agli atti della Commissione stessa. Alla ricezione della documentazione richiesta la Commissione provvede ad un nuovo esame, questa volta agli atti, con la formulazione finale della diagnosi e del giudizio medico legale: il comma 2 del citato articolo 7 prevede che la definizione finale del verbale possa essere effettuata anche da medici diversi, purchè appartenenti alla stessa Commissione.

Al termine della visita, se dopo che sono pervenuti gli esiti degli eventuali ulteriori accertamenti, la Commissione redige il verbale (mod. BL/S) nella sua completezza, che deve essere firmato da tutti i membri della Commissione medesima; dal verbale deve risultare se il giudizio finale è stato espresso all’unanimità o a maggioranza, ed in quest’ultimo caso il membro dissenziente può fare inserire nel verbale i motivi del suo dissenso. Al verbale devono essere allegate le eventuali osservazioni del medico di fiducia, se presente alla visita, debitamente sottoscritte.

La Commissione restituisce all’Amministrazione richiedente il verbale in unico esemplare ed in originale, entro quindici dalla visita, come dispone il comma 7; altro originale del verbale resta custodito presso la Segreteria della Commissione. Oltre al verbale viene trasmesso all’Amministrazione un estratto di verbale, nel quale sono riportati solo i dati anagrafici del dipendente ed il giudizio medico legale espresso dalla Commissione, ma non i dati sanitari: un originale di tale estratto deve essere custodito presso la Commissione. I verbali, siano trasmessi o custoditi presso la Commissione, devono essere firmati in originali da tutti i membri della Commissione; per gli estratti invece è sufficiente l’indicazione a stampa del nominativo dei medici della Commissione. Per prassi il nominativo a sinistra si riferisce al medico relatore, colui che in pratica ha eseguito la visita medica, nel caso in cui la Commissione non abbia eseguito collegialmente tale visita, o comunque del medico che ha eseguito la visita domiciliare: in questo ultimo caso sarebbe opportuno che il nominativo del medico fosse indicato chiaramente nel verbale, ad esempio con la locuzione “Visita domiciliare eseguita dal dott. XXX, in data XXX, alle ore XXX”.

I commi 10 ed 11 dell’art.6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 dettano precise istruzioni in caso di assenza del dipendente alla visita medica.

In caso di assenza giustificata, il comma 10 dell’art. 6 stabilisce che la Commissione convoca il dipendente per una seconda visita, da effettuarsi entro trenta giorni dalla data prevista per la prima visita.

In caso di assenza ingiustificata, il comma 11 stabilisce invece che la Commissione redige processo verbale e restituisce gli atti all’Amministrazione nel termine di 15 giorni.

Il giudizio medico legale

Il Ministero del Tesoro con la Circolare n. 972 del novembre 2015 ha diramato le Linee Guida in tema di inidoneità al servizio ed altre forme di inabilità dei dipendenti civili dello Stato, ai sensi dell’art.15 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461 del DPR 27 luglio 2011 n. 171.

Nella citata Circolare il Ministero richiama in primis le Commissioni mediche ad una corretta compilazione dei verbali di visita medica mod. BL/S, specificatamente previsti dal Decreto 12 febbraio 2004 per gli accertamenti che riguardano l’idoneità/inidoneità, sulla base delle specifiche avvertenze per la compilazione ivi previste, in modo che i singoli verbali riportino al loro interno tutti gli elementi che hanno condotto la Commissione medica ad esprimere quel determinato giudizio medico legale.

Considerazioni di particolare rilievo sotto il profilo medico legale sono contenute invece nella Circolare 18 giugno 2018 n. 981, attinenti le diverse tipologie di giudizio in tema di idoneità/non idoneità, con esplicita sollecitazione a tenere in adeguata considerazione come l’ampio spettro delle inidoneità relative di cui all’art.2 del DPR 27 luglio 2011 n. 171 consenta un’articolata ricollocabilità del pubblico dipendente ch tenga conto della riduzione della capacità lavorativa, delle attitudini acquisite e delle mansioni svolte.

• Idoneo al servizio. Si tratta del giudizio conclusivo tipico del caso in cui l’esame clinico non evidenza situazioni patologiche, o comunque evidenza situazioni patologiche che non interferiscono con la idoneità al servizio; un servizio non genericamente inteso, ma considerato relativamente alle mansioni svolte dal dipendente. Non si tratta, quindi, di una generica, quanto irrealistica, “idoneità la lavoro”, quanto di una vera e propria “idoneità alla mansione”, relativamente alla qualifica del pubblico dipendente. In tale senso, un giudizio che appare coincidente, almeno formalmente, con quello del medico competente ex art. 41 del Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81: ed in tale senso appare fondamentale che la Commissione esprima la propria valutazione solo a fronte della conoscenza delle mansioni espletate dal dipendente, per cui è fondamentale che la Commissione acquisisca dall’Amministrazione idonea documentazione al riguardo.

• Idoneo al servizio, fatte salve le prescrizioni del medico competente. Si tratta di un giudizio di idoneità, ma con le limitazioni/prescrizioni espresse dal medico competente, al quale si rimanda per le opportune valutazioni. Tale giudizio presuppone che la Commissione abbia preso conoscenza del giudizio del medico competente, contenente prescrizioni e/o limitazioni, ed esprima il suo giudizio di idoneità rinviando a prescrizioni/limitazioni già formulate dal medico competente.

