Paolo Guido Spinelli

elogio della diplomazia

il ruolo dei diplomatici nelle relazioni internazionali

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Paolo Guido Spinelli, Elogio della diplomazia. Il ruolo dei diplomatici nelle relazioni internazionali

Prima edizione: febbraio 2023

ISBN cartaceo: 978-88-5526-855-4

ISBN ebook: 978-88-5526-856-1

In copertina: l’autore presenta le lettere credenziali come Ambasciatore d’Italia in Mali al Presidente della Repubblica, Alpha Oumar Konaré (Bamako, 1997). Foto dell’autore.

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Le riproduzioni a uso differente da quello personale potranno avvenire, per un numero di pagine non superiore al 15% del presente volume, solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da Ledizioni.

Indice

Prefazione
di Paolo Magri

Introduzione

1. La diplomazia

1.1 Significato del termine

1.2 I compiti della diplomazia. La funzione informativa

1.3 I compiti della diplomazia. La funzione negoziale

1.4 I compiti della diplomazia. La tutela e la promozione degli interessi nazionali

1.5 Vecchia e nuova diplomazia

2. Le relazioni diplomatiche

2.1 Lo stabilimento delle relazioni e la nomina del capo Missione

2.2 Vicende delle relazioni diplomatiche. Crisi, interruzione e ripresa

2.3 La dichiarazione di “persona non grata” nei confronti di un agente diplomatico

3. La Missione e gli agenti diplomatici. Privilegi ed immunità secondo il diritto internazionale

3.1 Significato e funzione delle immunità e dei privilegi diplomatici

3.2 Privilegi ed immunità della Missione diplomatica

3.3 Privilegi ed immunità degli agenti diplomatici

4. La diplomazia bilaterale

4.1 Grandezza e (apparente) decadenza della diplomazia bilaterale

4.2 I contenuti politici insiti nella diplomazia bilaterale

4.3 La “public diplomacy”

5. La funzione economico-commerciale

5.1 Il settore economico-commerciale nella diplomazia bilaterale

5.2 Il sostegno all’internazionalizzazione delle nostre imprese commerciali, specie quelle medie e medio-piccole

5.3 Dal sostegno alla internazionalizzazione delle imprese alla vera e propria diplomazia economica

6. La funzione culturale

6.1 Cultura e relazioni diplomatiche

6.2 Gli Istituti italiani di cultura

6.3 La promozione della conoscenza della lingua italiana

7. La cooperazione allo sviluppo

7.1 La diplomazia e l’aiuto pubblico ai paesi in via di sviluppo

7.2 La cooperazione pubblica italiana

7.3 La cooperazione “decentrata”

8. La funzione consolare

8.1 L’evoluzione della natura e dei compiti degli uffici consolari

8.2 Compiti di istituto degli uffici consolari nei confronti dei cittadini italiani

8.3 L’attività degli uffici consolari nei confronti dei cittadini stranieri

9. La diplomazia multilaterale

9.1 Lo sviluppo della diplomazia multilaterale dal secondo dopoguerra ad oggi

9.2 Le caratteristiche operative della diplomazia multilaterale

10. Il Ministero degli Affari Esteri

10.1 Funzione bifronte del Ministero

10.2 L’organizzazione del Ministero. Vertice politico e Segretario generale

10.3 La suddivisione del Ministero in macrostrutture

10.4 I “consiglieri diplomatici” presso altre Amministrazioni

10.5 Il personale non diplomatico nell’ambito dell’Amministrazione degli affari esteri

11. La rete degli uffici diplomatici e consolari all’estero

11.1 Gli uffici all’estero

11.2 La dislocazione dei nostri uffici diplomatici all’estero

11.3 La dislocazione dei nostri uffici consolari nel mondo

12. L’accesso alla carriera diplomatica

12.1 Le ragioni di un “concorso al grado iniziale” per entrare in diplomazia

12.2 Le prove del concorso

12.3 L’“attitudine” alla professione del diplomatico

12.4 Le due doti fondamentali per affrontare il concorso

13. La carriera diplomatica

13.1 La consistenza numerica della carriera diplomatica

13.2 La progressione nella carriera diplomatica

13.3 Il meccanismo degli avanzamenti al grado superiore

13.4 La corrispondenza grado-funzione e l’alternanza tra incarichi all’estero e al Ministero

13.5 Alcuni snodi importanti nelle vicende della carriera diplomatica italiana

14. Il lavoro e la vita del diplomatico

14.1 “Il mestiere più bello del mondo”?

14.2 Il servizio del diplomatico all’estero

14.3 La vita sociale e familiare del diplomatico all’estero

14.4 Tutte le rose hanno le loro spine

15. Le qualità di un buon diplomatico

15.1 Qualità vecchie o nuove? Un “ottimo” diplomatico

15.2 Le indispensabili doti personali

15.3 Tre caratteristiche personali suscettibili di miglioramento

15.4 Le qualità professionali necessarie ma che possono essere convenientemente rafforzate

16. Il cerimoniale diplomatico

16.1 L’importanza del “cerimoniale” nelle relazioni diplomatiche

16.2 L’evoluzione storica del cerimoniale e la forza e il significato della tradizione

Appendice I – La donna e la diplomazia

Appendice II – L’abito del diplomatico

Prefazione

L’Ambasciatore Spinelli ci regala, con questo scritto, un interessante viaggio all’interno del mondo diplomatico, definendo con stile preciso i contorni dei protagonisti che in esso operano e lo rappresentano, con l’indubbio merito, come egli stesso anticipa nell’introduzione, di far conoscere in maniera semplice, immediata, e quindi più accessibile, quale sia oggi il ruolo della diplomazia e in cosa differisca da quello di un tempo quando le relazioni fra gli stati si svolgevano quasi esclusivamente attraverso il corpo diplomatico.

“Elogio della Diplomazia” ripropone la diplomazia quale strumento imprescindibile delle relazioni fra gli stati ma anche quale “ponte” fra culture diverse e canale di dialogo privilegiato in caso di crisi internazionali. E, in questi tempi segnati dal conflitto in Ucraina, questo richiamo è quanto mai significativo.

Ma quanti dei non addetti ai lavori saprebbero dire in cosa consiste realmente la fitta trama di relazioni fra singoli stati o fra più stati in sedi multilaterali come le Nazioni Unite o l’Unione Europea? Come e quanto è cambiato il raggio d’azione della diplomazia contemporanea rispetto all’immagine tradizionale che abbiamo ereditato dal passato?

Oggi sappiamo che spesso sono i capi di stato o di governo a intrattenere direttamente relazioni con i loro pari, che le riunioni al vertice, i famosi “summit”, sembrano ridurre i diplomatici al ruolo di sherpa dietro le quinte del palcoscenico internazionale. L’Ambasciatore Spinelli, invece, ci spiega come la diplomazia, necessariamente mutata nel tempo, sia strutturata proprio per far fronte a sempre nuove esigenze e come la promozione del sistema paese con tutti i suoi aspetti economico-commerciali, culturali e di cooperazione internazionale sia oggi fondamentale.

Nuovi paradigmi della diplomazia sono nati dall’evoluzione delle necessità e degli obiettivi nazionali ma anche internazionali, con la globalizzazione, con l’emergere di sempre nuove sfide che si integrano con quelle tradizionali di pace e sicurezza internazionale. Comprendere questi aspetti significa riconoscere alla diplomazia un ruolo forse meno appariscente e “glamour” di un tempo ma di grande rilevanza in tutti gli ambiti in cui il nostro paese si misura per la sua sicurezza e crescita economica e di valorizzazione delle proprie risorse.

Un secondo merito consiste nell’aver illustrato in dettaglio la struttura e il funzionamento del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, che restituiscono al lettore un’immagine dei molteplici settori di intervento sia del diplomatico sia del personale non diplomatico che contribuisce, naturalmente, al delicato e intenso lavoro della nostra diplomazia. In un interessante excursus storico, l’Ambasciatore ci illustra l’evoluzione dell’organizzazione del Ministero ereditata in primis dal Regno di Sardegna per arrivare alle recenti riforme delle varie Direzioni Generali, un segno dei tempi e della necessità di adattarsi continuamente alle sfide poste alla nostra diplomazia e alle esigenze di efficienza della nostra amministrazione. Così come la suddivisione di ruoli e competenze fra ambasciate e uffici consolari, spesso sconosciuta ai più.

Un terzo rilevante tema, che mi è molto caro proprio perché ISPI da sempre forma giovani candidati al concorso diplomatico, riguarda “l’accesso alla carriera diplomatica”. Il concorso per Segretari di Legazione in prova rappresenta uno dei concorsi più selettivi della carriera diplomatica, che spesso viene visto dai giovani come una montagna troppo alta da scalare (“Quasi fosse una di quelle terribili, quasi impossibili prove in gran parte mnemoniche cui, si tramanda, fossero sottoposti in passato gli aspiranti agli impieghi più elevati nel celeste impero cinese”) o solo appannaggio di chi proviene da una famiglia di diplomatici. L’Ambasciatore, pur rimarcando la necessità di arrivare preparati all’appuntamento con il concorso, ci presenta questa competizione come difficile ma certamente non impossibile. Sono fondamentali la conoscenza delle lingue straniere, la preparazione su diritto, storia delle relazioni internazionali ed economia, ma bisogna essere consapevoli che il Ministero non cerca esperti in ciascuna materia ma giovani preparati e con la “stoffa” per diventare diplomatici.

Infine, una nota su “Il mestiere più bello del mondo”: con la consapevolezza di chi ha svolto con passione la professione di diplomatico in diversi paesi e continenti, l’Ambasciatore Spinelli riesce a trasmettere i reali motivi che dovrebbero spingere i giovani ad intraprendere questo percorso professionale. Non si tratta, a suo modo di vedere, solo della frequentazione di ambienti esclusivi e di motivi legati al prestigio di questa funzione ma, soprattutto, dell’onore di servire il proprio paese e la propria comunità nazionale, per gli alti ideali di cooperazione e pace fra gli stati. Una lezione, questa, che spero i giovani abbiano sempre a mente nel momento in cui decidano di prepararsi a intraprendere questo percorso.

Paolo Magri

Vice Presidente Esecutivo dell’ISPI

Introduzione

“Bella carriera, piena di mistero”. E poco più in là: “Mestiere dal significato indefinibile ma al di sopra del comune”. Questo è ciò che annotava Flaubert, intorno al 1870, alla voce “diplomazia” del suo “Dizionario dei luoghi comuni”. A un secolo e mezzo di distanza verrebbe da chiedersi se definizioni del genere, rispondenti all’immaginario collettivo dell’epoca, conservino quel tanto di verosimiglianza che avevano quando le registrava ironicamente l’autore di “Madame Bovary”. Allora, occorre ricordare, i diplomatici si muovevano prevalentemente nel chiuso dei palazzi del potere – regge, dimore nobiliari, cancellerie, ambasciate – al riparo da sguardi indiscreti, frequentando ristrette cerchie di interlocutori. Abituati a trattare spesso affari di Stato coperti da un fitto velo di riservatezza, non avevano alcun interesse a farsi conoscere dal grande pubblico. Quest’ultimo, di conseguenza, non possedeva che vaghe cognizioni di quel mestiere così particolare e di coloro che lo praticavano L’impressione che esso finiva col ricavarne era che si trattasse di un gruppo di privilegiati – uno dei tanti – dedito per lo più ad arcani rituali, cerimonie e ricevimenti: cose senza grande incidenza sulla vita di ogni giorno. Grazie ai mutamenti intervenuti successivamente sulla scena mondiale e ad una maggiore consapevolezza da parte dell’opinione pubblica, la funzione del diplomatico si è venuta progressivamente demistificando, perdendo quell’alone misterioso ed elitario che l’aveva sempre circondata. Ora poi che i diplomatici si occupano attivamente di questioni che possono toccare da vicino la vita di tutti – l’economia e il commercio, la cultura, gli affari consolari e quelli sociali, la cooperazione internazionale – va anche detto che abbiamo finito tutti col familiarizzarci un po’ di più con questa professione. Ed essi stessi non rimangono più, come un tempo, confinati in una sorta di volontario isolamento, disponibili anzi a dimostrare che la loro esistenza non è fatta tanto di forme e di superficiali orpelli, quanto di compiti concreti, tesi a promuovere e tutelare innanzitutto l’immagine del nostro paese e l’interesse nazionale nei rapporti con l’estero.

Eppure, spesse volte ancora, si ha come la sensazione che tra l’opinione pubblica e la diplomazia, intesa come categoria professionale ma anche come strumento e tecnica per il mantenimento di relazioni “civili” tra gli Stati, rimanga un’incomprensione di fondo e una sottile diffidenza. Troppo anomali, ancora, un mestiere ed un metodo che preferiscono l’arma della pazienza e del dialogo per sciogliere nodi che ad alcuni piacerebbe veder tagliati di netto, e subito. Troppo “diversi” in fondo quei diplomatici che, a forza di praticare lingue straniere e vivere all’estero, finiscono con l’assomigliare a volte più ai loro colleghi di altri paesi che ai connazionali rimasti in patria. Troppo “distinti”, ben educati, vestiti sempre con giacca e cravatta o desueti “abiti da società”. Tanto che poi, quando in un giorno di fine estate di uno di questi ultimi anni, una foto proveniente da una capitale mediorientale in preda all’emergenza e al caos ci restituisce l’immagine di uno di essi in giubbotto antiproiettile e un paio di jeans impegnato in un rischioso intervento umanitario, tiriamo quasi un sospiro di sollievo, lieti di riconoscere che sì, almeno in determinate circostanze, i diplomatici sono esseri umani come gli altri, dotati perfino di un pizzico di coraggio e di dedizione al bene comune. Tanto può la persistenza degli stereotipi e dei luoghi comuni da non farci vedere quanto la diplomazia sia cambiata, come essa percorra vie meno battute in precedenza e meriti oggi di riconciliarsi pienamente con la società civile, quella comunità di cittadini di cui è espressione al pari di tante altre onorevolissime professioni le quali, tutte insieme, concorrono ad assicurarci sicurezza e progresso.

Ecco dunque da dove prende le mosse l’“Elogio della diplomazia” che il lettore ha in questo momento tra le mani. Raccontare in forma discorsiva, con linguaggio semplice al di là dei pochi termini “gergali” che si sono dovuti utilizzare, che cosa sia veramente, oggi, la diplomazia. E poi chi siano i diplomatici, quale preparazione debbano avere e quali caratteristiche professionali ed umane debbano coltivare per fare bene il loro mestiere. Senza pretese esaustive nel trattare la materia, ma cercando di offrire le informazioni essenziali a beneficio di chi volesse poi approfondire, attraverso ulteriori letture, gli aspetti storici, giuridici e sociologici di quella che rimane ancora una delle professioni più affascinanti che un giovane mosso dalla curiosità intellettuale per i fatti internazionali e dal desiderio di servire il proprio paese possa decidere di intraprendere. Questa esposizione del lavoro e della vita del diplomatico è nata – occorre premettere – da una esperienza personale. Ho appartenuto infatti anch’io alla carriera diplomatica, percorsa in una varietà di incarichi per quasi quarantadue anni prima di andare in pensione, per limiti di età, a 67 anni. Da quando non appartengo più all’Amministrazione degli affari esteri mi sono dedicato, tra le altre cose, ad illustrare ai giovani laureati e agli studenti universitari interessati a percorrere a loro volta questa esperienza professionale o semplicemente curiosi di saperne di più, in che cosa essa consista e quali siano i vantaggi che offre (molti) ed i pochi inconvenienti che comporta (ci sono anche questi). Soprattutto ho cercato di infondere nei miei ascoltatori, buona parte dei quali ha seguito poi i corsi di preparazione al concorso diplomatico organizzati dall’ISPI di Milano, lo stesso entusiasmo che ho avuto io ai miei tempi e che è andato crescendo man mano che assumevo funzioni di sempre maggiore responsabilità e soddisfazione professionale. Aver buttato giù queste note, che ripercorrono, ampliandole, le conversazioni che ho tenuto ai giovani permetterà, mi auguro, di raggiungere un pubblico più vasto e, chissà, egualmente incline ad accostarsi alla diplomazia anche solo in termini di una conoscenza che non si affidi solo al sentito dire o, peggio, a quei luoghi comuni che ho cercato costantemente di sfatare. Vi è poi la speranza che il presente “Elogio” incontri anche quella parte del pubblico che ad affrontare il concorso diplomatico non ci pensa nemmeno, magari perché già felicemente impegnato in altre ed egualmente onorevoli professioni, eppure non disdegna di conoscere qualcosa di più di un mondo che gli è lontano e che probabilmente continuerà a restarlo. Convinto come sono che non sia possibile, soprattutto oggi, non avere almeno una infarinatura di una realtà, come questa delle relazioni internazionali, che presiede a tanti aspetti della vita di ogni giorno, resto moderatamente fiducioso quanto alla potenziale domanda che l’“Elogio” potrebbe essere in grado di soddisfare.