• Non idoneo temporaneamente al servizio, in modo assoluto: trattasi di un giudizio di temporanea inidoneità, da intendersi come assoluta nel senso che il dipendente non può neppure parzialmente svolgere le sue mansioni. In ogni caso deve essere indicato il termine temporale di riferimento (fino al…; oppure per mesi….). Un tale giudizio presuppone l’esistenza di una malattia in atto che controindichi l’espletamento del servizio; peraltro, la temporanea inidoneità assoluta temporanea non deve essere espressa in termini temporali troppo brevi, ad esempio poche settimane, in quanto compito della Commissione medica è quello di valutare l’idoneità al servizio, e non eventuali troppo brevi periodi di incapacità lavorativa che sono di competenza del medico di medicina generale e soggetti al sistema di controllo medico legale di competenza dell’ INPS. Orientativamente la Circolare Ministeriale consiglia una rivedibilità al termine di un periodo di almeno tre mesi, anche per avere la possibilità per la Commissione di acquisire ulteriore documentazione sanitaria e di consentire una corretta e tempestiva istruzione della pratica sotto il profilo amministrativo. Ad ogni modo, occorre che la Commissione consideri che la concessione di un eventuale periodo di temporanea inidoneità non determini il superamento del periodo di comporto. A tal riguardo si ricorda che la durata del periodo di comporto è pari a 18 mesi nell’ultimo triennio , con diritto alla retribuzione piena per i primi 9 mesi, ridotta al 90% per i successivi tre mesi e poi al 50% per ulteriori 6 mesi. Superati i 18 mesi retribuiti, a domanda il dipendente può ottenere altre 18 mesi non retribuiti. Si ricorda altresì che nel periodo di comporto sono calcolati tutti i giorni di assenza per malattia, compresi i giorni non lavorativi che cadono nel periodo di malattia; non sono però conteggiati i giorni di assenza per infortunio lavorativo o malattia professionale, i giorni di assenza per congedo per cure, e i giorni di assenza per grave patologia che richiede terapia salvavita.

• Non idoneo temporaneamente al servizio, in modo relativo. Trattasi di un giudizio di temporanea inidoneità, questa volta relativa, ragione per cui vanno indicate le mansioni proprie del profilo professionale per le quali il dipendente sia non idoneo, facendo espresso riferimento alle mansioni/attività indicate nel mansionario; ad esempio, “non idoneo temporaneamente al servizio, allo svolgimento delle seguenti mansioni proprie del profilo professionale di appartenenza:……..”. Nella formulazione di un giudizio di tale tipo la Commissione non può precludere mansioni prioritarie e specifiche dell’incarico lavorativo, in quanto ciò comporterebbe la necessità di un cambio di profilo lavorativo, e quindi un diverso giudizio medico legale.

• Non idoneo temporaneamente/permanentemente al servizio, in modo relativo, allo svolgimento di tutte le mansioni del profilo professionale di appartenenza. In questo caso, essendo l’inidoneità relativa a tutte le mansioni del profilo di appartenenza, la Commissione medica, per consentire all’Amministrazione di individuare mansioni compatibili e diverse di altro profilo da conferire, dovrà indicare quali siano le controindicazioni di altre mansioni, ad esempio indicando che “Non idoneo temporaneamente/permanentemente al servizio in modo relativo, controindicato lo svolgimento di ogni mansione che esponga il dipendente pubblico a lavoro notturno, posture incongrue, faticosi spostamenti,….”. È necessario che la Commissione precisi in modo dettagliato ogni controindicazione che possa consentire all’Amministrazione di individuare mansioni compatibili e diverse di altro profilo professionale da conferire, e quindi il transito del dipendente ad altro profilo professionale. Un tale giudizio può essere esprimibile anche in via temporanea, facendo riferimento ad un lasso temporale adeguato rispetto all’evoluzione clinico-funzionale, in linea di massima non inferiore a 6-12 mesi. Il cambio di inquadramento rappresenta un momento difficile per il dipendente, che viene di fatto ricollocato in attività diverse e non specifiche rispetto a quelle per le quali era stato assunto; pertanto, è indispensabile che la Commissione consideri la concreta e reale possibilità di reimpiego del dipendente, nel rispetto della sua dignità, anche in considerazione dell’età, delle sue attitudini professionali, e della sua posizione contributiva tale da consentire o meno l’accesso alla pensione in caso di risoluzione del rapporto di lavoro.

• Non idoneo permanentemente in modo assoluto al servizio come dipendente di pubblica Amministrazione, ex art. 55 octies Decreto Legislativo 30 marzo 2011 n. 165 e, se previsto/richiesto e ricorre il caso, a proficuo lavoro. È questo il giudizio più delicato, in quanto comporta che l’Amministrazione può procedere a risolvere il rapporto di lavoro.

Ricorso amministrativo

Avverso il giudizio di idoneità espresso dalla Commissione medica l’interessato può presentare un ricorso amministrativo. In materia di ricorsi l’art. 19, comma 4, del Regolamento di cui al DPR 29 ottobre 2001 n. 461 ha lasciato in vigore l’art.5 della Legge 11 marzo 1926 n. 416 recante le “Nuove disposizioni sulle procedure da seguirsi negli accertamenti medico legali delle ferite, lesioni ed infermità del personale dipendente dalle amministrazioni militari e da altre amministrazioni dello Stato”, come modificata dall’art. 1 del DPR 18 novembre 1965 n. 1485 “Varianti alla legge 11 marzo 1926, n. 416, e successive modificazioni, relative alle procedure per gli accertamenti medico-legali delle ferite, lesioni ed infermità dei personali dipendenti dalle Amministrazioni militari e da altre Amministrazioni dello Stato”, limitatamente però ai soli commi 1 e 2.

In forza di tale disposizione, avverso i provvedimenti dell’Amministrazione in materia di idoneità è ammesso ricorso amministrativo da presentare entro dieci giorni – e non più i 90 previsti nella formulazione originaria dell’art. 5 - dalla comunicazione del verbale della Commissione medica.