E venendo al titolo di questo compendio sulla diplomazia di ieri e di oggi, qualcuno potrebbe interrogarsi sulla parola “elogio”. Se ho impiegato questo termine laudativo è perché sento di dover parlare bene, anzi molto bene, di questa a volte un tantino bistrattata e spesso incompresa realtà. Una realtà costituita da un antichissimo metodo per intrattenere le relazioni tra gli Stati e da una categoria di professionisti che quel metodo applicano ogni giorno nell’esercizio della loro attività, cioè appunto la diplomazia. E questo non solo perché anch’io quel metodo l’ho praticato e di quella categoria di servitori dello Stato ho fatto parte. Ma perché, ripercorrendo col pensiero ciò che la diplomazia riesce a fare, per difendere le ragioni del nostro paese nel continuo confronto tra le Nazioni, per essere di effettivo aiuto a tanti cittadini italiani che all’estero ricorrono ad essa, per promuovere e salvaguardare ideali di pace fondati su equilibri meno precari e migliore comprensione reciproca tra i popoli, mi convinco sempre di più che essa svolge davvero una funzione di rilievo nell’economia generale delle tante attività che contribuiscono alla stabilità e al progresso della società. E quando dico questo, prendo certamente le mosse dalla “nostra” diplomazia, da quella italiana che tante pagine importanti ha saputo scrivere da centosessant’anni a questa parte. Ma il pensiero corre, subito dopo, a tutte le “altre” diplomazie, a quelle dei paesi maggiormente amici e alleati dell’Italia come a quelle dei paesi con i quali le nostre relazioni sono meno vivaci ed intense: perché tutte, perseguendo i fini che sono ad esse propri, finiscono col convergere nella stessa direzione, cioè individuare quei compromessi e quegli equilibri che riescano a contemperare le diverse esigenze e a preservare un quadro complessivo delle relazioni internazionali il più possibile improntato al dialogo e al mantenimento della pace.

La pace, appunto. Il bene supremo verso cui tutta l’umanità tende sempre di più, ammaestrata dalle spaventose conseguenze dei due grandi conflitti del secolo scorso e dalle guerre che soprattutto in Africa, in Medio Oriente, in Asia – ma anche in Europa – ad esse hanno fatto seguito e che ancora oggi, sotto forma spesso di conflitti “a bassa intensità”, quando non erompono in forme più virulente, insanguinano la Terra. La diplomazia fa la sua parte, sempre, per impedire che la competizione tra gli Stati ed i conflitti di interesse che ne conseguono sfocino in altrettanti scontri armati, cercando anzi di comporli e di canalizzarli verso un meno insidioso “modus vivendi” ispirato alla reciproca tolleranza, se non addirittura verso forme di cooperazione profittevoli per ognuna delle parti in causa. E ove questi tentativi falliscono, prima di dare la colpa alla diplomazia che sarebbe venuta meno al suo compito occorrerebbe chiedersi se non siano stati quasi sempre, in realtà, irrigidimenti ideologici, smodato desiderio di potenza o difettoso calcolo del rischio da parte di taluni governanti a determinare l’irreparabile. La diplomazia è solo uno strumento a disposizione di coloro che se ne vogliano servire e i diplomatici, per quanto lungimiranti e a volte ascoltati consiglieri, sono poi fedeli esecutori di decisioni che, in ultima istanza, vengono prese da altri. La guerra, diceva Clausewitz, è la continuazione della politica con altri mezzi. Prendendo le mosse da un’affermazione del genere, potremmo dire che se si lasciasse fare alla “buona” politica, quella che si invera nella diplomazia, ai rimedi e alle proposte che da questa possono scaturire, la guerra in diversi casi non avrebbe più altrettanta ragion d’essere.

“Elogio”, dunque, di una istituzione – e degli uomini che ne fanno parte, in Italia come altrove – che stempera le tensioni internazionali, evita i conflitti, assicura una competizione tra Stati in forme civili e pacifiche e spesse volte indirizza quest’ultima verso forme più evolute di benefica cooperazione e di proficua sinergia. Il mondo è ancora, talvolta, un luogo di incomprensioni, di reciproci timori e di vecchie e nuove ingiustizie. Lavorare perché abbia delle basi più solide, fondate su obiettivi sempre più convergenti e nei quali tutti possano riconoscersi in un destino comune, è compito dei governanti e della politica. Compito difficile e di assai lungo respiro. Nel frattempo, se vogliamo evitare di ricadere nelle barbarie della guerra e nella terribile distruzione di vite umane e di ricchezze che da questa deriva, credo che la diplomazia sia l’unico rimedio che l’umanità ha in questo momento a propria disposizione.

1. La diplomazia

1.1 Significato del termine

Nel termine diplomazia convivono almeno tre significati. Il primo di questi è squisitamente politico. In questa accezione per “diplomazia” si intende una dimensione – quella più avanzata e complessa – delle relazioni internazionali. Le relazioni diplomatiche sono infatti quelle che usualmente gli Stati, o per meglio dire i governi, pongono in essere per stabilire un canale di dialogo con gli altri soggetti della comunità internazionale. E ciò al fine di approfondire i rapporti con essi, ricercarne l’appoggio o la collaborazione, talora la semplice acquiescenza ai propri disegni. Il fine ultimo di questi sforzi è, in ciascuna di queste fattispecie, quello di salvaguardare la pace, ristabilirla dopo un conflitto od evitare che essa ceda nuovamente il passo alla guerra. Diplomazia si pone quindi, in quest’ottica, come pura antitesi alla guerra. Quando le iniziative diplomatiche falliscono e non possono più essere riprese, è fatale che l’ipotesi dell’uso della forza o quella di un vero e proprio conflitto armato si faccia più evidente. Perseguire la pace come fine, istituzionale od episodico, della propria politica estera non vuol dire peraltro che gli Stati vengano meno con ciò alla difesa dei rispettivi interessi nazionali. Né che rinuncino del tutto all’ipotesi di far valere la forza, utilizzando anzi essi a volte nel dialogo interstatuale, come argomento di persuasione manifesto od implicito, il proprio potenziale militare ed economico, cioè quanto si definisce comunemente come “hard power” (ed avremo allora quella che qualcuno ha chiamato “diplomazia coercitiva”). Anche agendo in questo modo, nell’intento di ottenere così condizioni migliori nella iniziativa di politica estera che intendono concretizzare, gli Stati peraltro non abbandonano ancora il canale diplomatico cui hanno deciso di affidare la difesa dei loro interessi.

Facciamo subito un esempio per chiarirci le idee su questo significato di diplomazia. In questa accezione politica del termine, se parliamo della “diplomazia britannica nel Mediterraneo tra le due guerre mondiali del secolo scorso”, intendiamo riferirci al complesso delle iniziative, quelle più pacifiche come quelle più assertive, di maggiore o di minore successo, poste in essere in un preciso momento storico dal governo di Londra per assicurare un equilibrio in quel determinato spazio geo-politico con l’obiettivo di preservare innanzitutto gli interessi britannici pur senza collidere pericolosamente con le pretese degli altri “players” dell’area. Adottando la “via diplomatica”, fatta di proposte, di negoziati, di accordi, nella continua ricerca di un compromesso che possa soddisfare almeno parzialmente le reciproche pretese, od anche nell’esplorazione della possibilità di vere e proprie sinergie nei campi in cui gli interessi non confliggono o addirittura convergono, gli “attori” della politica internazionale mostrano di credere che, almeno come linea di tendenza, l’intesa e la cooperazione – ciò che potrebbe unire piuttosto di ciò che divide – siano senz’altro preferibili alle situazioni di tensione, all’antagonismo su posizioni contrapposte ed al confronto armato che ne può derivare. In una visione di semplice “realpolitik” gli Stati, valutando come potenzialmente più fruttuosi per i loro stessi interessi il dialogo e la trattativa, non fanno altro così che porsi sulla scia di quella convivenza pacifica (ancorché spesso dialetticamente assertiva) tra i membri della comunità internazionale che è tendenzialmente la condizione ottimale all’interno di quest’ultima e che ha tante volte prevalso e manifestato così i suoi benefici effetti sullo sviluppo della civiltà. Senza considerare poi che, negli ultimi secoli, l’idea della pace come obiettivo supremo e valore intangibile si è andata sempre più rafforzando presso l’opinione pubblica mondiale, trovando oggi non solo riscontro nella prassi delle relazioni tra gli Stati ma anche aperta menzione in alcuni dispositivi normativi interni ed internazionali. L’articolo 11 della Costituzione italiana del 1948, ad esempio, afferma che il nostro paese “ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali”. La Carta delle Nazioni Unite del 1945, dal canto suo, elencando all’articolo 1 i fini della organizzazione, metteva già al primo posto quello di “mantenere la pace e la sicurezza internazionali”.

Il secondo significato del vocabolo “diplomazia”, in stretta derivazione dal primo, indica lo specifico modo d’essere del tipo di relazioni su cui ci siamo diffusi e che intercorrono all’interno della comunità internazionale: una tecnica, o se si vuole un’arte, che permette ai membri della comunità stessa di collegarsi tra di loro attraverso l’osservanza di particolari forme. Forme che si calano a volte in vere e proprie norme consuetudinarie o pattizie vigenti tra gli Stati, oppure rimangono allo stadio di comportamenti metagiuridici, di mera opportunità e pura cortesia, ancorché consolidati nel tempo e riconosciuti come parte integrante dell’intelaiatura di quel delicato meccanismo cui si è dato il nome di relazioni diplomatiche. Relazioni che attraverso quelle particolari forme mirano innanzitutto a preservare i cardini dell’odierno sistema internazionale, basato su due principi essenziali: l’eguaglianza formale di tutti gli Stati e il reciproco rispetto tra di loro. Se la diplomazia come canale di collegamento amichevole, volto fin dove è possibile a preservare la pace e a costruire utili sinergie (il significato politico che abbiamo visto dianzi) rappresenta l’aspirazione di massima e la linea di tendenza verso cui convergono i soggetti della comunità internazionale, la diplomazia intesa come tecnica od arte di tali relazioni è pertanto il necessario corollario, lo strumento con cui assicurare in concreto l’ordinata convivenza di tutti gli Stati. Ed è anche il canale, il contenitore istituzionale di quegli sforzi, appunto, che gli Stati esplicano per costruire rapporti tra di loro ispirati al medesimo principio. Cioè di tutti quegli “input” di vario genere (posizioni negoziali, proposte e promesse di appoggio ma anche, in taluni casi, avvertimenti, discrete rimostranze, o aperte manifestazioni di dissenso) i quali costituiscono quel reticolo di comunicazioni e di interazioni – vastissimo ormai negli ultimi tempi grazie all’allargamento della comunità internazionale e all’intensificarsi delle relazioni al suo interno – che collega tra di loro tutti gli Stati in modo sempre più forte e continuativo.

La migliore definizione del termine “diplomazia” così inteso resta quella, classica, della fondamentale “Guide to diplomatic practice” del britannico Ernest Satow, vissuto a cavallo tra XIX e XX secolo, pubblicata nella sua versione definitiva nel 1917: “the application of intelligence and tact to the conduct of official relations between the governments of independent states”, cioè l’impiego dell’intelligenza e del tatto nella condotta delle relazioni ufficiali tra i governi degli Stati indipendenti. La definizione, oltre che sintetica e incisiva, è illuminante per almeno due motivi. Il primo motivo è che, collegando la diplomazia alle relazioni ufficiali tra gli Stati, ne esclude giustamente tutti gli altri rapporti – informali ed affidati ad agenti che non si avvalgono del metodo diplomatico – che pur intercorrono necessariamente in svariati campi tra i governi. Si pensi, a tale proposito, da un lato ai contatti informali di varia natura, manifesti o meno, che per i fini più diversi questi intrattengono tra di loro (ad esempio i contatti intercorrenti tra i servizi di informazione dei vari governi). Dall’altro, al fitto reticolo costituito dalla cooperazione amministrativa e tecnica internazionale, nel settore delle infrastrutture, dei trasporti, dell’energia ed altri, che si svolge per la massima parte al di fuori dei canali diplomatici propriamente detti. Il secondo motivo è che, facendo riferimento oltre che all’intelligenza anche al “tatto” nella tecnica diplomatica, introduce un aspetto di capitale importanza per l’esatta comprensione della natura e delle finalità della diplomazia. A tale proposito viene necessariamente in mente la trasposizione che il termine “diplomazia” ha avuto nel linguaggio corrente. Quando usiamo infatti espressioni quali “agire con diplomazia” o “essere diplomatici” intendiamo evocare una particolare miscela di perspicacia, accortezza, prudenza e cortesia che, detto incidentalmente, gioverebbe senz’altro venisse applicata più spesso in tutte le relazioni interpersonali. Le doti che compongono tale miscela e che si riflettono in queste tipiche locuzioni fanno chiaro riferimento alla diplomazia intesa come arte delle relazioni tra gli Stati e, in concreto, al modo di comportarsi dei “diplomatici” che – come ci apprestiamo a vedere – sono incaricati di assicurare quelle relazioni. La parola “tact” impiegata da Satow, che potremmo rendere in senso più ampio, oltre che con “tatto”, proprio con “accortezza” e “comprensione dell’altrui sensibilità”, richiama proprio una importantissima caratteristica della diplomazia e dei diplomatici: la capacità di comprendere le aspettative e gli stati d’animo dei propri interlocutori e l’abilità di comportarsi in un modo che non rischi di incidere negativamente su di essi. Se l’intelligenza (che fa appello alle qualità raziocinanti) è fondamentale per condurre in modo ottimale le relazioni diplomatiche, dunque anche la sensibilità (che fa appello alla disposizione dell’animo) è altrettanto importante. Ed il buon diplomatico, anticipando quanto chiariremo meglio più in là, è colui – o colei – che sa unire armoniosamente, nel suo agire, le qualità della mente e quelle del cuore.

Il terzo ed ultimo significato della parola “diplomazia” designa l’insieme delle persone fisiche e delle strutture operative (le “Missioni” diplomatiche) in cui le persone stesse sono incardinate, deputate a mantenere e sviluppare le relazioni, per l’appunto diplomatiche, del loro paese con gli altri membri della comunità internazionale. La politica estera dei vari Stati, prescindendo qui dai loro specifici assetti costituzionali, è generalmente prerogativa del potere esecutivo il quale, in uno Stato democratico, si ispira alle linee fissate al riguardo dal proprio parlamento nazionale ed agisce in questo settore attraverso il Ministro degli esteri che ne riceve mandato dal Governo e dal suo capo, cui riferisce e col quale si consulta ogni volta che è necessario. Il Ministro degli esteri, unitamente al capo dello Stato, è una delle due figure sempre riconosciute dall’ordinamento internazionale, senza necessità di specifiche investiture, come organi capaci di rappresentare e quindi impegnare il loro paese: ad esempio sottoscrivendo un accordo che crei per esso determinati obblighi nei confronti di un altro o di altri soggetti. Ma accanto a queste, dai tempi più lontani della storia dell’umanità, vi sono altre figure che in concreto vengono incaricate di rendersi interpreti delle volontà espresse dai loro governi e di trasmetterle agli altri membri della comunità internazionale, entrando in contatto con essi, negoziando ed a volte concludendo accordi ed intese di varia natura e significato politico, o più spiccatamente tecnico. Sono questi i “diplomatici” o meglio, in linguaggio più consono al diritto internazionale, gli “agenti diplomatici” che ogni paese impiega nei suoi contatti ufficiali con gli altri.