La competenza alla definizione dei ricorsi è confermata alla Commissione medica di seconda istanza, prevista dall’art.5, comma 1 e 2 della Legge 11 marzo 1926 n. 416, modificato dall’art. 1 del DPR 18 novembre 1965 n. 1485. In forza del disposto del comma 1 dell’art. 194 del Decreto Legislativo 15 marzo 2010 n. 66 “Codice dell’ordinamento militare”, parzialmente modificato dall’art.8, comma 1, lettera “g” del Decreto Legislativo n. 7 del 28 gennaio 2014, tale Commissione assume la denominazione di “Commissione medica interforze di seconda istanza”, e nell’esame dei ricorsi avverso i giudizi sanitari di prima istanza relativamente all’accertamento dell’idoneità al servizio, di cui all’art.19, comma 4, del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, senza ulteriori oneri per la finanza pubblica, può essere articolata in sottocommissioni, al fine di effettuare gli accertamenti sanitari ed esprimere i giudizi di competenza nei confronti dei dipendenti con le stesse modalità previste dal Regolamento.

Conseguenze giuridiche del giudizio di inidoneità

Sul piano giuridico l’accertamento della inidoneità non è certamente privo di conseguenze per quanto attiene alla conservazione del posto di lavoro: e non potrebbe essere diversamente dato che il requisito idoneativo è alla base della costituzione, e quindi anche della conservazione, del rapporto di lavoro.

La Giurisprudenza in materia ha preso le mosse dalla ormai storica sentenza 7 agosto 1998 n. 7755, con la quale le Sezioni Unite della Corte di Cassazione avevano fissato il principio che “La sopravvenuta infermità permanente e la conseguente impossibilità della prestazione lavorativa, quale giustificato motivo di recesso del datore di lavoro dal contratto di lavoro subordinato (artt. 1 e 3, legge 15 luglio 1966 n. 604, e 1463, 1464 c.c.), non è ravvisabile nella sola ineseguibilità dell’attività attualmente svolta dal prestatore, ma può essere esclusa dalla possibilità di altra attività riconducibile – alla stregua di un’interpretazione del contratto secondo buona fede – alle mansioni attualmente assegnate o a quelle equivalenti (art. 2103 c.c.) o, se ciò è impossibile, a mansioni inferiori, purché questa attività sia utilizzabile nell’impresa, secondo l’assetto organizzativo insindacabilmente stabilito dall’imprenditore”.

In pratica, il principio è che la sopravvenuta inidoneità del lavoratore non può costituire di per sé giustificato motivo di licenziamento, ma il datore di lavoro ha l’obbligo di assegnare il lavoratore ad altre mansioni compatibili nell’ambito di quelle effettivamente sussistenti in azienda, eventualmente anche di livello inferiore, senza peraltro dover modificare gli insindacabili assetti aziendali stabiliti o affrontare sacrifici organizzativi, trasferire i colleghi dell’invalido o creare per mero assistenzialismo posizioni lavorative ad hoc superflue dal punto di vista organizzativo e produttivo. A fronte di un tale quadro giurisprudenziale, consolidato da successivi pronunciamenti della Suprema Corte , la stessa Corte di Cassazione con la sentenza 13 novembre 2009 n. 24091, spingendosi ancora oltre l’orientamento garantista, ha stabilito il principio che il datore di lavoro, pur non essendo tenuto a modificare od adeguare la propria organizzazione di lavoro alle condizioni di salute del lavoratore, tuttavia è obbligato a reperire in azienda posti compatibili e, se ritenuto necessario al fine di salvaguardare il posto dell’invalido, a redistribuire gli incarichi tra i lavoratori già in servizio, a nulla valendo sostenere la completezza dell’organico.

La stessa Corte di Cassazione con la sentenza 10 luglio 2019 n. 18566, nell’evidente tentativo di bilanciare gli interessi del datore di lavoro e quelli del lavoratore inidoneo alla sua mansione, ha a sua volta affermato la legittimità del licenziamento per inidoneità fisica allorchè ricorrano alcune condizioni:

1. nell’organizzazione aziendale non vi sono altre posizioni dove potere fare lavorare il dipendente

2. la modifica dell’organizzazione aziendale, anche se possibile, risulta gravosa da un punto di vista finanziario

3. la nuova organizzazione sia di pregiudizio per le posizioni degli altri lavoratori

Tale tentativo di bilanciamento appare vieppiù evidente nella recente sentenza n. 4896 del 23 febbraio 2021, con la quale la Corte di Cassazione ha confermato il principio secondo cui il licenziamento del lavoratore divenuto inabile allo svolgimento delle proprie mansioni deve essere considerato quale extrema ratio a cui il datore deve ricorrere solo ed esclusivamente quando il dipendente non possa essere adibito a mansioni differenti, anche inferiori. Al fine della ricollocazione del dipendente divenuto inabile, il datore di lavoro è tenuto ad apportare modifiche necessarie e adattamenti appropriati che non comportino accomodamenti irragionevoli e sproporzionati. Richiamando un’interpretazione della Corte di Giustizia che definisce gli “accomodamenti ragionevoli” «come le modifiche e gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo, adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali» (CGUE, 4 luglio 2013, Commissione c. Italia), il datore di lavoro è tenuto ad apportare gli adattamenti e le modifiche aderendo al c.d. criterio di ragionevolezza, il quale implica un duplice limite: la immodificabilità in pejus delle posizioni lavorative degli altri dipendenti e il mantenimento degli equilibri finanziari aziendali. Sulla base di tali considerazioni, la Suprema Corte ritiene legittimo il licenziamento da parte del datore di lavoro laddove le mansioni che il lavoratore o la lavoratrice può svolgere – evitando accomodamenti irragionevoli e sproporzionati – sono di carattere esclusivamente occasionale e residuale, facendo sì che non possa avvenire una assegnazione esclusiva degli stessi al dipendente.

Solo quando tale concreta possibilità di ridistribuzione dei posti di lavoro tra i dipendenti in forza in azienda si riveli di impossibile realizzazione potrà essere proceduto dal datore di lavoro al licenziamento del dipendente non idoneo alle sue mansioni. Anzi, in tali ipotesi il licenziamento, oltre ad essere legittimo e giustificato, è addirittura doveroso per il datore di lavoro il quale, una volta a conoscenza dell’inidoneità del lavoratore, non può ignorare la situazione e continuare ad adibirlo alle solite mansioni giudicate inidonee, rischiando di metterne a repentaglio la salute, anche se tale scelta fosse dettata dal fine di non fargli perdere il posto di lavoro.

L’art. 2087 c.c ., infatti, così come interpretato alla luce dell’art. 32 Cost., impone al datore di lavoro in preciso obbligo di sottrarre non solo i lavoratori collettivamente intesi da mansioni o lavorazioni oggettivamente morbigene, ma anche il singolo lavoratore da mansioni soggettivamente pregiudizievoli per il suo stato di salute. L’obbligo, se violato, potrebbe dar luogo a responsabilità civile di natura risarcitoria per danno biologico, nonché a responsabilità penale per lesioni colpose ex art. 590 e 583 c.p. e al conseguente risarcimento dei danni morali ex art. 2059 c.c. .

I rapporti tra responsabilità ex art. 2087 c.c. e legittimità del licenziamento sono stati delineati efficacemente dalla Corte di Cassazione la quale, con la sentenza 13 dicembre 2000 n. 15688, ha affermato il principio che “Ai fini della responsabilità ex art. 2087 c.c., il datore di lavoro, che ha acquisito conoscenza di malattia del lavoratore alle proprie dipendenze, suscettibile, con valutazione prognostica, di possibile o anche probabile ingravescenza oltre i limiti della naturale evoluzione negativa di essa, e, per ciò, tendente alla inidoneità (cd. in pectore) alle mansioni affidategli, per effetto delle modalità di espletamento della propria attività, è legittimato al licenziamento solo previo accertamento di fatto, insindacabile in questa sede ove congruamente e logicamente motivato, della sopraggiunta incompatibilità dell’esigenza del dipendente al mantenimento del posto di lavoro in relazione al pregiudizio, da valutarsi quest’ultimo in termini di certezza o anche di rilevante probabilità di aggravamento delle sue condizioni di salute per effetto dell’attività lavorativa in concreto svolta”.

Chiaramente il lavoratore potrà contestare giudizialmente il provvedimento di recesso qualora lo ritenesse ingiustificato e illegittimo: in tale caso, però, sarà onerato di provare l’esistenza in azienda della specifica mansione a lui confacente ignorata dall’imprenditore, mentre a quest’ultimo spetterà al contrario l’onere di dimostrare che il licenziamento sia stato il rimedio estremo, cui si è fatto ricorso dopo aver verificato che nell’azienda, così come organizzata, non sussistevano mansioni adatte al lavoratore inidoneo licenziato.

Le disposizioni normative appaiono coerenti con il consolidato orientamento giurisprudenziale.

L’art. 42 del Decreto Legislativo 9 arile 2008 n. 81 subordina infatti il licenziamento del lavoratore inidoneo alla impossibilità da parte datoriale di assegnare al dipendente mansioni diverse, eventualmente anche di livello inferiore, con salvaguardia della retribuzione già goduta.

Disposizioni più articolate sono previste dal Regolamento di cui al DPR 29 ottobre 2011 n. 171, e si riferiscono quindi esclusivamente al personale per il quale il Regolamento trova applicazione.

In caso di accertata inidoneità permanente assoluta l’art. 8 stabilisce che l’Amministrazione debba provvedere, entro il termine di 30 giorni dal ricevimento del verbale medico, alla risoluzione del rapporto di lavoro, previa comunicazione al dipendente, corrispondendo l’indennità sostitutiva del preavviso, se dovuta.

In caso di accertata inidoneità permanente relativa l’art. 7 al comma 1 stabilisce invece che l’Amministrazione debba compiere ogni tentativo di recupero al servizio del dipendente nelle proprie strutture organizzative, anche in mansioni equivalenti o in altro profilo professionale, riferito alla posizione di inquadramento, valutando l’adeguatezza dell’assegnazione in riferimento all’esito dell’accertamento medico ed ai titoli posseduti dal dipendente, assicurando eventualmente un percorso di qualificazione.

Il comma 2 consente inoltre all’Amministrazione, qualora sia accertata una inidoneità a svolgere le mansioni del profilo di inquadramento o mansioni equivalenti, di adibire il lavoratore a mansioni proprie di altro profilo appartenente a una diversa area professionale, o anche in mansioni inferiori, tenendo conto ovviamente delle risultanze dell’accertamento medico e dei titoli posseduti dal dipendente, con conseguente inquadramento nell’area contrattuale di riferimento, assicurando eventualmente un percorso di riqualificazione.

Il comma 3 prevede infine che nel caso in cui non siano disponibili nella dotazione organica posti disponibili l’Amministrazione colloca il dipendente in soprannumero, rendendo indisponibili, fino a successivo riassorbimento, un numero di posti equivalente dal punto di vista finanziario. Se tale congelamento di posti non è possibile a causa di carenza di disponibilità in organico il comma 8 dell’art. 7 stabilisce che l’Amministrazione debba avviare una procedura di mobilità, anche temporanea, del dipendente presso altre Amministrazioni in ambito provinciale; tale procedura deve concludersi entro 90 giorni: in caso di esito negativo, se non risultano disponibilità, trova applicazione la disposizione contenuta nell’articolo 33 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165. Essa prevede il collocamento in disponibilità il personale che non sia possibile impiegare diversamente nell’ambito della medesima amministrazione e che non possa essere ricollocato presso altre amministrazioni, ovvero che non abbia preso servizio presso la diversa amministrazione che, secondo gli accordi intervenuti ai sensi dei commi precedenti, ne avrebbe consentito la ricollocazione. Dalla data di collocamento in disponibilità restano sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il lavoratore ha diritto ad un’indennità pari all’80% dello stipendio e dell’indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi. I periodi di godimento dell’indennità sono riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa. È riconosciuto altresì il diritto all’assegno per il nucleo familiare di cui all’articolo 2 del decreto-legge 13 marzo 1988, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 13 maggio 1988, n. 153, e successive modificazioni ed integrazioni.