Figura antichissima, il diplomatico – che ha avuto in passato altre denominazioni, assumendo quella odierna solo nel corso del XVIII secolo – è stato originariamente un inviato, un “missus” del proprio Governo presso un altro, incaricato di una specifica trattativa od altra incombenza di particolare delicatezza, collegata il più delle volte alla ricerca di una soluzione pacifica di una determinata controversia, ad un negoziato di pace, alla stipula di un trattato di alleanza. Dalla diplomazia “occasionale” o “ad hoc” (“quel” determinato negoziato, “quella” particolare iniziativa, che i Governi avevano interesse ad attivare) si è passati gradatamente, a partire dalla seconda metà del secolo XV, alla cosiddetta diplomazia “residente”, cioè insediata stabilmente nelle varie capitali per consentire un dialogo più generale e continuativo tra i governi stessi. Da ciò, dalla trasformazione che ha avuto la dimensione diplomatica negli ultimi secoli e dal crescente rilievo che questa ha acquistato nei rapporti tra gli Stati, è derivata un’importante conseguenza. Mentre gli incaricati delle iniziative diplomatiche estemporanee, nell’antichità e nell’età di mezzo, erano dei semplici fiduciari di chi gestiva il potere, scelti di preferenza tra persone di particolare abilità oratoria, uomini di lettere, figure di grande prestigio ed autorevolezza – le quali, terminato il loro incarico, tornavano poi alle loro ordinarie occupazioni – la nuova esigenza di mantenere nelle varie capitali missioni permanenti affidate a persone che si dedicassero interamente alla cura delle relazioni con il governo locale, postulò necessariamente una progressiva professionalizzazione della figura del diplomatico. Anche se costui, almeno fino alla fine del XVIII secolo, continuò ad appartenere agli strati superiori della società in quanto, essendo scelto “intuitu personae” e non venendo retribuito dal suo governo, doveva disporre di discrete risorse finanziarie personali, era pur sempre diventato un funzionario che prestava la propria opera a tempo pieno e che, di regola, non poteva dedicarsi contemporaneamente ad altra professione. Così il rappresentante permanente del suo governo presso il governo del paese ove era inviato per risiedervi, il Ministro (se a capo di una Legazione) o l’Ambasciatore (se a capo di un’Ambasciata) abbandonava almeno in parte i propri precedenti interessi personali ed abbracciava temporaneamente una professione, o un “mestiere” come altri preferiscono dire, che comportava determinati obblighi nei confronti delle proprie autorità. A cominciare da quello di una assidua presenza nella capitale dove era stato destinato e proseguendo con quello del rispetto delle istruzioni che riceveva dal suo governo. Residuo di tale modo di assicurare le relazioni diplomatiche è la prassi, ancora oggi viva soprattutto negli Stati Uniti d’America, in diversi paesi latinoamericani ed asiatici ed in qualche paese africano, mentre in Europa si è fatta più rara, di nominare volentieri degli ambasciatori “politici”. Sono, questi, individui che non hanno abbracciato la diplomazia come professione, i quali possono essere personalità della vita pubblica, politica e letteraria, talvolta perfino dello sport o dello spettacolo, contraddistinte da una palese contiguità con il potere politico che le ha scelte e che sono destinate ad esercitare il loro mandato rappresentativo solo per un determinato lasso di tempo. La maggior parte dei capi Missione operanti nei vari paesi e pressoché l’integralità degli altri funzionari in servizio all’estero con una qualifica diplomatica sono oggi, invece, funzionari del loro Stato in servizio stabile e permanente, i quali fanno parte di un determinato corpo, quasi dovunque una carriera, un “cursus honorum” che si svolge per livelli successivi di sempre maggiore responsabilità e dove si progredisce essenzialmente per merito, oltre che per anzianità di servizio. Si tratta dunque di veri e propri “professionisti” che entrando in diplomazia, come si usa dire, compiono una particolare scelta di vita e di lavoro. Su questa, nel corso della presente indagine, torneremo più volte per meglio tratteggiarne, alla luce della situazione odierna della diplomazia e dei diplomatici con particolare riferimento al nostro paese, attività, compiti, obiettivi, moduli di vita e di lavoro.

1.2 I compiti della diplomazia. La funzione informativa

A questo punto, chiarito il concetto di diplomazia come dimensione delle relazioni internazionali e come tecnica per gestire i rapporti ufficiali tra i governi, dobbiamo rispondere ad un primo, fondamentale interrogativo: quali sono i compiti dei diplomatici, cosa fanno essi in concreto nell’espletamento delle loro funzioni? Parliamo qui, tralasciando per il momento di occuparci dei funzionari diplomatici in servizio in patria, dei soli “agenti diplomatici”, cioè di coloro (capi Missione e collaboratori con qualifica diplomatica) i quali vengono inviati all’estero dal loro governo per rappresentarlo presso un altro ed agire quindi in suo nome. È qui, infatti, che il pubblico- anche quello di media cultura e che si interessa di politica internazionale – nutre a volte le maggiori perplessità, qualora non abbia mai visto o non sia in altro modo venuto a conoscere come funziona al suo interno una Missione diplomatica. Mantenere od incrementare i buoni rapporti con il paese in cui si è “accreditati”, cioè in cui si è autorizzati dal governo locale a rappresentare il proprio paese, ricercare con quest’ultimo le possibili sinergie nei diversi settori, facilitare le iniziative suscettibili di apportare concreti vantaggi alle rispettive compagini nazionali: sappiamo che questi, normalmente, sono gli obiettivi principali di un’azione diplomatica svolta da una determinata Missione in un determinato paese. Ma resta in realtà da chiarire come tutto ciò possa venire concretamente realizzato, a volte partendo da rapporti bilaterali mantenutisi fin lì scarsamente incisivi o addirittura inesistenti (com’è il caso quando due paesi stringono per la prima volta rapporti tra di loro). È quanto vedremo più in dettaglio nei prossimi capitoli. Basti ora, per dare una prima risposta, descrivere succintamente cosa facciano in pratica i diplomatici della Missione di cui stiamo parlando, sotto la guida del loro capo e in base, s’intende, alle istruzioni di massima ricevute dalla loro capitale.

Il compito più classico cui attende una Missione diplomatica è quello di analizzare e riferire al proprio Governo ciò che accade di saliente nella vita pubblica del paese di accreditamento e quale sia la sua situazione, politica, economica e sociale. Funzione antichissima, si può dire che essa sia nata con l’inizio stesso della diplomazia residente (come abbiamo visto, nella seconda metà del XV secolo) e che anzi sia stata all’origine di quest’ultima giacché, insediata stabilmente in una capitale, la diplomazia residente consentiva di analizzare la situazione locale meglio che attraverso una o più saltuarie missioni. Nei suoi primi due secoli di vita la funzione informativa della Missione consisteva soprattutto nel guadagnarsi la fiducia del Sovrano locale e del suo “entourage” per ottenere quelle notizie, talvolta confidenziali, da trasferire nella propria capitale perché venissero utilizzate nell’intento di comprendere le intenzioni di quei governanti, prevenire magari una loro iniziativa aggressiva o individuare la possibilità di una fruttuosa alleanza. Il capo Missione ed i suoi collaboratori seguivano, per raggiungere il loro obiettivo, la prassi di ricorrere anche ad altri personaggi istituzionali o a semplici informatori, utilissimi perché detentori a loro volta di informazioni riservate, magari da corrompere o ricompensare in qualche modo. In pratica, inutile negarlo, il diplomatico doveva tenersi in equilibrio tra un esercizio quasi giornaliero di “confidence building” (cioè di costruzione di un rapporto di fiducia) nei confronti dei detentori del potere locale e un’attività, anch’essa continua e talvolta rischiosa, di vera e propria “intelligence” o, per dirla tutta, di autentico spionaggio. Nulla più, oggi, di tutto questo. Il compito di ricerca di informazioni riservate è assolto localmente dai funzionari provenienti dai veri e propri servizi nazionali di “intelligence”, presenti dovunque ma sostanzialmente indipendenti dalla Missione diplomatica (presso di cui, per lo più, possono trovare una semplice copertura formale venendo inseriti nella lista del suo personale che viene comunicata alle autorità locali). La Missione conserva invece, istituzionalmente, compiti informativi assolti alla luce del sole, traendo le proprie notizie da tutte le autorità cui le è consentito rivolgersi e dai più disparati ambienti della locale società civile: media, operatori economici e sociali, intellettuali, autorità accademiche e religiose. E non va trascurato – ne parleremo meglio più in là – ciò che i membri della nostra Missione possono venire a sapere dialogando e scambiandosi notizie con i colleghi delle altre Missioni straniere colà accreditate, in un vero e proprio reticolo informativo che viene a costituirsi, specie nelle capitali più “difficili”, a beneficio di coloro che sanno utilizzarlo per riempire magari quei “buchi”che una precedente ed infruttuosa attività di indagine e di ricerca aveva lasciato nel bagaglio informativo da recapitare poi ai rispettivi governi

Vi è stato un tempo, non lontanissimo perché protrattosi sino a trenta o quarant’anni or sono, in cui riferire al proprio governo rappresentava l’attività principale dei capi Missione, particolarmente grata a quelli forniti, come si diceva allora, di una “buona penna”. Era l’epoca in cui, oltre ai telegrammi, trasmessi spesso in forma cifrata via radio o con le particolari telescriventi in dotazione alle Ambasciate, si inviavano anche al Ministero attraverso la corrispondenza diplomatica (il c.d. corriere, in genere settimanale, accompagnato o meno) telespressi, cioè resoconti e valutazioni su vicende di minore urgenza e riservatezza nonché, indirizzati questi direttamente al Ministro, rapporti contenenti il pensiero dell’Ambasciatore sulle questioni di maggiore momento. Era questa del “Signor Ministro” (cioè del rapporto che prendeva nome gergale dal suo tradizionale “incipit”) l’occasione per molti capi Missione di far valere, oltre al loro acume ed alla loro capacità di giudizio, l’abilità letteraria di cui disponevano e di cui magari avevano dato mostra, per la prima volta tanti anni addietro, in quella che era considerata la regina delle prove scritte del concorso diplomatico, cioè il tema di storia delle relazioni internazionali. Ma non mancavano anziani Ambasciatori che, più per stanchezza dovuta ad una lunga carriera che per scarsa attitudine allo scrivere, o magari perché troppo occupati dalle altre loro incombenze, demandavano questa funzione volentieri, almeno in parte, ai loro collaboratori. Fu così, in una sede che non menzionerò, che mi trovai molto presto a redigere praticamente tutti i rapporti e le comunicazioni politiche dell’Ambasciata, con continuo e crescente plauso del mio Ambasciatore che – persona peraltro squisita e di vivace ingegno – sospetto non li leggesse mai fino in fondo, arrivando addirittura, per suo incarico, a redigere io stesso per lui il cosiddetto rapporto di fine missione che è, solitamente, compito che l’Ambasciatore uscente assume in prima persona. Fiero, in un certo senso, di giocare al capo Missione, mi illusi di scrivere ormai come un diplomatico consumato. A disilludermi, e a dimostrarmi che nessun obiettivo può essere raggiunto senza un lungo apprendistato sotto una guida particolarmente esigente, fu il capo Missione subentrante. Questi, la prima volta che gli portai, confidando nel suo elogio, una bozza da me predisposta di telegramma su di un avvenimento occorso in quella capitale, invece di apporvi semplicemente la firma dopo avergli dato una rapida occhiata come faceva il suo predecessore, lo trattenne e me lo restituì dopo un quarto d’ora del tutto irriconoscibile: tanto era irto di correzioni, segnacci, cancellature e soppressioni di interi paragrafi volti a modificare, come egli mi spiegò con mia grande mortificazione, uno stile troppo retorico e ampolloso in uno, finalmente, più stringato ed incisivo. Da allora scrissi di meno, ammirai ciò che riferiva con consumata maestria il mio nuovo superiore gerarchico e imparai (forse) a redigere in modo leggibile ed efficace per il prosieguo della mia carriera.

La funzione informativa delle rappresentanze diplomatiche nei confronti delle loro capitali ha subito, già da diversi decenni, un grande cambiamento. Il crescente interesse per i fatti internazionali da parte dei media, prima quelli a stampa, poi la radio e la televisione, infine Internet, hanno portato progressivamente ad un imponente flusso di notizie – almeno dalle capitali più importanti – con il quale il diplomatico non può certo entrare in competizione. Ecco allora che, rispetto al passato, ci si è andati concentrando, sempre nelle maggiori capitali, a riferire, per autonoma scelta o su richiesta delle proprie Autorità, solo sulle più importanti iniziative diplomatiche, le visite e i contatti intergovernativi che ivi avvengono, cercando di raccogliere dati ed informazioni di prima mano utili per inquadrarli in un contesto meglio intellegibile ai fini delle valutazioni e delle eventuali decisioni del proprio Governo. Nel contempo, sempre di più le Ambasciate sono state sollecitate dalle loro capitali a fornire invece più specifici dati e notizie, non solo di natura politico-diplomatica, ma anche su altri argomenti, a volte piuttosto tecnici, con riferimento al paese di accreditamento. Un lavoro di ricerca e di raccolta di quei dati e di quelle notizie che abbisognano alla propria capitale che ha finito con l’occupare parte non trascurabile della loro attività complessiva di informazione. Faccio un esempio. Non vi è ormai progetto governativo o riflessione degli ambienti istituzionali in Italia su questa o quella materia (poniamo, giusto per fare un esempio, la disciplina dell’attività venatoria) che non suggerisca l’opportunità di documentarsi su cosa abbiano fatto o facciano i nostri partners, europei od occidentali per lo più ma a volte addirittura planetari, sullo stesso argomento. Ed ecco allora che partono richieste a più o meno ampio raggio verso le varie nostre Ambasciate per ottenere quelle informazioni, spesso facilmente reperibili ma altre volte necessitanti lunghe e defatiganti ricerche, che vengono sempre soddisfatte grazie al solerte lavoro dei nostri diplomatici all’estero. Ricordo una richiesta, quando ero in Canada, di predisporre nel più breve tempo possibile una esauriente informativa di taglio prevalentemente giuridico su di un confuso progetto varato in quei giorni da quel governo federale, peraltro successivamente abortito, di riforma della Costituzione per “rimpatriarvi”, come usava dire, la discussa e sempre ambigua sovranità storica della provincia francofona del Québec. L’argomento, molto tecnico e complesso, non chiaro nemmeno a molti canadesi, aveva suscitato l’interesse personale del nostro Presidente della Repubblica di allora, valente costituzionalista e curioso delle cose più svariate. Ed il Quirinale, comprensibilmente, si rivolse subito a noi. Incaricato di occuparmene dal mio Ambasciatore, procurandomi notizie in vari ambienti e facendo appello alla mia antica passione universitaria per il diritto pubblico, preparai in pochi giorni un discreto lavoretto che mi parve esauriente e che fu inviato a Roma. Peccato peraltro che, come spesso accade, nessuno poi ci ringraziò o ci disse almeno se era stato letto dal suo Alto Destinatario.

Ma ciò che ha inferto un duro colpo alla funzione informativa spontanea di un’Ambasciata all’estero è stata la circostanza che, a causa dell’accresciuto numero delle sedi diplomatiche e del generalizzato incremento dell’attività di queste ultime, il flusso dell’informazione che ogni giorno raggiunge il Ministero degli esteri, come accennavamo prima, è diventato davvero imponente: centinaia, anzi migliaia di comunicazioni di varia consistenza e lunghezza che diventa difficile leggere ed assimilare convenientemente. E, come è inevitabile, le notizie meno importanti rischiano talvolta di sommergere quelle realmente indispensabili. E, soprattutto, non è affatto detto che una determinata comunicazione trovi il canale adatto per produrre l’effetto immaginato o soltanto sperato da chi l’ha predisposta e trasmessa. Di fronte a questo lamentevole stato di cose, oltre alla continua raccomandazione di chiarezza e massima sinteticità nell’esposizione, non vi è che un rimedio. I fatti, intesi come gli avvenimenti giornalieri che il diplomatico riterrebbe di interesse delle proprie autorità, trovano già quasi sempre (salvo che nelle capitali “minori”) ampio e immediato riscontro nell’informazione professionale, accessibile in tempo reale su svariati supporti. Ciò che egli può ancora fornire in via esclusiva e privilegiata è la notazione tecnica di dettaglio che non è stata magari colta dai media e che può celare in sé aspetti di interesse per l’esatto inquadramento dei fatti stessi; l’informazione riservata assunta da fonti attendibili e di prima mano che al diplomatico rivelano sovente quanto non direbbero al giornalista e che, beninteso, appaia di indiscutibile rilevanza.

Quello soprattutto che un capo Missione non dovrebbe tralasciare quando riferisce su questioni di un qualche interesse suscettibili di eventuali reazioni da parte del suo governo è il proprio giudizio, la propria opinione desunta da quanto è a sua effettiva conoscenza. Espressa in modo conciso e aderente ai fatti, coraggiosa ed onesta, questa opinione dovrebbe indicare quali siano le prospettive che si aprono in quel dato momento e la via più opportuna da seguire per tutelare l’interesse nazionale, qualora questo sia in gioco. Nessuno, in effetti, più del capo Missione o di chi ne fa le veci può valutare serenamente e con competenza la situazione che è sotto i suoi occhi. Poi, naturalmente, il Governo dal proprio angolo di visuale deciderà per il meglio. Ma fargli mancare il supporto di un parere quale solo il suo rappresentante diplomatico può offrire non è soltanto un eccesso di riserbo o di prudenza: è un errore che può condurre anche a serie conseguenze. Se l’informazione, dunque, è calibrata su quegli aspetti che permettono di illuminare una questione o un accadimento di qualche importanza ed è accompagnata dalla valutazione o dal suggerimento del responsabile della sede diplomatica competente, oggi direi che è ancora utile, anzi utilissima. In caso contrario, meglio riflettere se valga davvero la pena di riferire in quella determinata circostanza, per non ingolfare ulteriormente un flusso di notizie che rischia talvolta di diventare ingovernabile o, peggio, irrilevante.