Particolari disposizioni l’art. 7 detta nel caso in cui l’idoneità permanente relativa riguardi un dipendente con qualifica dirigenziale.

In tale ipotesi, ai sensi del comma 5 l’Amministrazione revoca infatti l’incarico, conferendo al dipendente un incarico dirigenziale diverso tra quelli disponibili che sia compatibile con le condizioni psicofisiche del dipendente, assicurando eventualmente un percorso formativo. Nel caso in cui sia assegnato un incarico di valore economico inferiore, il dirigente conserva ai sensi del comma 6 dell’art.7 del Regolamento il trattamento economico fisso e continuativo corrispondente all’incarico di provenienza, fino alla prevista scadenza dello stesso, mediante la corresponsione di un assegno ad personam riassorbibile ad ogni successivo miglioramento economico.

In caso di indisponibilità di incarichi compatibili, il dirigente viene collocato a disposizione nei ruoli di cui all’art. 23 del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 , senza assegnazione di alcuno incarico.

Nel caso in cui l’accertamento dell’inidoneità permanente relativa riguardi un dipendente con incarico dirigenziale ex art. 19, comma 6, del Decreto Legislativo 30 marzo 2001 n. 165 , e l’inidoneità risulti incompatibile con lo svolgimento dell’incarico, l’Amministrazione revoca l’incarico medesimo, e dispone la restituzione del dipendente al profilo professionale di appartenenza, ovvero il rientro all’Amministrazione di provenienza nella posizione lavorativa precedentemente ricoperta.

L’accertamento dell’idoneità per il personale scolastico

Il Legislatore ha sempre riconosciuto una speciale peculiarità alla funzione docente, prevedendo per gli insegnanti speciali “regole” che consentissero l’utilizzazione dei medesimi, qualora fosse riconosciuta la non idoneità all’insegnamento per motivi di salute, in compiti affini, con diritto però alla conservazione del ruolo e del trattamento economico.

Fonte normativa primaria è il Testo Unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, di cui al DPR 10 gennaio 1957 n. 3, che all’art. 68 stabilisce che l’impiegato ha diritto ad un periodo massimo di aspettativa per infermità di 18 mesi. Scaduto tale periodo massimo l’art. 71 stabilisce che l’impiegato che risulti non idoneo per infermità a riprendere il servizio è dispensato ove non sia possibile utilizzarlo, su domanda, in altri compiti attinenti alla sua qualifica: si applicano a tale fine le disposizioni dell’art. 129, per il quale l’impiegato divenuto inabile per motivi di salute può essere dispensato, salvo che non sia diversamente utilizzato ai sensi dell’art. 71. Tali regole sono valide per la generalità dei pubblici dipendenti, e quindi anche per il personale della scuola, relativamente al quale il Legislatore in tempi successivi ha dettato una serie di disposizioni che per realizzare obiettivi di finanza pubblica hanno fissato il principio secondo cui prima di procedere alla dispensa dal servizio per il docente dichiarato non idoneo all’insegnamento si deve valutare la possibilità dell’assegnazione di mansioni diverse.

Il primo intervento del Legislatore si è avuto con il DPR 31 maggio 1974 n. 417, contenente i cd. Decreto Delegati, con gli art. 112 e 113 che per la prima volta hanno inteso fissare regole “speciali”, disciplinando agli art. 112 e 113 la dispensa dal servizio del personale inidoneo, già prevista all’art.71 del DPR 10 gennaio 1957 n. 3.

L’art. 112 in dettaglio prevedeva la dispensa dal servizio del personale per inidoneità fisica, oltre che per incapacità o persistente insufficiente rendimento.

L’art. 113, a sua volta, riconosceva al personale dichiarato inidoneo la possibilità di chiedere, in alternativa alla dispensa, di essere utilizzato in altri compiti, tenuto conto della preparazione culturale e professionale: una formula più “elastica”, quindi, rispetto a quella contenuta nell’art. 71 del DPR 10 gennaio 1957 n. 3, con un preciso richiamo alla “preparazione culturale e professionale” dell’insegnante, tale che di fatto il docente poteva chiedere di essere utilizzato in compiti comunque affini alla funzione docente prima esercitata.

La questione della inidoneità sopravvenuta del personale docente venne ripresa venti anni dopo agli art. 512 e 514 del Decreto Legislativo 16 aprile 1994 n. 297, con il quale venne approvato il Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado, ma senza particolari novità. L’art. 512, infatti, si limitava a confermare la dispensa dal servizio del personale per inidoneità, incapacità o persistente insufficiente rendimento; l’art. 514, invece, confermava a sua volta il diritto dei dipendenti dichiarati inidonei per motivi di salute a chiedere di essere utilizzati i altri compiti, tenuto conto della preparazione culturale e professionale.