1.3 I compiti della diplomazia. La funzione negoziale

La diplomazia, lo si è ricordato, è nata nelle sue forme più embrionali e ormai lontane nel tempo allo scopo principale di negoziare. Che si trattasse di una guerra da evitare, di una pace da preservare o da ristabilire, di una controversia da appianare o di una amicizia da suggellare con un legame maggiormente vincolante, il compito del negoziatore era – e rimane ancor oggi – quello di addivenire ad una intesa sufficientemente solida e duratura, suscettibile almeno fino ad un certo punto di conciliare gli interessi in gioco e soddisfare le parti in causa. Mai neutrale o “super partes”, perché al servizio del soggetto che egli rappresenta, quindi non un semplice mediatore, il negoziatore deve cercare di ottenere, prima di tutto, un risultato corrispondente agli interessi dei propri referenti. Nondimeno, siccome non vi è, nella comune esperienza, un buon accordo che non tenga conto in una certa misura anche delle remore e delle aspettative della controparte, ecco che il negoziatore, confrontandosi con il rappresentante di quest’ultima, esplorerà con cura la via migliore per farsi carico, sia pure indirettamente, di quelle particolari preoccupazioni. Viene peraltro, a questo punto, autorevolmente osservato dai convinti sostenitori di una visione più realistica e assertiva dei rapporti internazionali che, in verità, ogni accordo, ogni intesa, risente alla fin fine degli autentici rapporti di forza esistenti tra i soggetti che vi addivengono. E che quindi l’intesa medesima, una volta concluse le trattative, non farà altro che fotografare, del tutto obiettivamente, la maggiore o minore disparità, in quel dato istante, nella capacità – politica, militare, economica e tecnologica – delle due parti in causa nonché nel prestigio e nel sostegno di cui esse godono all’interno della comunità internazionale. Anzi, secondo una tesi ancora più estrema, ogni accordo non sarebbe altro che la cristallizzazione di un divario esistente tra gli Stati firmatari prima ancora che esso venga negoziato. Forse queste teorie si attagliano, nella realtà, ad alcuni trattati che potremmo definire “leonini” e che, da che l’uomo esiste, sono stati stipulati in varie circostanze attraverso vere e proprie pressioni e condizionamenti (è questa la “diplomazia coercitiva” che abbiamo già menzionata) mediante i quali, facendosi leva sullo strapotere di una parte, l’altra viene indotta a rinunciare ad una effettiva difesa dei propri interessi. È il caso dei trattati di pace che hanno fatto seguito, nella storia, a guerre lunghe e sanguinose conclusesi con la “debellatio” di uno o più contendenti e che hanno indotto i vincitori a trattare questi ultimi in maniera particolarmente dura. Un esempio di tutto ciò, in epoca più vicina a noi, è considerato da alcuni il trattato di Versailles che fece seguito alla sconfitta degli imperi centrali nella prima guerra mondiale imponendo ai vinti condizioni gravose e spesso insostenibili. Da un accordo del genere, in cui la controparte non è messa in grado di far valere un effettivo bilanciamento, poniamo, tra le riparazioni e gli indennizzi postbellici dovuti da un lato e le proprie incomprimibili esigenze di sicurezza economico-finanziaria dall’altro, non possono che nascere forti risentimenti, pericoloso revanscismo e instabilità dell’assetto regionale: in pratica,come sappiamo, se non la causa almeno il brodo di coltura di una nuova catastrofe. Tanto è vero che, un quarto di secolo dopo, proprio la conclusione della seconda guerra mondiale ha indotto almeno alcune delle parti vincitrici a maggiore considerazione degli interessi di quelle soccombenti.

Un accordo è sempre, in realtà, il punto di incontro, non interamente prevedibile in partenza, tra interessi non necessariamente convergenti, anzi talvolta contrapposti, spesso quindi un compromesso (che non è la brutta parola che alcuni credono). Esso risente del particolare contesto in cui è stato negoziato e da tutta una serie di fattori, tra cui anche certamente la forza delle due parti, la linea diplomatica da esse perseguita più o meno conciliativa e, buon’ultima, l’abilità dei negoziatori stessi. Per tornare al discorso che ci interessa, è indubbio che proprio costoro non sono completamente liberi nel loro procedere: eseguono un preciso mandato che è stato loro affidato, debbono tener conto delle “linee rosse” che sono state indicate dai loro governi e dalle quali non possono recedere, pena il fallimento del negoziato. Ma se sono animati dal sincero desiderio di pervenire ad una conclusione positiva, essi faranno di tutto per avvicinare le parti tra di loro, escogiteranno ingegnose soluzioni anche per i problemi più ardui. Il negoziatore più bravo (o quello della parte che può far valere maggiori argomenti convincenti) alla fine otterrà forse di più, rispetto all’altro, in termini di tutela dei contrapposti interessi in causa. Ma se vorrà che l’accordo sia duraturo ed efficace non potrà non fare determinate concessioni all’altra parte ed individuare soluzioni che diano l’impressione che non vi è un perdente, non almeno su tutta la linea. In parole semplici, un buon accordo è quello che può essere presentato come “win-win” (dove tutti cioè emergono almeno parzialmente vincitori, anche se poi, scendendo in profondità, non è proprio così).

Ecco perché il diplomatico, in particolare quando negozia, deve sempre entrare nella psiche, nell’“animus” della controparte ed individuare la mossa giusta che gli permetterà, senza abbandonare la difesa della propria linea negoziale, di tener conto di quella che dialetticamente le si contrappone ed individuare quindi la sintesi che consentirà il felice sbocco della trattativa. Penso, per dare un esempio concreto di quanto ho appena detto, al lunghissimo negoziato (venti mesi) che portò, nell’estate del 2015, all’accordo sul nucleare iraniano. All’interesse, infatti, dell’Iran di veder progressivamente eliminate le sanzioni a suo tempo decretate a causa delle proprie illecite attività di proliferazione, si contrapponeva l’interesse degli altri firmatari (i cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza delle N.U. più la Germania e l’Unione Europea) di poter rimettere sollecitamente in carreggiata le sanzioni stesse in caso di ulteriore inadempienza da parte di Teheran. Bloccati su questo delicatissimo punto, i negoziati furono felicemente conclusi grazie ad una ingegnosa formula individuata dal negoziatore francese che ottenne le garanzie ricercate dai “cinque più uno” e dall’U.E., contemperandole con l’interesse iraniano a non veder messo eccessivamente in pericolo, anche per motivi di prestigio interno ed esterno, il meccanismo di alleggerimento progressivo delle sanzioni. Difficile dire qui chi avesse vinto e chi avesse perso nel confronto tra gli interessi contrapposti. Ed è tutt’altro che agevole pronosticare se la formula in questione sarebbe stata destinata a funzionare efficacemente, nel caso in cui avesse dovuto essere applicata. Ma, di certo, l’abilità di un negoziatore era riuscita almeno a consentire la conclusione positiva di un negoziato che rischiava altrimenti di naufragare, con gravi conseguenze sui rapporti cruciali con l’Iran.

Come si sarà potuto capire, la funzione negoziale non solo è essenziale nelle relazioni diplomatiche ma è anche viva ed appassionante. Per lungo tempo i rapporti tra gli Stati, specie nell’epoca dell’equilibrio tra le grandi potenze fino almeno alla seconda guerra mondiale, sono stati scanditi dalle intese ed alleanze stipulate di volta in volta per mantenere o tentare di modificare quell’equilibrio. E se la pace più volte è venuta meno nel corso degli anni non è stato per colpa di un funzionamento difettoso di quelle intese, talvolta principalmente difensive, quanto per l’errore umano nella valutazione degli effettivi rapporti di forza, per i pericolosi disegni egemonici di alcuni governanti, da ultimo per l’operare nefasto delle ideologie. Ed ancora, nell’epoca a noi più vicina della “guerra fredda”, le intese aperte o tacite tra le superpotenze hanno certamente evitato il progressivo scivolamento verso un confronto tra i blocchi contrapposti sempre più pericoloso (si pensi solo alla crisi dell’autunno 1962 derivante dai missili sovietici a Cuba). Mutato il quadro politico generale a partire dall’autunno del 1989, l’attività negoziale più rilevante si è spostata su altri scenari: abbiamo già visto l’Iran, prima ancora vi sono stati gli accordi tra Israele e gli arabi sulla questione palestinese, la sistemazione degli assetti post-comunismo nell’Europa centro-orientale.

Ma, soprattutto, di fronte all’imponente emergere di problemi che gli Stati non erano più in grado di risolvere se non all’interno di schieramenti più ampi, quando non addirittura globali, l’attività negoziale si è spostata dal chiuso delle cancellerie agli spazi aperti dei fori multilaterali (Le Nazioni Unite in primo luogo) e poi nei contesti delle alleanze o processi di integrazione regionali (La NATO, l’Unione Europea) o ancora nelle grandi conferenze internazionali (quelle sul clima, sul terrorismo, sulla punibilità internazionale dei crimini contro l’umanità). Oggi l’attività negoziale, come si dirà meglio poi, è in gran parte multilaterale (si pensi anche al G7 e al G20, e ad altri formati dello stesso genere) ed investe molte delle energie e delle strutture diplomatiche degli Stati, mentre lo sviluppo del fenomeno dell’organizzazione internazionale richiede nuova attenzione alla possibilità di raggiungere intese sempre più larghe, e si spera incisive, per contrastare i grandi pericoli che incombono sull’umanità. Resta, s’intende, un’attività negoziale bilaterale di natura squisitamente politica ancora, ma non solo, tra le grandi potenze (USA, Cina, Russia) e in tutti quei casi in cui la specifica materia che ne è oggetto richiede un tale formato. L’attività negoziale, che sia esercitata a livello bilaterale o multilaterale, costituisce dunque ancora il “core business” dell’attività diplomatica. E lo sarà ancora per molto, per sempre forse, vista la particolare struttura orizzontale della comunità internazionale ed un ordine mondiale che, in assenza per lo più di una produzione normativa centralizzata e cogente per tutti gli Stati, richiederà sempre, per funzionare, un vasto reticolo di intese da cui scaturiscano quegli equilibri e quelle composizioni di interessi capaci di far progredire armoniosamente l’umanità verso nuovi traguardi di progresso, di giustizia e di pace.

1.4 I compiti della diplomazia. La tutela e la promozione degli interessi nazionali

Nate per riferire e per negoziare, le Missioni diplomatiche hanno assunto man mano una terza ed importantissima funzione: quella di proteggere e sviluppare gli interessi del paese di cui esse sono espressione. Si tratta di interessi spesso settoriali che ritroviamo poi ricompresi nella locuzione ellittica di “interesse nazionale”, inteso come il principale punto di riferimento, la stella polare che dovrebbe guidare la politica estera del paese stesso. Una visione sotto determinati aspetti veritiera (qual è il paese che, se non per un insano desiderio di infliggersi un danno, condurrebbe una politica contraria al proprio interesse?) ma che appare oggi, se presa alla lettera, alquanto miope e troppo limitativa. In un mondo sempre più interconnesso ciò che conta per una media potenza – ad esempio l’Italia – che desideri continuare a restare in prima fila non è tanto infatti l’affermazione puntigliosa e ripetuta del proprio “particulare” quanto la capacità di individuare utili sinergie e di creare aggregazioni che possano meglio risolvere problemi che, sempre più spesso, siamo chiamati ad affrontare tutti insieme. Ciò osservato, non è che gli interessi della Nazione nei quali confluiscono, come si è accennato, interessi di gruppi e di individui ritenuti meritevoli di essere presi in carico, protetti e sviluppati, perché capaci di fornire all’insieme di quegli interessi nazionali forza e sostanza, non vadano tutelati in quanto espressione di una determinata posizione complessiva raggiunta nella costante competizione che è interna alla comunità internazionale. Ecco così, come vedremo meglio in prosieguo, interessi privati di cittadini italiani che risiedono, studiano o lavorano all’estero o che comunque con l’estero hanno rapporti, che necessitano di venire protetti attraverso la via consolare o, in alcuni casi, quella diplomatica. Interessi economico-commerciali di operatori italiani, investitori o dediti all’importazione ed esportazione di beni e servizi, che richiedono di essere seguiti, incoraggiati e tutelati all’occorrenza dalle nostre Ambasciate e dai nostri uffici consolari. Interessi culturali infine, anche qui di enti o di semplici individui desiderosi di svolgere attività in questo settore nei paesi stranieri facendo leva sulla straordinaria attrattiva che l’Italia esercita nel mondo grazie al suo cospicuo patrimonio artistico ed alla rinomanza delle sue opere dell’ingegno. Sono, tutte queste che abbiamo appena menzionato, altrettante fattispecie di “interessi italiani” sicuramente meritevoli di essere presi in carico dal nostro governo attraverso gli uffici del competente Ministero degli affari esteri e che i diplomatici italiani, sempre di più rispetto al passato, sono oggi incaricati di seguire con particolare cura e continuità. Ma tanto più questi interessi saranno efficacemente tutelati quanto l’azione del nostro paese in questo campo saprà inserirsi intelligentemente negli sforzi, che già facciamo ma potremmo intensificare, volti a sviluppare una collaborazione non episodica con le autorità dei paesi di accreditamento negli stessi settori.

Faccio degli esempi. L’assistenza consolare o la protezione diplomatica molto si gioverebbero di una ancor più fitta rete di accordi con i quali concedessimo ai nostri partner quelle stesse garanzie e quell’agibilità in materia che per parte nostra invochiamo da loro quando quest’ultima non venga già coperta da normative internazionali in vigore. Tutta la problematica culturale trarrebbe senz’altro vantaggio, anche qui, da accordi bilaterali di particolare portata ed effettiva sostanza per dare vita a programmi di scambio reciprocamente vantaggiosi e, direi anche, ad un più ampio ed equo riconoscimento reciproco dei titoli di studio. Ma molte altre azioni, se applicassimo davvero la forte vocazione politica che presiede a questo tipo di iniziative, dovremmo probabilmente sviluppare in tema, ad esempio, di immigrazione per lavoro, di scambi commerciali, di accordi fiscali, di tutto quanto, in definitiva, serve a creare “valore aggiunto” dall’incontro e dalla collaborazione con gli altri paesi. Ed in questo il diplomatico, oggi, può trasformarsi vantaggiosamente da semplice esecutore delle direttive del Governo in vera e propria “antenna” locale in grado di studiare e verificare quali possibili sinergie potrebbero stabilirsi o intensificarsi con il paese o i paesi in cui egli presta la sua opera. Da semplice strumento di tutela e promozione degli interessi nazionali (che comunque, in questa nuova ottica, sarebbero tutt’altro che disattesi) passeremmo ad una diplomazia a spettro decisamente più ampio, capace davvero di porre le premesse concrete per una collaborazione tra gli Stati suscettibile di omologarne il più possibile i comportamenti in diversi settori e di costruire condizioni migliori di vita per tutti coloro che a quegli stessi settori siano interessati.

L’attività informativa e quella negoziale, le funzioni classiche della diplomazia residente ma che affondano le radici nei primordi stessi dell’istituto, cedono oggi sempre più il passo – almeno nella diplomazia bilaterale, quella cioè dei rapporti degli Stati tra di loro – agli altri molteplici compiti che è chiamata a svolgere la moderna Missione diplomatica. A prima vista, che il diplomatico si trasformi progressivamente da informatore e negoziatore in “manager” nella prestazione di servizi consolari spesso, culturali con frequenza, economico-commerciali sempre, e in organizzatore di eventi promozionali, in “propagandista” quasi del proprio paese, può sembrare una sorta quasi di sviamento non solo da una certa tradizione ancora viva nella stessa “carriera” ma dalla finalità principale, dalla ragion d’essere della diplomazia così come l’abbiamo fino ad oggi concepita. Tessere, in nome del proprio governo, una rete di contatti sempre più solidi con il governo locale, dialogare con quest’ultimo su determinati aspetti dei rispettivi disegni di politica estera, esplorare possibili alleanze, sono obiettivi che richiedono uno sforzo di lungo respiro, al riparo spesso dagli sguardi esterni, un lavoro lento ma tenace. Un compito, in definitiva, apparentemente lontano da una assidua promozione dei più svariati interessi nazionali, a volte con strumenti e metodi di vero e proprio marketing aziendale, che è chiamato a svolgere oggi, “en plein air”, per lo più il diplomatico. Eppure, riflettendovi, non è così. Anzi diremmo che questi “nuovi” compiti (forse, in definitiva, tali nella frequenza e nelle dimensioni ma già presenti ad uno stadio embrionale, in passato, specie in particolari spazi e momenti storici) arricchiscono senz’altro la funzione diplomatica e le consentono ancora meglio di tendere al suo fine ultimo: che è, come sappiamo ormai, quello di avvicinare i popoli, mantenere il bene supremo della pace, costruire un solido ponte che unisca sempre di più il proprio paese agli altri.