La questione della inidoneità sopravvenuta venne però di lì a poco ripresa nel CCNL 1995/97. A parte il comma 2 dell’art. 23, il quale riconosceva al lavoratore la possibilità di richiedere un ulteriore periodo di aspettativa di 18 mesi, per i casi particolarmente gravi, aggiuntivi ai 18 mesi già previsti per la generalità dei casi, di particolare interesse, ai nostri fini, era il comma 4 dello stesso art. 23, dove si confermava la dispensa dal servizio del dipendente dichiarato permanentemente inidoneo a svolgere qualsiasi lavoro proficuo, salvo particolari esigenze, corrispondendo al dipendente l’indennità sostitutiva del preavviso: dal tenore letterale della Norma si evince che sussistendo particolari esigenze, e quindi secondo una valutazione discrezionale dell’Amministrazione, anche il personale dichiarato inabile a proficuo lavoro poteva essere trattenuto in servizio, sia pure solo in caso di non meglio precisate particolari esigenze. Il comma 5, poi, confermava il diritto del personale dichiarato inidoneo alla sua funzione per motivi di salute a chiedere di essere utilizzato in altri compiti, tenuto conto della sua preparazione culturale e professionale. La lettura comparata dei commi 4 e 5 non appariva agevole: da un lato (comma 4) si faceva riferimento all’inabilità a qualsiasi lavoro proficuo, mentre dall’altro lato (comma 5) si rappresentava la possibilità di essere utilizzato in altri compiti per il personale inidoneo alla funzione docente, ma evidentemente non inabile a proficuo lavoro. . Ma vi è di più: l’ultimo periodo del comma 5, relativamente al personale ATA ammetteva che lo stesso, pur dichiarato inidoneo permanente alla sua funzione, potesse essere utilizzato in mansioni parziali del profilo di appartenenza o in altro profilo, comunque coerenti.

Con il Comunicato del 7 aprile 2003, pubblicato sulla G.U. n. 104 del 7 maggio 2003, l’ARAN, sollecitato dal Giudice del lavoro di Palmi, offrì l’interpretazione autentica dell’art. 23, comma 4, del CCNL, in relazione all’art. 512 del Decreto Legislativo 16 aprile 1994 n. 297, affermando che l’istituto della dispensa dal servizio restava disciplinato dagli art. 512 e 514 del Decreto Legislativo 16 aprile 1996 n. 297.

L’argomento della inidoneità sopravvenuta del personale docente venne ripreso con il CCNL 29 novembre 2007, il quale in verità si limitò con l’art. 4 a rinviare alla contrattazione integrativa la definizione della disciplina dell’utilizzazione del personale soprannumerario e non idoneo; l’art. 17, però, nel confermare le precedenti disposizioni, al comma 5 stabilì ancora una volta che il personale docente, dichiarato inidoneo alla sua funzione per motivi di salute, poteva a domanda essere collocato fuori ruolo e/o utilizzato in altri compiti, tenuto conto della sua preparazione culturale e professionale.

Il 25 giugno 2008 venne sottoscritto il CCNI concernente i criteri di utilizzazione del personale dichiarato inidoneo alla sua funzione per motivi di salute, in relazione agli art. 4 e 17, comma 5, del CCNL del 29 novembre 2007. L’art. 2 stabiliva che il personale docente ed educativo, dichiarato permanentemente inidoneo allo svolgimento delle proprie funzioni, è iscritto nel ruolo ad esaurimento, previsto al comma 127 dell’art.3 della Legge 24 dicembre 2007 n.244, ai fini della eventuale successiva mobilità anche intercompartimentale, da disporre con gli strumenti definiti ai commi 124 e 125 dello stesso art. 3. Nelle more dell’espletamento delle procedure di mobilità il personale docente ed educativo può tuttavia chiedere ai sensi del comma 2 dell’art. 2 del CCNI di essere dispensato dal servizio oppure di essere utilizzato in altri compiti, prioritariamente nel comparto scuola, tenuto conto della sua preparazione culturale e dell’esperienza professionale maturata. L’art.3 CCNI definiva poi gli altri compiti, di supporto alle funzioni istituzionali della scuola, ai quali può essere assegnato il docente inidoneo alle sue funzioni:

• servizio di biblioteca e documentazione

• organizzazione di laboratori

• supporti didattici ed educativi

• supporto nella utilizzazione degli audiovisivi e delle nuove tecnologie informatiche

• attività relative al funzionamento degli organi collegiali, dei servizi amministrativi e ogni attività deliberata nell’ambito del progetto di istituto.

L’art.3 CCNI, inoltre, prevedeva la possibilità di utilizzazione del docente inidoneo, su sua richiesta, anche presso istituzioni scolastiche diverse dal proprio circolo o istituto, ovvero presso gli Uffici dell’USP, dell’USR, del Ministero della Pubblica Istruzione, ovvero presso altre Amministrazioni pubbliche. Per il personale ATA dichiarato idoneo solo parzialmente a svolgere le sue funzioni l’art. 4 prevedeva la possibilità di utilizzazione in funzioni parziali del profilo di appartenenza. L’art. 8, infine, stabiliva che il personale utilizzato in altri compiti conserva il trattamento economico previsto dalla qualifica di appartenenza, ma con orario di lavoro di 36 ore settimanali.

Il DL 6 luglio 2011 n. 98, convertito dalla Legge 15 luglio 2011 n. 111, nel definire le misure di razionalizzazione della spesa relativa all’organizzazione scolastica, al comma 12 dell’art. 15 stabilì che il personale dichiarato permanentemente inidoneo alle proprie funzioni per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, su istanza assume la qualifica di assistente amministrativo o tecnico; il comma 13 stabilì invece che il personale che non presenta tale istanza, o la cui istanza non viene accolta per carenza di posti disponibili, è soggetto alla mobilità intercompartimentale, transitando obbligatoriamente nei ruoli del personale amministrativo delle Amministrazioni dello Stato, delle Agenzie, degli Enti pubblici non economici, e delle Università, mantenendo l’anzianità maturata e l’eventuale maggiore trattamento stipendiale, mediante assegno personale pensionabile riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti. La mobilità intercompartimentale, specifica il comma 14, si realizza in ambito regionale, o in altre regioni, nell’ambito dei posti disponibili e compatibilmente con le facoltà assunzionali previste dalla vigente legislazione.

Con il DPR 27 luglio 2011 n. 171 è stato approvato il Regolamento in materia di inidoneità dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato; tale Regolamento disciplina dettagliatamente le due ipotesi della inidoneità psicofisica assoluta e relativa, prevendo per la prima ipotesi l’immediata risoluzione del rapporto di lavoro e per la seconda ipotesi l’utilizzazione del dipendente in mansioni equivalenti o di altro profilo professionale: tuttavia, per il personale della scuola l’art. 7 al comma 9 rinviava alle disposizioni contenute nell’art. 3, comma 127, della Legge 24 dicembre 2007 n. 244.