Proteggere gli interessi dei connazionali residenti o di passaggio – ed avvicinare per questo proficuamente le più svariate autorità locali – sviluppare la presenza economico e commerciale dell’Italia all’estero, intrecciare preziose e fruttifere sinergie in campo culturale con l’ambiente locale: sono tutti settori di impiego delle nostre Ambasciate ed uffici consolari nel mondo che consentono di rafforzare i legami bilaterali garantendo ad essi una dimensione ed un respiro decisamente più ampi e quindi potenzialmente più duraturi. A determinare tutto questo e a progressivamente spostare sempre di più il “focus” dell’attività diplomatica tendono due potenti, inarrestabili fenomeni convergenti. Il primo, tanto spesso evocato, è quello della globalizzazione. L’intreccio, lo scambio sempre più vasto ed intenso di esseri umani, beni e servizi attraverso i cinque continenti, conduce ad uno sforzo dei governi per coglierne tutte le opportunità ed esaltarne gli aspetti positivi: maggiore benessere per i propri cittadini, maggiore sviluppo intellettuale e tecnico, possibilità di interazioni con l’estero prima molto più difficili. Il secondo è la trasformazione dei governi in erogatori di molteplici servizi a beneficio dei propri cittadini, sul metro dell’efficienza dei quali si gioca spesse volte il loro prestigio e la loro stessa sopravvivenza. Un “trend”, questo, cui non può certo sfuggire la proiezione internazionale del paese, vista sempre di più come finalizzata a conseguire risultati concreti in termini, diremmo quasi, di “customer satisfaction”.

1.5 Vecchia e nuova diplomazia

Una delle domande che ci si sente sempre più porre, dai giovani interessati alla carriera come dai semplici osservatori dei fatti internazionali, è se la diplomazia, come sembra, sia davvero cambiata e quanto, dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi. Spingono a soddisfare tale curiosità fenomeni indiscutibili come la sempre maggiore frequenza dei contatti diretti tra uomini di Stato e di governo dei vari paesi, anche geograficamente lontani, e una calo di rilievo, soprattutto nella parte del mondo economicamente e socialmente più evoluta, della funzione diplomatica classica, cioè quella, come abbiamo visto, volta a rappresentare il proprio paese, riferire e negoziare. Ma accanto a questi, che sono dati reali, certamente misurabili sia pure con larga approssimazione, circolano poi non pochi luoghi comuni, ragionamenti privi di una base concreta e che vorrebbero la diplomazia, così come la si è sempre intesa, fondata cioè sulla costruzione di rapporti amichevoli tra gli Stati e sulla faticosa ricerca del compromesso, sempre meno necessaria, superata da impetuosi fenomeni spontanei nelle relazioni internazionali e, quindi, avviata decisamente sul viale del tramonto. Suffragherebbero tale tesi una qualche innegabile diminuzione del prestigio sociale un tempo posseduto dai diplomatici e il proliferare dei contatti di tutti i generi direttamente stabiliti dagli operatori di un paese interessati a dialogare con gli omologhi stranieri, senza passare per l’intermediazione della loro Ambasciata o di un loro ufficio consolare. Ora, se la prima sensazione (la perdita di prestigio del diplomatico) può anche essere parzialmente esatta – ma vedremo in che autentici limiti – la seconda constatazione perde totalmente di vista il nocciolo della questione. Gli uffici diplomatici e consolari all’estero, infatti, non possono certo avere la caratteristica (salvo che in pochissimi paesi a regime autocratico e fortemente centralizzato) di fungere da collettore dei tantissimi contatti che legano ormai sempre di più i paesi tra di loro: compito fisicamente impossibile e concettualmente privo di senso, giacché non è questa la loro missione. Il compito degli uffici all’estero permane invece, anzi è diventato sempre di più, quello di dare un senso “politico” alle migliaia o centinaia di migliaia dei rapporti di questo tipo che si intrecciano ogni giorno. Dare un senso politico vuol dire inserirli idealmente nel dialogo istituzionale che gli uffici stessi intrattengono con le autorità locali affinché fungano da specchio e da rinnovato stimolo al tempo stesso dell’intensità e della fruttuosità di quelle relazioni bilaterali. Coordinarli, dove è possibile, nelle loro grandi linee, accompagnare i diversi fenomeni (le correnti economico-commerciali, gli scambi culturali, i flussi dei movimenti delle persone) attraverso l’approfondimento del rapporto con le istituzioni pubbliche locali, le associazioni di categoria, i vari settori della società civile interessati all’interazione con l’estero. Tutelare e promuovere, quindi, questi flussi, queste correnti, questi innumerevoli legami che ne derivano e che vivono ovviamente di vita propria, come è naturale in un mondo in cui il settore privato si è esteso sempre di più in tutti i campi ed i poteri pubblici si limitano ad indirizzare, monitorare, intervenire solo quando è imperativo per sostenere determinati settori e correggere eventuali distorsioni. Credo che a questo punto si possa comprendere come l’affermazione che la diplomazia oggi ha “perso mordente” o addirittura “non serve più”, come qualcuno si spinge a dire, non abbia autentico riscontro in una realtà che è tutta diversa. La quale anzi, ogni giorno, attraverso il silenzioso ma proficuo lavoro di tanti diplomatici nel mondo, si incarica di ricordarci invece che la diplomazia è più viva e necessaria che mai.

E però la diplomazia – questo lo si può dire – è innegabilmente cambiata negli ultimi tre quarti di secolo. È cambiata, come è naturale che sia, perché è un organismo vivente: una creazione che, essendo fatta dagli uomini e per gli uomini, non può che aderire alla mutevolezza dei bisogni che questi ultimi avvertono, all’evoluzione della loro mentalità e dei loro atteggiamenti. E quindi, con il progredire delle relazioni internazionali e l’arricchimento del loro contenuto, la diplomazia si è adeguata alla nuova realtà e ai nuovi compiti che oggi stesso è chiamata a svolgere. Ma questo non implica un cambiamento nella sua essenza, nella sua intima natura, che permane invece coerentemente tesa a stabilire un imprescindibile canale di comunicazione, improntato a determinate forme e a principi di mutua considerazione e rispetto tra tutti gli appartenenti alla comunità internazionale, allo scopo di assicurare la loro armoniosa convivenza. E che la diplomazia renda almeno tendenzialmente raggiungibile questo tutt’altro che facile obiettivo lo dimostra il fatto che, grazie all’infittirsi delle relazioni diplomatiche e nonostante il manifestarsi qua e là di aspri conflitti non solo nella porzione meno favorita del globo terrestre ma nella stessa “civilissima” Europa, una buona parte delle tensioni internazionali siano state tenute in questi anni sotto controllo. L’idea di una non più chimerica pace universale ha guadagnato terreno e l’amicizia e la cooperazione tra popoli e civiltà spesso ideologicamente e politicamente lontane si sono sorprendentemente accresciute come mai in ogni altra epoca della storia dell’umanità. Merito certamente, va riconosciuto, della maggiore e più approfondita conoscenza reciproca, del diffuso desiderio di benessere economico e sociale, della constatazione dei benefici della pace rispetto agli incalcolabili danni della guerra. Ma merito anche, io credo, del fitto reticolo di relazioni diplomatiche che si è venuto stabilendo e rafforzando sempre di più, acquistando una articolazione ed una consistenza sempre maggiori. Certo, una tensione tra due o più Stati, come abbiamo visto nell’ultimo anno, può sempre evolvere verso un confronto denso di pericoli e sfociare in uno scontro armato: interessi fortemente opposti, passioni mal sopite, calcoli e percezioni errate sulla maggiore o minore determinazione dell’avversario, tutto ciò è materiale infiammabile e basta poco perché l’incendio divampi. Ma se il reticolo delle relazioni diplomatiche è saldo ed ha contribuito, nel tempo, a determinare un importante volume di scambi, di sinergie, di legami sufficientemente forti tra le due società civili e tra le rispettive opinioni pubbliche, sarà più agevole ricorrere a procedure di “raffreddamento” della crisi ed a tutti quegli strumenti politico-giuridici che mirano a risolvere pacificamente le controversie e ad evitare il peggio. L’osservazione dei fatti internazionali, da settantacinque anni a questa parte – la più lunga epoca di pace, almeno in Europa Occidentale – ci mostra come questa, fortunatamente, non sia solo teoria.

Ecco quindi assodato che la diplomazia, “cambiando”, cioè mutando il centro dei propri interessi ma non certo perdendo rilievo bensì acquistando una nuova ragion d’essere, ha dato un ancor più spiccato contributo che in passato alla stabilità e alla pace mondiale lungo le sue tradizionali linee di intervento. Accanto a questo primo elemento di “novità”, che non altera ma piuttosto amplia la sua classica sfera di azione, vanno poi considerate almeno altre tre caratteristiche realmente innovatrici, tali da spostare l’obiettivo della funzione diplomatica verso nuovi territori scarsamente o almeno non continuativamente esplorati in passato. Della prima si è detto a sufficienza nel paragrafo che precede e la si rammenta qui solo per ribadire il concetto che la diplomazia “cambia pelle” ma conserva la propria essenza e la propria ragion d’essere. Tutelando e promuovendo a tutto campo gli interessi nazionali nei diversi settori in cui questi si manifestano spontaneamente al giorno d’oggi, la diplomazia prende in carico settori prima scarsamente o imperfettamente frequentati: l’economia e il commercio, la cultura, i problemi dei cittadini all’estero, la cooperazione tecnica allo sviluppo. E così facendo, diversifica ed articola ulteriormente il proprio campo di azione e gli strumenti a sua disposizione per rafforzare i vincoli di intesa e di collaborazione tra tutti i paesi.

La seconda novità nella diplomazia di oggi rispetto a quella classica risiede nel vistoso fenomeno, cui abbiamo egualmente già accennato, della proliferazione delle organizzazioni internazionali. Accanto ad alcune, più grandi e a vocazione universale (le Nazioni Unite con le varie agenzie specializzate) hanno fatto registrare costanti successi anche organizzazioni politico-militari a formato più ristretto (ad esempio la NATO) così come vere e proprie iniziative di integrazione politico-economica regionale, alcune delle quali sempre più ambiziose ed avanzate come l’Unione Europea. A tutto ciò corrisponde uno sforzo diplomatico, un assetto programmatico e un metodo che, ancorché desunti dal tradizionale schema bilaterale, debbono poi tener conto delle specificità proprie di un rapporto che vede simultaneamente più parti in causa, ciascuna portatrice del rispettivo interesse nazionale ma tesa nell’obiettivo di individuare un interesse comune. È questa la diplomazia “multilaterale”, certo non sconosciuta nel passato (si pensi alle conferenze di pace al termine dei conflitti europei del XVI, XVII, XVIII e XIX secolo) ma pervenuta oggi ad una ampiezza e ad una raffinatezza metodologica che non hanno eguali in precedenti epoche storiche ed assorbe ormai una parte sempre più importante dell’impegno diplomatico complessivo di un paese. Finendo poi per forza di cose, questo è evidente, con il modificare la stessa agenda diplomatica dei maggiori “players” ed inducendoli a guardare al panorama internazionale che essi si trovano di fronte sempre di più in termini globali. Si è unito a ciò, negli ultimi quaranta-cinquant’anni, il fenomeno delle grandi conferenze internazionali che vedono la partecipazione, a seconda del formato, di un crescente numero di soggetti e spingono a loro volta ad una spesso defatigante ma sempre appassionante ricerca di soluzioni congiunte ai grandi problemi che affliggono l’umanità tutta intera. Sui cambiamenti che tutto questo comporta in termini di obiettivi e metodi si tornerà poi riprendendo il discorso su tale specifico aspetto dell’attività diplomatica.

Terza ed importantissima caratteristica, autenticamente nuova e propria della diplomazia dal 1945 ad oggi, quella di svolgersi non solo in direzione dei governi e delle altre pubbliche istituzioni – come è stato, e continua ad essere fin dai primordi di questa professione – ma anche ormai nei confronti della cosiddetta società civile, cioè dei più svariati ambienti, politici, economici, sociali e culturali del paese di accreditamento. Con l’avanzare infatti del settore privato – cresciuto di ampiezza e di peso, specie nel mondo maggiormente sviluppato – l’obiettivo della diplomazia non è più soltanto avvicinare e tessere un rapporto privilegiato con i governanti locali bensì catturare anche il più possibile le menti e i cuori dei cittadini, delle varie categorie sociali, dei gruppi organizzati del paese in cui essa opera. Nelle democrazie (o comunque nei regimi politici pluralistici) le opinioni pubbliche contano sempre di più ed influenzano, direttamente o indirettamente, le scelte dei decisori, governativi o di altro ordine che siano: arrivando talvolta addirittura ad orientarle, ad indirizzarle in un senso piuttosto che in un altro. Ecco perché le diplomazie, specie di quegli Stati che godono di un capitale più consistente di prestigio politico e culturale, know-how tecnologico, capacità economica o militare (in breve tutte le grandi e molte tra le medie potenze) non lesinano sforzi al giorno d’oggi nel promuovere l’immagine dei loro governi, soprattutto presso le opinioni pubbliche di quei paesi che si trovano, in determinati momenti storici o in determinate aree, a costituire una posta in gioco particolarmente interessante. Pensiamo, per dare un esempio, allo sforzo propagandistico posto in atto dagli Stati Uniti verso alcuni paesi-chiave europei all’epoca della guerra fredda (la Francia, l’Italia, la Grecia, la Turchia) anche per contrastare le iniziative specularmente ivi intraprese dall’Unione Sovietica. Ma anche in altri contesti meno drammatici, si può essere certi che uno sforzo ben mirato verso determinati ambienti di un paese del quale, attraverso la sua opinione pubblica, si intende conquistare la simpatia e l’appoggio non potrà che produrre lusinghieri risultati. L’Italia è un paese, ad esempio, che avrebbe molto da guadagnare nel farsi meglio conoscere attraverso il proprio patrimonio culturale o anche l’innegabile attrazione del proprio passato unita alla rapida e sorprendente crescita del proprio sistema politico, economico e sociale. Una volta avvicinati i settori dell’opinione pubblica che contano (e tra questi non dimenticherei mai la scuola, incubatrice delle future classi dirigenti) il lavoro diplomatico ne trarrà ulteriore impulso e nel suo sforzo promozionale si troverà a percorrere un cammino più semplice, agevolato localmente dall’interesse e dalla simpatia per il paese cui esso fa riferimento. Non più quindi solo governanti ed autorità pubbliche da cercare di convincere quanto alla bontà di determinate scelte o linee politiche, ma anche ambienti più disparati della società civile da cercare di attrarre nell’orbita politico-ideologica del paese che attua questo tipo di iniziative. Senza considerare, da ultimo, le ricadute commerciali non certo trascurabili che un’accorta strategia di “public diplomacy”, come è chiamato questo particolare esercizio di “soft power”, può in tutta evidenza generare: è risaputo infatti che si ricercano più volentieri i beni e i servizi di un paese che si ammira o di cui si avverte l’attrazione che non quelli di un paese che riflette una immagine più scialba ed anodina.

La nuova diplomazia, lungi peraltro dal sostituirsi alla vecchia, o classica che dir si voglia, integra ed arricchisce quest’ultima. Il lento e tenace lavoro di approfondimento dei rapporti intergovernativi non viene certo soppiantato dai compiti più moderni che spettano oggi ai capi Missione ed ai loro collaboratori. Esso prosegue anzi, proprio per inquadrare i nuovi fenomeni e le nuove corrispondenti funzioni in un dialogo più ampio e senza dubbio di maggiore concretezza. Si pensi, solo per dare un esempio, quanto più corposo si possa dire che sia diventato, negli ultimi anni, il legame tra l’Italia e i due suoi principali partners all’interno dell’Unione Europea, cioè la Germania e la Francia. I forti e reciproci interessi economico-commerciali, il vivace interscambio culturale, i poderosi flussi di visitatori o di lavoratori, una fitta cooperazione amministrativa (tutti fenomeni, prima della seconda guerra mondiale, meno sviluppati o almeno meno strutturati di oggi) conferiscono uno spessore più pieno ed un significato più solido al rapporto bilaterale e allo stesso sforzo teso ad approfondire le prospettive del comune processo di edificazione europea. L’apparente contrapposizione, così, che alcuni credono di avvertire tra una diplomazia antica, superata, chiusa nell’oscurità delle cancellerie, la quale avrebbe fatto il suo tempo, ed una più aggiornata, maggiormente trasparente (almeno per quanto possibile) ed attenta ai bisogni dei cittadini, rivela pertanto una dubbia consistenza logico-fattuale che rischia di condurre l’osservatore decisamente fuori strada. In conclusione, è vero che anche in diplomazia obiettivi, tecniche e strumenti non possono che evolvere, adeguandosi ai tempi ed alle cangianti necessità. Il diplomatico di oggi ha lasciato certo il tradizionale scrittoio per il “desk” del computer, la lettura dei telegrammi in arrivo impressi sui tradizionali fogli azzurrini per la consultazione del suo “smartphone”; comunica, come tutti, “twittando” o servendosi degli altri “social”, esce dal fortilizio della propria stanza d’ufficio per misurarsi sul terreno con le cento, mille realtà che lo circondano e per dialogare con i più svariati interlocutori. È un uomo del suo tempo, senza ombra di dubbio. Ma conserva – questo è bene tenerlo a mente – lo stile, le forme proprie della sua funzione, le qualità di riservatezza e di discrezione, il tatto e la sensibilità che i suoi predecessori hanno forgiato in tanti secoli di attività al servizio di un identico ideale.

L’anello di congiunzione tra la vecchia e la nuova diplomazia, dopo quanto si è detto, non può che essere la tradizione. È questa una parola che, come già ad altri garba poco o punto il termine “compromesso”, che è il lievito di qualunque rapporto stabile e duraturo, piace poco ai seguaci del cambiamento a tutti i costi. Sostengono costoro che, dovendosi adattare la diplomazia al mutare dei tempi, non abbia più senso tenere in vita forme, cerimonie, stili di comportamento e finanche valori ed ideali sedimentatisi in epoca lontana e ormai considerati non più necessari. In risposta si può certamente concordare sul fatto che una parte almeno delle forme e delle usanze in vigore cento, o anche solo cinquant’anni fa, non siano più attuali e possano essere quindi tranquillamente abbandonate. Alcune del resto già lo sono da tempo, per desuetudine o per mancato rinnovo delle disposizioni che le riguardavano. Ad esempio l’uniforme diplomatica, cioè il particolare abito di foggia militare, con fregi e gradi ricamati e l’immancabile feluca, che era d’obbligo vestire nelle cerimonie, ben vivo nell’immaginario collettivo, non la possiede – credo – più nessuno: qualche decennio fa ancora, in qualche capitale, i capi Missione la indossavano per la presentazione delle lettere credenziali, ad esempio a Londra, quando ancora il neo Ambasciatore veniva condotto a Buckingham Palace in una carrozza a cavalli inviatagli dal Sovrano. Quanto all’intensissima vita sociale, all’estero ma anche in Italia, che era opportuno il diplomatico conducesse per frequentare quello che una volta si chiamava “il bel mondo”, essa rimane oggi finalizzata agli incontri indispensabili o utili per il proprio lavoro ma molto alleggerita in termini di impegni, di regole esteriori, di usi mondani. E così egualmente per molte delle cerimonie e delle celebrazioni cui i diplomatici erano tenuti a presenziare: o questi “riti” sono addirittura scomparsi o nessuno si formalizza se ad essi i diplomatici non partecipano più. Peraltro vedremo poi meglio, in uno dei prossimi capitoli, l’importanza del “cerimoniale”, cioè delle procedure, delle norme e degli usi tuttora in vigore che presiedono alle manifestazioni pubbliche in cui i diplomatici sono impegnati in prima persona o come accompagnatori dei loro uomini di Stato e di Governo. Potremo così renderci conto di quanto questo nucleo di “forme”, lungi dall’essere semplici residui del passato rivestano invece un significato pregnante e sempre attuale. Qui basti anticipare che altre forme, più esteriori nella vita e nel lavoro del diplomatico, sono oggi assai alleggerite rispetto al passato. Né interferiscono certo, quelle residue, con la scioltezza e il dinamismo che quest’ultimo deve esercitare per svolgere bene una funzione sempre più varia, assidua e tempestiva.

Ma la tradizione che unisce il passato e il presente, la nuova e la vecchia diplomazia, non si affida solo alle forme che fatalmente evolvono o alle abitudini che inevitabilmente vengono dismesse. La “tradizione”, etimologicamente, è ciò che abbiamo ricevuto, il patrimonio ideale consegnatoci dai nostri predecessori, quanto essi hanno preservato per noi e noi, a nostra volta, dobbiamo conservare e trasmettere a chi verrà dopo. È quel nucleo di idee, di valori, di sentimenti e di aspirazioni che presiede alla nobile professione del diplomatico. E quei valori, quei sentimenti che il diplomatico ha ereditato e che lascerà in dote ai suoi successori, sono un monito costante per il suo quotidiano impegno di lavoro e di vita. Dall’amore per la propria Nazione alla considerazione e al rispetto degli altri popoli, dallo spiccato senso del dovere allo spirito di servizio privo di ogni personalismo, dalla tolleranza verso gli altri all’orgoglio dei delicati compiti che gli vengono affidati. Questa è la tradizione migliore della diplomazia. Quella che occorre salvaguardare, ricordando con riconoscenza chi ha operato prima di noi ed aiutando a crescere coloro che, a loro volta, prenderanno un giorno il nostro posto.

2. Le relazioni diplomatiche

2.1 Lo stabilimento delle relazioni e la nomina del capo Missione

Come si stabiliscono le relazioni diplomatiche tra due Stati sovrani? Quand’è il momento in cui, e attraverso quali vie, essi incominciano a collegarsi tra di loro secondo questa particolare dimensione? Va subito osservato che relazioni diplomatiche propriamente dette possono, nella maggior parte dei casi, stabilirsi tra Stati la cui esistenza sia chiara e incontrovertibile secondo l’ordinamento internazionale. Perché la pienezza della statualità sia raggiunta occorre infatti che una determinata entità che vi aspiri disponga di tre elementi: un territorio ben individuato, una popolazione che insista su quel territorio, un potere effettivo e sovrano (cioè esclusivo) esercitato sull’uno e sull’altra. Poco rileva, contrariamente ad una dottrina oggi superata, che lo Stato in questione venga anche riconosciuto da una pluralità di altri Stati. In altre parole, un eventuale riconoscimento del genere non avrebbe carattere costitutivo, non sarebbe determinante ai fini dell’emergere della sua statualità ma rivestirebbe carattere dichiarativo: in pratica tradurrebbe solo la volontà “politica” di uno o più Stati già esistenti di stringere per l’appunto relazioni formali ed amichevoli con quello Stato. Che le cose stiano così e che una entità statuale appena costituita non abbia bisogno, per perfezionare la propria esistenza, del sostegno o dell’approvazione di alcun altro soggetto dell’ordinamento internazionale, lo provano le vicende – politicamente tormentate ma giuridicamente non incerte – di alcuni nuovi Stati, solidamente costituiti, i quali soltanto per motivi politici hanno avuto scarsi riconoscimenti da parte degli altri soggetti della comunità internazionale. Si pensi, per quanto riguarda Stati oggi dissolti, alla Germania Est (creata nel 1949 come “Repubblica Democratica Tedesca” ma riconosciuta dall’Italia solo nel 1973) al Vietnam del Nord (creato nel 1945 come “Repubblica Democratica del Vietnam” e mai riconosciuto dall’Italia la quale riconobbe poi invece, nel 1975, la Repubblica Socialista del Vietnam dopo la riunificazione di quel territorio). E, ai giorni nostri, si possono fare ancora due esempi che concernono Stati certamente esistenti ma non riconosciuti dalla totalità degli Stati. Da un lato la Corea del Nord (“Repubblica Popolare Democratica di Corea”, nata nel 1945 e riconosciuta dall’Italia solo nel 2000) e dall’altro il Kosovo, nato dalla separazione della Serbia nel 2008 e subito riconosciuto dal nostro paese, ma non da tutti gli altri Stati membri dell’Unione Europea. Proprio quest’ultimo caso, che condusse anche ad una richiesta di parere consultivo alla Corte Internazionale di Giustizia, dimostra come la comunità internazionale sia stata e permanga tuttora divisa circa l’eventualità di avallare “strappi” territoriali che presentino profili controversi di legittimità e che vengano ravvisati da taluno come un delicato precedente.

Per converso diversi governi ma non quello italiano riconoscono come Stati – e con essi intrattengono relazioni diplomatiche – quei “focolai nazionali” che in vario modo si sono posti all’attenzione della comunità internazionale ma mancano ancora, secondo una buona parte della comunità stessa, di tutti i crismi della statualità. Il caso più eclatante, come noto, è quello della Palestina. Autoproclamatasi “Stato” nel 1988, essa è stata riconosciuta come tale da tutti i paesi arabi e da diversi altri governi, in particolare quelli di matrice islamica, ed è stata ammessa all’ONU in qualità di “Stato osservatore”. Ma non è trattata come uno Stato dai membri dell’Unione Europea. Questi mantengono piuttosto relazioni di semplice rango diplomatico-formale con l’Autorità Nazionale Palestinese, cioè con l’entità di auto-governo dei territori c.d. palestinesi. Esiste poi addirittura il caso di uno Stato, dotato di territorio, popolazione e pieno controllo su questi due elementi, che è il Somaliland (ex Somalia britannica, con capitale Hargeysa) che nessun membro della comunità internazionale peraltro riconosce perché l’integralità del suo territorio e la relativa popolazione sono stati in realtà sottratti alla sovranità della Repubblica di Somalia (con capitale Mogadiscio e riconosciuta dalla comunità internazionale) quando essa, nel 1991, incominciò a precipitare nel caos istituzionale. Altrettanto contestato è lo statuto internazionale di Taiwan, entità territoriale riconosciuta diplomaticamente da sempre meno Stati al mondo a causa della politica di “una sola Cina” ferreamente perseguita dal governo di Pechino che ha costretto molti governi, in Asia e in Africa, a rompere con Taipei per poter stringere relazioni con la Cina popolare, ben più potente e prodiga di aiuti. Del resto – ciò che se si vuole è paradossale – anche Taiwan, che pur dispone del pieno ed effettivo controllo sulla popolazione di quel territorio e sul territorio stesso dal 1949, quando il governo nazionalista dovette abbandonare la Cina continentale e rifugiarsi nell’isola rimastagli fedele, non ha mai dichiarato la propria indipendenza in quanto Stato avente sovranità limitata all’isola. Esso continua infatti a rivendicare la propria sovranità virtuale sull’intera Cina. Con questa rapida casistica si comprende facilmente come riconoscere uno Stato sia, almeno in certi casi, una questione squisitamente politica che può anche, ma non sempre, essere sorretta da considerazioni giuridiche di un certo peso.

Riconoscere significa comunque dimostrare interesse a stabilire relazioni diplomatiche con quel determinato Stato. Anzi possiamo dire che l’apertura delle relazioni stesse è il naturale corollario del riconoscimento inteso nel suo significato puramente dichiarativo. Lo stabilimento delle relazioni deve peraltro avvenire “per mutuo consenso”. Lo dice l’articolo 2 della Convenzione sulle relazioni diplomatiche del 18 aprile 1961 che d’ora in poi citeremo come “Convenzione di Vienna” dal luogo dove fu firmata. È questo l’atto che, in sostanza, ha codificato gran parte delle norme consuetudinarie sulla diplomazia attraverso un trattato internazionale sottoscritto a suo tempo dalla maggior parte degli Stati e che costituisce il testo di riferimento per tutta la materia che stiamo trattando ed al quale quindi più volte ci rifaremo in questo testo. “Per mutuo consenso” descrive qui con plastica evidenza come il momento iniziale che dà vita al rapporto diplomatico tra due Stati scaturisca da un accordo. Occorre quindi uno strumento bilaterale, che assume quasi sempre la veste di uno scambio di note, cioè due lettere a firma in genere dei rispettivi Ministri degli esteri o due note verbali vere e proprie di identico tenore. Scambio che, con il recepimento da parte dello Stato A della nota o della lettera di risposta inviata dallo Stato B, configura l’incontro delle volontà teso a dare vita all’apertura delle relazioni tra i due membri in questione della comunità internazionale. Che tale apertura debba avvenire con il consenso delle due parti può sembrare addirittura ovvio, visto che un rapporto del genere – prettamente bilaterale – non può certo essere creato unilateralmente. La norma citata acquista però un significato più pregnante quando ci accorgiamo che essa richiede il mutuo consenso non solo per l’apertura delle relazioni ma anche per “l’invio di missioni diplomatiche permanenti”. Stabilire relazioni diplomatiche, in effetti, di per sé non vuole dire molto se queste relazioni, senza che vi sia un posizionamento di Ambasciate nelle rispettive capitali, rimangono almeno all’inizio a livello di capi Missione non residenti: Ambasciatori situati cioè in altre capitali e competenti anche per quello Stato dove non risiedono e dove, presumibilmente, si recheranno con maggiore o minore frequenza nel corso del loro mandato a seconda dell’importanza che riusciranno ad acquistare quei rapporti bilaterali. Tra due Stati entrambi di una certa importanza e che presumono di essere in grado di alimentare tra di loro un legame di particolare vivacità, inviare dalla propria capitale nell’altra una Missione permanente sembra invece una scelta molto più probabile ma che richiede sempre, per la delicatezza della questione, un accordo sui tempi dello scambio di Ambasciatori, la consistenza numerica almeno approssimativa delle due Missioni e su varie altre questioni logistiche e amministrative. Così come anche il fatto che uno dei due governi desideri inviare presso il suo omologo una Missione stabilmente residente e l’altro preferisca invece, almeno in un primo momento, accreditarvi un capo Missione non residente, è materia di preventiva intesa tra le parti. Con tale ipotesi si vede che, almeno in una fase iniziale che peraltro potrebbe durare a lungo, il rapporto diplomatico tra due Stati può anche risultare asimmetrico in termini di rappresentanza dell’uno sul territorio dell’altro. L’unico formato che non sarebbe ammissibile, perché contrasterebbe con il concetto stesso di relazioni diplomatiche permanenti è quello in cui lo Stato A abbia un capo Missione accreditato presso lo Stato B, non importa se residente o meno, e lo Stato B non abbia invece alcuna forma di rappresentanza – anche da remoto – presso lo Stato A: giacché questa ipotetica situazione sarebbe di serio impedimento alla effettiva esistenza del rapporto bilaterale stesso.

Dicevamo poc’anzi dell’opportunità che i due Stati concordino, negoziandola, la dimensione almeno approssimativa degli organici delle rispettive Missioni residenti. In caso di mancato accordo preventivo su tale punto uno dei due Stati può esigere dall’altro in qualsiasi momento – sempre secondo la Convenzione di Vienna – che un organico diplomatico giudicato troppo pletorico venga ridotto. Naturalmente qui subentra il buon senso insieme alla forza contrattuale di ciascuno dei due governi. Mentre si può infatti considerare normale che gli Stati Uniti d’America abbiano un organico di tutto rispetto (a volte decine e decine di funzionari) anche in un piccolo paese in via di sviluppo, l’inverso farebbe sorgere qualche perplessità. Ed ancora di più sorprenderebbe una Missione di un piccolo paese sovrabbondante di agenti diplomatici accreditati a vario titolo inviata in un piccolo paese con il quale i rapporti non siano molto vivaci né suscettibili di diventarlo a breve. Ogni Stato, sempre secondo la Convenzione di Vienna, è perfettamente libero di “notificare” chi crede (purché sia un proprio cittadino) con qualifica diplomatica presso un altro Stato includendolo nell’organico della propria Ambasciata. Ma, viste anche le ragioni di sicurezza derivanti dalle prerogative e soprattutto dalle immunità di cui godono gli agenti diplomatici nello Stato di accreditamento su cui ci soffermeremo poi, è comprensibile che quest’ultimo si interroghi sulla effettiva necessità, dal punto di vista delle relazioni bilaterali, che lo Stato accreditante abbia sul posto un così elevato numero di suoi funzionari. È ovvio peraltro, essendo le relazioni bilaterali modellate in una certa misura sui rapporti di forza e sul prestigio delle parti in causa, che sarà difficile che ad un paese della rilevanza come quella degli Stati Uniti si possano muovere osservazioni anche quando il suo organico possa apparire sovradimensionato. Più agevole senza dubbio che una questione del genere venga sollevata dagli stessi USA nei confronti del governo di un paese marginale per i suoi interessi e che volesse dotarsi, a Washington, di un organico diplomatico sovrabbondante.

Ancora non abbiamo visto però quale sia il lavorio dietro le quinte, cioè le negoziazioni riservate intercorrenti tra lo Stato A e lo Stato B quando A intenda riconoscere B ed aprire con esso relazioni diplomatiche. Le principali fattispecie, storicamente registratesi tra l’Italia e gli altri Stati con cui abbiamo via via stretto relazioni del genere dal secondo dopoguerra ad oggi, sono due. La prima vede il nostro paese che riconosce – generalmente dopo una concertazione con i partners dell’Unione Europea – paesi di fresca indipendenza o che questa hanno faticosamente recuperato dopo decenni di assoggettamento. È il caso delle ex repubbliche sovietiche nate dall’implosione dell’URSS dopo il 1991, tutte immediatamente riconosciute da noi e in buona parte delle quali abbiamo istituito molto presto Ambasciate residenti. Ancor di più, per evidenti motivi geopolitici, ciò è avvenuto per i paesi nati dalla progressiva disgregazione della Federazione Jugoslava, incluso come si è detto il contestato caso del Kosovo. In precedenza, negli anni ’60 e ’70 del secolo scorso, avevamo stretto relazioni diplomatiche con tutti i giovani Stati africani nati dalla decolonizzazione e altrettanto, fino ai giorni nostri, continuiamo a fare nei confronti degli ultimi Stati nati da processi di indipendenza nazionale, da ultimo il Sud Sudan e Timor Est. In tutti questi casi, essendo stata la nascita dei nuovi Stati salutata con favore pressoché dalla intera comunità internazionale, un problema vero e proprio non si è posto. Noi, come gli altri membri della comunità stessa, abbiamo provveduto, naturalmente con il pieno ed immediato consenso dei diretti interessati, ad aprire le relazioni con questi nuovi Stati attraverso accordi molto semplici nella forma e nella sostanza. Potremmo quasi dire che stringere rapporti diplomatici con questa tipologia di Stati sia la naturale, automatica estensione della rete di amichevoli e fruttiferi rapporti che l’Italia intrattiene da tempo con tutti i paesi del globo terrestre.