Nuove regole in materia di inidoneità del personale scolastico sono state dettate con il DL 12 settembre 2013 n. 104, convertito nella Legge 8 novembre 2013 n. 128. L’art. 15 , nella forma modificata dalla legge di conversione, al comma 6 prevede infatti che al personale docente dichiarato successivamente al 1° gennaio 2014 permanentemente non idoneo alla propria funzione per motivi di salute, ma idoneo ad altri compiti, si applica la procedura di cui all’art.19, commi 12, 13 e 14, del Decreto Legge 6 luglio 2011 n. 98, convertito con modificazioni dalla Legge 15 luglio 2011 n. 111, con conseguente assunzione, su istanza di parte da presentare entro trenta giorni dalla dichiarazione di inidoneità, della qualifica di assistente amministrativo o tecnico; in assenza di istanza, o in presenza di istanza non accolta per carenza di posti disponibili, si applica obbligatoriamente la mobilità intercompartimentale in ambito provinciale verso le Amministrazioni che presentino vacanze di organico, anche in deroga alle facoltà assunzionali previste dalla legislazione vigente. Il personale interessato alla mobilità mantiene il migliore trattamento stipendiale mediante assegno personale riassorbibile con i successivi miglioramenti economici comunque conseguiti. Nelle more della mobilità intercompartimentale, e comunque fino alla conclusione dell’anno scolastico 2015-2016 il personale docente non idoneo alle sue funzioni può essere utilizzato per le iniziative indicate all’art.7, o per ulteriori iniziative per la prevenzione della dispersione scolastica ovvero per attività culturali e di supporto alla didattica, anche in reti di istituzioni scolastiche. Per quanto riguarda il personale docente che alla data di entrata in vigore del DL 12 settembre 2013 n. 104 è già stato dichiarato permanentemente inidoneo alle sue funzioni, ma idoneo ad altri compiti, l’art. 7 della Legge 8 novembre 2013 n. 128 prevede che debba essere sottoposto a nuova visita da parte delle Commissioni mediche competenti, integrate da un rappresentante del Ministero dell’Istruzione, come disposto dal comma 5 del DL medesimo, per una nuova valutazione della inidoneità: in ordine a detta visita, ove la dichiarazione di inidoneità non venga confermata, il personale interessato torna a svolgere la funzione docente; se invece l’inidoneità è confermata si applicano le disposizioni di cui al comma 6, ed in tale caso i trenta giorni previsti si calcolano dalla data di conferma della non idoneità. Il personale già dichiarato permanentemente inidoneo alle sue funzioni, ma idoneo ad altri compiti, può chiedere direttamente l’applicazione del comma 6, nel quale caso non deve essere sottoposto a nuova visita medica: in pratica, è come se l’interessato attestasse la sussistenza della inidoneità, con le conseguenze che ne derivano sul piano occupazionale.

Il MIUR il 3 dicembre 2013 ha diramato la Circolare n. 13000, nella quale si illustrano le novità introdotte dalla Legge 8 novembre 2013 n. 128, precisando che i soggetti già dichiarati permanentemente inidonei, se non desiderano essere sottoposti a nuova visita medica, sono obbligati a presentare entro il 15 dicembre 2013 la domanda specifica di inquadramento nei ruoli ATA, esprimendo l’opzione per due profili (amministrativo e tecnico), utilizzando a tale fine il mod. A, oppure la domanda di mobilità intercompartimentale, con utilizzo, nelle more, in altre attività, utilizzando a tale fine il mod. B.

Con la Nota integrativa n. 13220 del 6 dicembre 2013 il MIUR ha poi precisato che il personale dichiarato inidoneo, nelle more della mobilità intercompartimentale, e comunque entro la fine dell’anno scolastico 2015-2016, può essere utilizzato, oltre che nelle mansioni attualmente previste dal CCNL del 25 giugno 2008, anche per le iniziative di cui all’art.7 del DL 12 settembre 2013 n. 104, convertito con modificazioni nella Legge 8 novembre 2013 n. 128, o per ulteriori iniziative per la prevenzione della dispersione scolastica ovvero per attività culturali e di supporto alla didattica, anche in reti di istituzioni scolastiche, permanendo nell’attuale sede di servizio.

Con la Nota Prot. AOODGPER7749 del 1 agosto 2014 il MIUR ha rappresentato la valutazione negativa del MEF circa un Decreto Interministeriale atto a disciplinare l’attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 15 della Legge 8 novembre 2013, ritenendo direttamente precettive le disposizioni normative le quali non richiedono alcuna fonte normativa secondaria di attuazione. Ciò posto, il MIUR, nel confermare le disposizioni contenute nella Circolare 3 dicembre 2013 n. 13000 e nella Nora Integrativa 6 dicembre 2013 n. 13220, sottolinea come per il personale dichiarato permanentemente inidoneo dopo il 1° gennaio 2014, ovvero a seguito di nuova visita collegiale, il transito a domanda nei ruoli ATA avviene con decorrenza giuridica dall’anno scolastico in cui viene dichiarata la inidoneità, con raggiungimento della sede di titolarità a decorrere dal 1° settembre dell’anno scolastico successivo a quello nel corso del quale viene presentata la domanda; nel frattempo tale personale continua ad essere utilizzato nell’istituzione scolastica per lo svolgimento degli altri compiti, in attesa dell’assegnazione della sede definitiva di titolarità nel ruolo del personale ATA.

Le modalità dell’accertamento medico dell’inidoneità sono state oggetto di una dettagliata analisi da parte del MEF, con la Circolare 19 novembre 2013 n. 171470.