Non così semplice invece – e questa è la seconda fattispecie – si è rivelato, nel tempo, lo stabilimento di relazioni diplomatiche con paesi i cui governi erano politicamente molto lontani da noi e che non tutti gli altri Stati riconoscevano. A parte il caso della Repubblica democratica tedesca, riconosciuta da noi e da altri solo all’epoca della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa, e che comunque nel 1990 si è dissolta nella Repubblica Federale di Germania, appare interessante la vicenda dello stabilimento di relazioni diplomatiche tra noi e la Cina di Mao (in precedenza intrattenevamo, peraltro solo sulla carta, relazioni diplomatiche con il governo nazionalista rifugiatosi a Formosa). La relativa trattativa si rivelò lunga e complessa per le usuali, stringenti richieste di Pechino nei confronti dei governi del campo capitalista e filoamericano interessati a dialogare con la Cina e a causa della necessità di muoverci con circospezione per non allarmare i nostri alleati in una temperie internazionale particolarmente tesa ed inquieta. I negoziati vennero tenuti tramite la nostra Ambasciata a Parigi, la quale dialogava con quella cinese nella stessa capitale (la Francia riconosceva la Cina popolare dal 1964) e si conclusero con un accordo nel novembre del 1970 cui tenne subito dietro l’apertura di una nostra rappresentanza diplomatica a Pechino, dapprima con un incaricato d’affari e poi con la nomina di un Ambasciatore residente. Minori problemi pose invece, successivamente, lo stabilimento delle relazioni con la Repubblica Socialista del Vietnam, ormai una realtà nel panorama internazionale e scaturita da una lunga guerra di indipendenza. Così come con la Corea del Nord, anche perché quest’ultima non fa del disconoscimento della Corea del Sud un necessario presupposto. Ma, in ogni caso, questi riconoscimenti della seconda fattispecie sono stati tutti più problematici di quelli della prima ed hanno richiesto, oltre che condizioni propizie di politica interna italiana, un minimo di veri e propri negoziati con la controparte.

Il primo e più importante passo, dopo che sono state stabilite le relazioni diplomatiche con un altro Stato, è la nomina di un capo Missione presso di esso. Se non è previsto l’invio di una missione permanente ma solo un accreditamento “secondario” di un capo Missione residente in un’altra capitale, occorrerà che i governi dei due Stati coinvolti (quello dove verrà accreditato il capo Missione e quello dove questi risiede) dopo averne ricevuto notizia dallo Stato accreditante non vi si oppongano espressamente. Le ragioni che potrebbero portare ad una tale opposizione sono le più varie. Si può ipotizzare, innanzitutto, che lo Stato presso cui verrà accreditato il capo Missione non gradisca che le proprie relazioni diplomatiche con un altro Stato siano tenute a partire da uno Stato terzo con cui esso ha cattivi rapporti o addirittura nessun rapporto. Quando sono stato capo Missione a Dakar ero accreditato anche a Nouakchott perché la Mauritania, appartenente più al comparto geopolitico del Magreb che alla “mia” area saheliana, non avrebbe gradito che le sue relazioni con l’Italia fossero tenute, come pur sarebbe sembrato più logico, attraverso il nostro Ambasciatore a Rabat. Mauritania e Marocco avevano in effetti visioni fortemente divergenti sulla questione del Sahara ex spagnolo che il Marocco mirava all’epoca ad annettersi integralmente, contro la linea diplomatica mantenuta dal governo di Nouakchott, e la Mauritania temeva probabilmente che il nostro rappresentante a Rabat potesse essere negativamente influenzato nei suoi confronti dai propri interlocutori marocchini. Un altro motivo che potrebbe indurre uno Stato a non gradire che un Ambasciatore ivi residente venga accreditato anche in un altro, o più Stati, è il timore che in questo modo la relazione bilaterale “principale” risulti indebolita a causa del tempo che, presumibilmente, questi dovrà dedicare al proprio o ai propri accreditamenti secondari. Ciò, naturalmente, tanto più sarà vero quanto più numerosi siano gli accreditamenti secondari che fanno capo a quel capo Missione e che potrebbero motivare lo Stato di residenza a non guardare con favore ad un di lui ennesimo accreditamento in un’altra capitale. Sempre quando ero capo Missione a Dakar (1996-2000) oltre al Senegal dovevo occuparmi, all’inizio, di altri quattro Stati (Mauritania appunto, Capo Verde, Mali e Gambia). Dopo un solo anno che mi trovavo in quella capitale, a causa della chiusura della nostra Ambasciata a Conakry fui accreditato dal nostro governo anche in Guinea ex francese e in Guinea ex portoghese, in precedenza affidate alle cure di quella rappresentanza diplomatica. Diventati sette i miei contemporanei accreditamenti, e più impegnativi i miei compiti, penso davvero che le autorità di Dakar, pur abituate agli accreditamenti plurimi dei capi Missione ivi residenti, avrebbero probabilmente, nel caso in cui si fosse mai aggiunto per me un ulteriore accreditamento secondario, manifestato qualche dissenso per non far fare la figura alla capitale del Senegal di una semplice piattaforma per tenere più o meno comodamente le nostre relazioni con tutta l’Africa Occidentale.

Se le relazioni diplomatiche prevedono l’invio sul posto di una Missione permanente, il primo passo per lo stato inviante è quello della nomina e successiva “notifica” del capo Missione alle autorità dello Stato presso il quale questi sarà accreditato come rappresentante diplomatico residente. In tale circostanza, un’antica norma consuetudinaria recepita dalla Convenzione di Vienna del 1961 prevede che l’accreditamento in questione, cioè il procedimento in forza del quale quel capo Missione verrà accolto dallo Stato dove eserciterà stabilmente le sue funzioni, non potrà perfezionarsi se prima questi non avrà ottenuto il “gradimento” da parte del governo dello Stato stesso. Con questa norma lo Stato che riceve il capo Missione si assicura prima del suo arrivo, attraverso opportune indagini e riflessioni, che questi non sia persona sulla quale possa emergere qualche controindicazione. I casi di mancata concessione dell’“agrément” (gradimento, nel gergo diplomatico) ad un capo Missione nominato sono, oggi, piuttosto rari perché gli Stati di invio hanno cura di scegliere per gli incarichi diplomatici di livello apicale persone che non presentino profili che in qualche modo possano dispiacere ai Governi riceventi. Ed anche perché il mancato “agrément” rischia sempre di creare un piccolo incidente diplomatico che la designazione di un nuovo capo Missione non riuscirebbe subito a sanare. Anche qui i rifiuti di gradimento di cui si è venuti riservatamente a conoscenza, tenuto conto che questi non vengono resi di pubblico dominio, possono essere ispirati da ragioni le più varie. Si va dai motivi più seri quali, ad esempio, trascorse prese di posizione od atteggiamenti del capo Missione designato che lo Stato presso cui lo si intende accreditare reputa contrari ai propri interessi o al proprio prestigio, fino alle caratteristiche personali o agli orientamenti del designato di cui lo Stato medesimo è venuto a conoscenza e che non collimano con il suo modo di sentire ed i suoi valori. In anni anche recenti, lo cito solo come esempio, non tutti gli Stati islamici hanno mostrato di gradire capi Missione designati che fossero di religione o anche solo di semplice origine ebraica. Sempre in passato si dice di garbati ma decisi rifiuti di gradimento da parte della Santa Sede nei confronti di capi Missione designati dalla vita personale moralmente chiacchierata. Qualunque sia la verità, uno dei principi in materia codificati dalla Convenzione di Vienna è che lo Stato che non intende concedere il gradimento non è tenuto ad illustrarne i motivi. Ragione di più, nella scelta di un capo Missione, per guardare con molta attenzione al profilo del candidato in relazione alla sede dove si intende destinarlo. Il mancato gradimento dovrebbe comportare la designazione di un nuovo capo Missione, in modo da vedergli concesso ciò che al precedente era stato rifiutato. Non è tuttavia del tutto escluso che lo Stato che si vede ricusare il proprio capo Missione designato scelga di insistere invece su quel nominativo con acconce argomentazioni e magari riesca ad ottenere finalmente per esso il sospirato gradimento. Ciò che invece non è possibile è che lo Stato inviante e quello ricevente scelgano insieme, mediante una formale intesa, il capo Missione del primo. La nomina di un capo Missione è sempre atto unilaterale di competenza dello Stato inviante ed il procedimento che porta all’accreditamento è formato, dal punto di vista del diritto internazionale, da due atti unilaterali distinti (la nomina e il gradimento) che fanno capo ai rispettivi soggetti che li pongono in essere, fondendosi poi in un atto complesso che è appunto l’accreditamento medesimo.

2.2 Vicende delle relazioni diplomatiche. Crisi, interruzione e ripresa

Le relazioni tra gli Stati non sono, in fondo, troppo dissimili dalle relazioni interpersonali. Come in queste ultime possono esservi malintesi, piccoli screzi, propositi o atteggiamenti che non sono bene accetti o anche vere e proprie offese che portano ad un raffreddamento o a una brusca rottura del rapporto amichevole, così nelle relazioni tra gli Stati possono subentrare, in una data circostanza, difficoltà di varia grandezza che potrebbero corrodere o addirittura rischiare di interrompere il legame bilaterale costruito fin lì. In piena analogia con i momenti critici che attraversano di tanto in tanto le persone tra di loro, anche nei rapporti tra gli Stati (ma sarebbe meglio dire tra i governi, che sono costituiti a loro volta da persone in carne ed ossa) ciò che conta è la percezione soggettiva di quanto accade o è accaduto. Un comportamento che, per lo Stato A che lo pone in essere, può essere considerato perfettamente lecito può non esserlo affatto per lo stato B che lo percepisce, lo sente come non in linea con i dettami di un atteggiamento amichevole o addirittura come un’offesa. Le relazioni internazionali, che i lodevoli sforzi dei politologi si sforzano di racchiudere in vere e proprie regole o formule dotate di poche varianti, offrono in realtà all’osservatore una stupefacente ricchezza di azioni e reazioni dei governi dettate spesso, né più né meno, che dalle stesse sensazioni o stati d’animo, di sospetto, di timore, di invidia, di gelosia o di rivalsa che albergano nel cuore umano. Le passioni, in definitiva, serpeggiano più di quanto non si creda nei rapporti che intercorrono tra i membri della comunità internazionale, unendosi ai tanti interessi in conflitto e alle divergenze di obiettivi che già rendono complicata l’armoniosa convivenza generale. A soffrirne sono inevitabilmente, in primo luogo, le relazioni diplomatiche. E non potrebbe essere altrimenti, visto che attraverso quel canale transitano le prese di posizione ufficiali, le dichiarazioni, i comunicati dei rispettivi Governi e che, nonostante la presumibile buona volontà dei diplomatici stessi, desiderosi di salvaguardare il frutto dei loro sforzi, quelle relazioni costituiscono l’immediata cassa di risonanza di una crisi. Per manifestare disappunto, irritazione o peggio, i governi non hanno trovato di meglio, nel tempo, che utilizzare la via diplomatica dando ad essa eventuale pubblico risalto nella misura in cui intendono enfatizzare il proprio scontento nei confronti dei loro antagonisti. Oggi, a dir la verità, nella nuova era della comunicazione e del continuo chiacchiericcio, così tra gli Stati come tra le persone, la stessa via diplomatica viene a volte bypassata da qualche “tweet” o messaggio “postato” su altri “social” dai governanti impazienti di esternare il loro stato d’animo e di appellarsi direttamente all’opinione pubblica. Col risultato peraltro di infiammare ulteriormente gli animi e danneggiare quel canale privilegiato che, prima o poi, dovrà pure essere attivato per favorire una soluzione, un accomodamento, un rammendo qualsivoglia per una situazione che, gestita in modo non tradizionale, rischia di sfuggire di mano e di richiedere poi molti sforzi per venire ricucita a dovere.

Il primo passo, la prima manifestazione di perplessità (tenue vocabolo diplomatico impiegato come elegante eufemismo per una irritazione anche forte) da parte di un governo nei confronti di un altro può limitarsi ad una semplice richiesta di spiegazioni. Veicolata in genere da una nota verbale trasmessa dal Ministero degli esteri del Governo A all’Ambasciata del Governo B (o anche dall’Ambasciata del Governo A al Ministero degli esteri del Governo B) può esaurirsi nel migliore dei casi in un chiarimento che venga considerato sufficiente a chiudere la questione. Piccoli malintesi, rapidi screzi non meritevoli di lasciare eccessivi strascichi, possono dunque essere risolti abbastanza agevolmente senza assurgere a vero e proprio incidente. Più serio il caso in cui un governo ritenga di elevare una vera e propria protesta per un determinato atteggiamento o una determinata presa di posizione nei suoi confronti, o che incide sui suoi interessi, da parte di un altro. Qui il governo che si ritiene colpito può attivarsi nell’altra capitale attraverso la propria Ambasciata, a mezzo ancora di una nota verbale o, più verosimilmente, disponendo l’effettuazione di un vero e proprio “passo”, cioè di una iniziativa affidata in genere al capo Missione perché questi chieda, in concreto, di essere ricevuto da un alto funzionario competente (o in alcuni casi dallo stesso Ministro degli esteri) per rappresentargli verbalmente, quindi in modo diretto e solenne,il disappunto del suo governo. Se poi quel governo desiderasse manifestare in modo più franco e tempestivo il proprio negativo stato d’animo, la convocazione del capo Missione straniero in questione da parte di un alto funzionario del Ministero o del Ministro stesso nella propria capitale potrebbe acquistare maggiore significato e riscuotere più ampia risonanza anche mediatica. Talvolta le proteste diplomatiche vere e proprie implicano una composizione dell’incidente più complessa che nella semplice richiesta di chiarimenti. Si può andare da semplici scuse (se il Governo ritenuto in difetto si accolla le proprie eventuali responsabilità) a riparazioni, simboliche o meno, che possono porre ancora più solennemente termine all’incidente. Ma se così non avvenisse e dovesse nascerne una vera e propria controversia, la questione diverrebbe più seria e sanabile solo con i mezzi, appunto, che l’ordinamento internazionale pone a disposizione delle parti in casi consimili. I capi Missione stranieri, che costituiscono in certo modo gli ostaggi – pur trattati con tutti i riguardi – dei governi presso cui sono accreditati, vengono talvolta convocati con il minimo di preavviso presso il locale Ministero degli esteri per sentirsi rappresentare dai funzionari stessi disappunto e incomprensione per determinati atti o comportamenti del loro governo affinché ne rendano edotto quest’ultimo e, anche qui, forniscano adeguate spiegazioni. Non siamo ad una vera e propria protesta ma, diciamo così, nella sua anticamera. Ricordo che quando ero capo Missione in una capitale straniera fui convocato presso il locale Ministero degli esteri un giorno per sentirmi addebitare dal capo della divisione Europa meridionale, mio usuale interlocutore, una decisione italiana che il governo di quello Stato aveva molto poco apprezzato. Essendosi infatti il nostro paese impegnato formalmente, in precedenza, a votare per quella capitale nella scelta della sede dove stabilire una nuova agenzia internazionale in cambio del sostegno di quel Governo ad un nostro candidato in un’altra elezione (un caso di cosiddetto “appoggio incrociato”) all’ultimo momento qualcuno a Roma aveva trascurato lo specifico impegno e avevamo appoggiato una candidatura rivale di quella dello Stato presso il quale io ero accreditato il quale, così, nella scelta collegiale aveva finito col soccombere. Debbo dire che il torto, in questo caso, era tutto dalla nostra parte e che dovetti sudare le proverbiali sette camicie per trovare qualche spiegazione accettabile e confidare poi che (come per fortuna avvenne) l’incidente non avesse eccessive ricadute sulle nostre relazioni con le autorità locali.