La prima annotazione del MEF è in ordine alle Commissioni mediche competenti: appare infatti significativo il fatto che in sede di conversione del DL 12 settembre 2013 n. 104 sia stato eliminato il riferimento alle Commissioni mediche integrate operanti presso le ASL, per cui nel testo della Legge di conversione esiste solo il riferimento alle Commissioni mediche competenti; in base a tale modifica, gli accertamenti in parola risultano di competenza delle CMV, in forza delle disposizioni contenute nel DPR 29 ottobre 2001 n. 461 e nel Decreto 12 febbraio 2004, nonché di quelle contenute nel DPR 27 luglio 2011 n. 171 che all’art. 4 richiama le competenze degli organismi di accertamento previsti dal DPR 29 ottobre 2001 n. 461. Per quanto riguarda il rappresentante del MIUR in seno a tali Commissioni, tale presenza è prevista dal comma 5 dell’art. 15 del DL 12 settembre 2013 n. 104, parzialmente modificato dalla Legge 8 novembre 2013 n. 128 per le sole visite “ai fini della dichiarazione di inidoneità del personale della scuola alla propria funzione per motivi di salute”, con esclusione quindi di qualsiasi obbligo di integrazione in riferimento ad altre tipologie di accertamento medico, come ad esempio gli accertamenti finalizzati alla pensione di inabilità di cui all’art.2, comma 12, della Legge 8 agosto 1995 n. 335 ovvero quelli finalizzati alla dispensa dal servizio per inidoneità fisica, ai sensi della Legge 8 agosto 1991 n.274; l’integrazione, inoltre, riguarda gli accertamenti compiti dalle CMV nei confronti del “personale della scuola”, quindi non solo dei docenti, ma di tutto il personale scolastico, anche se nella prassi il rappresentante del MIUR integra le Commissioni mediche solo laddove le stesse debbano pronunciarsi in ordine all’idoneità del personale docente. Il rappresentante del MIUR, in ogni caso, partecipa alla riunione della Commissione medica, con le funzioni che il MIUR dovrà precisare, limitatamente alla fase conclusiva della procedura sanitaria, ossia alla fase di emissione del giudizio medico legale conclusivo, mentre è preclusa la partecipazione alla visita vera e propria, che dovrà essere effettuata da uno o più medici della CMV, così come dispone il comma 6 dell’art.6 del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, riassettato nell’art. 198, comma 4, del Decreto Legislativo 15 marzo 2010 n. 66 recante il Codice dell’ordinamento militare, applicabile anche agli organismi sanitari alternativi, quali appunto le CMV, per effetto del rinvio operato dall’art.9, comma 2, del DPR 29 ottobre 2001 n. 461, come modificato dall’art. 1114, comma 2, del DPR 15 marzo 2010 n. 90 . Per i motivi sopra esposti, la convocazione a visita, oltre che all’interessato, dovrà essere inviata, come peraltro già previsto dal comma 1, art.7, del Decreto 12 febbraio 2004, anche all’Ufficio scolastico regionale, ai fini della designazione e della comunicazione del nominativo del suo rappresentante.

Il MIUR non ha mai provveduto a specificare le funzioni del proprio rappresentante in seno alle Commissioni mediche. In effetti, l’integrazione delle Commissioni mediche con il rappresentante del MIUR può avere un senso logico solo nel caso in cui sia accertata l’inidoneità alla funzione docente, con idoneità ad altre mansioni di altra area, in pratica quando si ritiene che il dipendente non sia più idoneo a svolgere la funzione docente, ma possa svolgere altre mansioni, sia riferite all’area docente, quali il supporto alla didattica e/o alla programmazione, sia di altra area come quella amministrativa: in siffatte ipotesi il rappresentante MIUR può svolgere una funzione utile, che è quella di illustrare le possibilità occupazionali del dipendente, nell’ambito dei profili di idoneità formulati dalla Commissione medica. Nel caso in cui invece la Commissione medica accerti l’idoneità del dipendente alla funzione docente, ovvero l’inidoneità a qualsiasi mansione, anche di area diversa, il rappresentante del MIUR può assumere solo una funzione notarile, di “presa d’atto” della valutazione medico legale che resta di competenza esclusiva della Commissione medica. Resta il fatto che la previsione della presenza di un rappresentante del MIUR nelle Commissioni mediche che valutano l’idoneità/inidoneità del personale docente rappresenta certamente un elemento di dissonanza normativa, in quanto per nessuna altra categoria di dipendenti pubblici, esclusi il personale militare e la polizia di Stato, è prevista la presenta di un “rappresentante” della pubblica Amministrazione alle cui dipendenza si trova l’impiegato; peraltro, per il personale militare e della polizia di Stato è prevista la presenza integrativa di un medico in rappresentanza dell’Amministrazione, qualificando quindi in senso tecnico la figura del “rappresentante” dell’Amministrazione, e confermando così la natura esclusivamente medico legale della Commissione medica stessa.

Gli autori

Giuseppe VITIELLO, Specialista in Medicina Legale e delle Assicurazioni, già Professore a contratto di Medicina Legale presso la Scuola di Specializzazione in Medicina Legale dell’Università di Torino, già Coordinatore medico legale regionale INPS e Presidente di Commissione medica di Verifica del MEF, Medico competente.

Cristina CATALANO, Specialista in Medicina legale e delle Assicurazioni, Primario medico legale, componente della Commissione Medica Superiore del MEF. Già Professore a contratto presso la scuola di specializzazione in Medicina Legale dell’Università di Roma “La Sapienza”.

Nicola VITIELLO, Laureato in Giurisprudenza, Specializzato in Diritto previdenziale, Funzionario pubblico.

Grazia ALECCE, Medico Chirurgo Specialista in Cardiologia, in Medicina dello Sport e in Medicina Legale. Dirigente medico legale di I livello.

Lucilla MUGNAINI, Medico Chirurgo, Specialista in Malattie dell’Apparato Respiratorio, Dirigente Medico legale di I livello.