Arriviamo così a momenti di tensione tra due Stati che possono assurgere a livelli di maggiore delicatezza ed intensità, spingendo a volte i governi a porre in sofferenza le loro relazioni diplomatiche. Ed il primo gesto che il Governo A, il quale si ritenga offeso o colpito nei suoi interessi da un atteggiamento, una iniziativa o una semplice dichiarazione del governo B, può compiere per inviare un segnale forte al suo antagonista e nel frattempo soddisfare la propria opinione pubblica, è il richiamo nella capitale del proprio capo Missione “per consultazioni”. Attraverso tale espressione, comunicata all’altra parte, si intende significare che si ritiene necessaria una sospensione, una pausa nei normali contatti diplomatici intrattenuti tra i due Governi per permettere a quello A di studiare meglio la situazione che si è venuta a creare attraverso, anche, gli elementi di valutazione che possono essere recati dal suo rappresentante nel paese B. In realtà lo scopo del richiamo del capo Missione è soprattutto quello di manifestare irritazione ed indurre il governo B a tornare sui suoi passi, a desistere da un determinato atteggiamento e ad assumere una postura più conciliante che, senza come si dice fargli “perdere la faccia”, consenta però al Governo A di ritenere (o fingere di ritenere, a seconda dei casi) che l’incidente sia ormai chiuso con propria soddisfazione. Consentendo così il ritorno, dopo qualche altro giorno, del suo rappresentante e la ripresa delle normali relazioni. In questo intrecciarsi di segnali tra le due capitali – che potrebbe sembrare ai più una sorta di “balletto diplomatico”, una semplice gesticolazione priva di reali conseguenze – vi è sempre tuttavia il rischio che l’amor proprio, fortissimo presso tutti i governi, le difficoltà di ordine interno o anche la sensazione, vera od errata, che l’altra parte abbia torto marcio, si incarichino di indurire la posizione del governo A e/o del governo B finendo con l’aggravare la situazione. Richiami di Ambasciatori per consultazioni possono comportare una reazione speculare dello stesso segno e trasformarsi così in un declassamento, temporaneo ma insidioso, delle relazioni diplomatiche a livello di “incaricati d’affari” (cioè di funzionari vicari) con il risultato di avvilire ulteriormente le speranze di una sollecita ripresa della pienezza dei rapporti.

Alcuni Stati, per antica tradizione, hanno una coscienza particolarmente vigile ed una spiccata sensibilità per quelle che percepiscono come colpevoli azioni od omissioni da parte di altri Stati. Quelli più moderati, come è in fondo il nostro, preferiscono in genere tentare prima altre vie di conciliazione e si risolvono a gesti come il richiamo dell’Ambasciatore, o peggio ad un suo autentico ritiro a tempo indeterminato, solo quando non possono fare altrimenti. Ero stato destinato a Tripoli in qualità di secondo segretario d’Ambasciata nel giugno del 1970 (sarebbe stata la mia prima sede) quando, nel successivo mese di luglio, il Consiglio della rivoluzione libico entrato in funzione il 1° settembre del 1969 procedette inopinatamente alla confisca, senza alcun indennizzo, di tutti beni posseduti in Libia da cittadini italiani (perfino quelli acquisiti nel periodo successivo alla nostra dominazione coloniale, dopo cioè l’indipendenza del 1951). Ero convinto che, a seguito di ciò, avremmo rotto le relazioni diplomatiche con la Libia e che non sarei più partito per assumere il mio incarico. Mi sbagliavo perché il nostro governo dell’epoca, saggiamente, preferì adottare una linea molto diversa di fronte a quello che a me – sbagliassi o no in quel momento – sembrava un atto di pirateria bello e buono. Esso si limitò infatti a formali, ancorché vibrate proteste e cercò piuttosto di ottenere, attraverso i buoni uffici dell’Egitto, che le autorità libiche facilitassero la partenza degli italiani che preferissero, a quel punto, far rientro in patria. Nel momento in cui ai primi di ottobre, partita la stragrande maggioranza dei connazionali, il governo libico rincarò la dose ed espulse, dando loro pochi giorni per andarsene, quelli che erano ancora rimasti sul posto, il nostro governo si risolse a richiamare a Roma l’Ambasciatore e l’Ambasciata (dove nel frattempo avevo cominciato a prestare servizio) rimase affidata ad un incaricato d’affari. Destinata, secondo quanto avevo appreso riservatamente, a perdurare per un certo tempo nell’intenzione di manifestare ai libici il nostro forte scontento e il desiderio di marcare una pausa significativa nei rapporti bilaterali, in realtà l’assenza dell’Ambasciatore durò solo una quindicina di giorni e, dopo il suo rientro, le relazioni ripresero al punto di prima. Racconto questo per far capire, al di là delle particolari ragioni troppo lunghe qui da evocare che condussero ad un nostro atteggiamento più conciliativo, come probabilmente avessimo aspettato troppo ad usare l’arma del richiamo dell’Ambasciatore perché producesse un effetto concreto a nostro vantaggio. Quando ci inducemmo a farlo la situazione internazionale era cambiata ed un nostro atteggiamento di chiusura non avrebbe più sortito gli effetti sperati. Eguale discorso potrebbe farsi per altri richiami di nostri capi Missione verificatisi negli ultimi anni. Ci siamo ridotti a farli probabilmente tardi e senza che avessero un sostanziale impatto a nostro favore nelle rispettive controversie che ci opponevano ai governi locali.

Nei casi ancora più gravi il richiamo dell’Ambasciatore nella propria capitale può assumere, come abbiamo già accennato, la caratteristica di un vero e proprio declassamento delle relazioni diplomatiche. Frutto a volte di decisioni solitarie assunte da un governo a scopo punitivo di un altro ritenuto inadempiente o non più credibile o gravemente in difetto nei suoi confronti, più di frequente assume le caratteristiche di una decisione ampia e collettiva da parte di un gruppo di Stati “like minded” (cioè che la pensano allo stesso modo) nei confronti di uno Stato in cui sono accaduti o ancora accadono fatti piuttosto gravi come un colpo di Stato antidemocratico, situazioni lesive dei diritti umani o fortemente contrarie al diritto internazionale, che richiedano provvedimenti energici e tempestivi da parte della comunità internazionale. Rimane nel ricordo di ognuno, credo, la decisione di diversi paesi europei, nel 1973, di abbassare, se non azzerare, il livello delle relazioni con il Cile del generale Pinochet a seguito del colpo di stato antidemocratico (relazioni che rimasero fortemente ridotte e affidate a degli incaricati d’affari sino al ripristino, in quel paese, delle libertà e dello Stato di diritto avvenuto nel 1990) o altri consimili congelamenti delle relazioni diplomatiche con paesi i cui governi non adottavano standard democratici compatibili con quelli comuni alla più gran parte dei paesi occidentali quali il Sud Africa dell’“apartheid”, il Myanmar della dittatura militare e, in tempi più recenti, la Siria di Assad.

Siamo giunti così, in una progressiva “escalation” dei segnali inviati alla controparte che coinvolgono le relazioni diplomatiche, al passo estremo: la rottura delle relazioni diplomatiche. Una decisione che non andrebbe mai presa senza una adeguata ponderazione dei pro e dei contro insiti nell’interruzione di un canale di tale portata tra due governi, riflettendo almeno sul fatto che una tale misura interviene, di regola, come conseguenza inevitabile ed automatica solo in caso di conflitto bellico, quando la diplomazia cede il passo al suo contrario, ovverosia al ricorso alle armi tra due Stati che ritengano di aver esaurito ogni altro mezzo per risolvere le loro divergenze. Rompere le relazioni diplomatiche comporta il rientro nella propria capitale del capo Missione e di tutti i suoi collaboratori, diplomatici e non. Rimangono in realtà, generalmente, uno o più funzionari che continuano ad assolvere funzioni di “routine”, quali gli affari consolari urgenti, e a tenere in vita, a partire dall’Ambasciata di un paese amico in quella capitale che accetti di sobbarcarsi l’onere di rappresentare gli interessi di quel paese, un tenue, residuo filo di collegamento tra i due governi. Parimenti, impiegati locali possono fungere da custodi dei locali chiusi dell’Ambasciata e delle altre proprietà che quel paese può avere “in loco”. Una situazione, come si vede, di vero e proprio “stand by” a tempo indeterminato, sino al momento dell’auspicabile ripresa delle relazioni. Che, nella fattispecie del conflitto armato, può sopravvenire non solo in caso di pace ma anche di cessazione “de facto” delle ostilità. In tempo di pace essa interviene con una decisione congiunta come quella, quindi, di apertura delle relazioni, di riprendere i rapporti diplomatici da parte dei due governi. Riprendere le relazioni diplomatiche specie dopo una guerra, a testimonianza di quanto sia deleterio interromperle, non è impresa agevole. Se in taluni casi convenienze politiche convergenti rendono l’iniziativa più agevole di quanto non sarebbe sembrato in un primo momento (si pensi alla sollecita ripresa delle relazioni tra il Governo italiano e l’Unione Sovietica nel 1944) in altri la pesante scia di rancori, frustrazione e volontà punitiva che ogni guerra trascina con sé rende le cose molto più lunghe e difficili. Riprese nella primavera del 1945, finito il secondo conflitto mondiale, le relazioni dell’Italia con la Francia, quest’ultima non consentì peraltro la sollecita riapertura della integralità dei nostri uffici consolari sul suo territorio, a riprova della forte difficoltà di riprendere celermente la normalità dei rapporti bilaterali. Il nostro ufficio consolare di prima categoria a Grenoble, in una zona densamente abitata dai nostri connazionali bisognosi di assistenza, occupata militarmente dall’Italia dall’autunno del 1942 all’estate del 1943, fu riaperto – per volontà francese – solo nel 1952, ben sette anni dopo la fine delle ostilità e cinque dopo il trattato di pace!

2.3 La dichiarazione di “persona non grata” nei confronti di un agente diplomatico

Non abbiamo ancora toccato, in questa rapida analisi delle possibili sofferenze delle relazioni diplomatiche, un caso molto più frequente, in fondo, delle fattispecie che abbiamo esaminato fin qui. Se queste ultime riguardano l’insieme delle relazioni, trattandosi di vicende che finiscono col riguardare l’intera Missione nei suoi rapporti con le autorità dello Stato di accreditamento, esistono momenti di crisi, piccole e meno piccole, dei rapporti diplomatici che coinvolgono gli agenti diplomatici in quanto singoli rappresentanti di uno Stato sul territorio di un altro. Essi non hanno, almeno nominalmente, origine in una controversia o una situazione di tensione politica tra due governi ma attengono al comportamento, alle parole o agli atti di un singolo agente diplomatico che lo Stato presso cui questi è accreditato ritiene incompatibili con il suo status, con le responsabilità e gli obblighi cioè che gravano su di lui in quanto rappresentante ufficiale del suo paese, fornito oltretutto di particolari privilegi e immunità. Che poi, qualche volta, queste fattispecie vengano utilizzate dallo Stato che si ritiene offeso per scaricare in realtà su dei singoli, magari incolpevoli, tensioni di ben altra e più ampia natura che lo oppongono allo Stato dell’agente diplomatico “incriminato” è, per il funzionario, una sfortunata circostanza che non cambia l’esito della vicenda e cui tutti gli agenti diplomatici, specie in servizio in alcuni paesi, sono preparati: consci come sono di essere lì, oltre che come ostaggi di lusso, come parafulmini per le collere ed i malumori dei governanti locali che non possono sempre dirigersi apertamente contro il loro paese. Una norma-cardine della Convenzione di Vienna stabilisce che l’agente diplomatico che le Autorità dello Stato di accreditamento dichiarino “persona non grata” debba essere richiamato nella sua capitale dal proprio governo o, comunque, le sue funzioni presso l’Ambasciata debbono prendere fine (non essendo così egli più coperto dalle immunità di cui parleremo in seguito). La dichiarazione di persona non grata può riguardare qualunque membro del personale diplomatico, incluso il capo Missione. Naturalmente, in quest’ultimo caso la questione si fa più seria, dovendosi ricorrere ad una nuova nomina e conseguente richiesta di gradimento, che un Governo particolarmente irritato per il comportamento del capo Missione cessante può continuare a far pagare al subentrante ritardando oltre misura il gradimento stesso. I casi di dichiarazione di persona non grata sono molto più frequenti di quanto non si creda, per i più svariati motivi, anche niente affatto inerenti a quelle situazioni di tensione tra Stato e Stato di cui parlavamo prima.

Nel caso di un capo Missione o di un titolare di ufficio consolare (la dichiarazione, per costui, prende la forma di un ritiro dell’“exequatur” che lo autorizza all’esercizio delle sue funzioni) si cerca, il più delle volte di aggirare l’incidente diplomatico che potrebbe derivarne. Oltretutto, come per il mancato gradimento, lo Stato di accreditamento non è tenuto a motivare il relativo provvedimento. Solitamente alti funzionari del Ministero degli esteri nella capitale, oppure il loro Ambasciatore nella capitale del capo Missione o del capo dell’ufficio consolare “sub iudice”, sono incaricati di avvicinare le autorità dello Stato accreditante, di spiegare loro le ragioni di una decisione così grave e di invitarle a richiamare anticipatamente in patria il soggetto in questione in modo da evitare che, in difetto, lo Stato di accreditamento si trovi costretto ad avvalersi della facoltà che gli attribuisce la Convenzione di Vienna. Per gli altri funzionari, diplomatici o consolari, non vi è di regola la stessa attenzione e l’interessato – magari senza sapere perché – si trova a doversene andare nel giro di quel “margine di tempo ragionevole” di cui parla la Convenzione di Vienna ma che non supera in genere i pochissimi giorni necessari per fare i bagagli. In un paese europeo in cui mi trovavo in servizio, ricordo che fummo costretti a chiedere al nostro Ministero il richiamo di un nostro console generale d’Italia colpevole di avere pesantemente insultato le locali Autorità di polizia, per non vedergli altrimenti ritirato l’exequatur. Un nostro capo Missione quanto a lui, molti anni fa, preparò un libro contenente dei giudizi poco lusinghieri sul paese che lo ospitava che furono in qualche modo resi di dominio pubblico prima che egli si apprestasse a lasciare il paese per fine missione, con il risultato di vedersi bruscamente accorciata la propria permanenza “in loco”. Gli Stati (o i governi, se si preferisce) sono molto suscettibili e non vi è cosa che li indispettisca come il giudizio negativo di qualcuno che essi pensavano dovesse avere imparato ormai ad apprezzarli… I motivi di una dichiarazione di “persona non grata”, espressa o adombrata, possono essere i più vari e attengono, come si diceva, a quel venir meno del rapporto fiduciario che ogni agente diplomatico deve instaurare, e mantenere costantemente, con il governo presso cui è accreditato. Accanto ai casi che abbiamo esemplificato, tutti riconducibili ad eccessi “vocis aut calami”, indispongono di norma le autorità locali comportamenti poco commendevoli degli agenti diplomatici stranieri, quali ad esempio questioni di buon costume, traffici di natura commerciale, abuso in genere dei privilegi e delle immunità ad essi attribuiti. Interessante notare come più indulgenti, in queste materie, siano a volte proprio gli Stati maggiormente sviluppati e che si potrebbe pensare facciano del buon comportamento dei diplomatici accreditati presso di loro un dovere assoluto. In realtà, nella mia esperienza all’estero e al Ministero come funzionario della Direzione del personale, ho potuto constatare che i più intransigenti in materia sono proprio i paesi in via di sviluppo, dove si potrebbe immaginare che le difficili condizioni in cui versa la popolazione locale giustifichino, in un certo senso, analoghe forme di vita e costumi più rilassati e quindi maggiore indulgenza. Forse per un senso di orgoglio, a fronte di casi che rischiano di umiliarne il giusto amor proprio, in quei paesi invece non si fanno sconti, a beffa – oltre che a danno – di quei (rari, per fortuna) agenti diplomatici che ritengano erroneamente di disporre colà di maggiore licenza.

In tutti i casi che abbiamo visto, che si tratti di un titolare di ufficio o di un semplice collaboratore, la decisione dello Stato di accreditamento non mira a colpire lo Stato accreditante in quanto tale o a inviargli particolari “segnali di fumo” perché si comporti in un determinato modo (eccettuato il caso di dichiarazioni di persona non grata puramente strumentali e basate quindi sull’assenza di reali responsabilità dell’interessato). Essa peraltro identifica sempre un possibile momento di crisi nelle relazioni tra due Stati; un’ombra che occorrerà più tardi dissipare, una scalfittura nella levigata facciata dell’amichevole rapporto bilaterale. Le relazioni diplomatiche sono delicate e può bastare un piccolo inconveniente per sciupare mesi o anni di lavoro. Ragione di più per i governi di curare particolarmente il modo d’essere di chi è chiamato a rappresentarli all’estero e, nel contempo, di dimostrare moderazione, sangue freddo e lungimiranza di fronte ai comportamenti altrui.

3. La Missione e gli agenti diplomatici. Privilegi ed immunità secondo il diritto internazionale

3.1 Significato e funzione delle immunità e dei privilegi diplomatici

“Ambasciator non porta pena”. Ecco un notissimo detto popolare dal duplice significato. Il primo, quello con cui esso maggiormente ricorre nel linguaggio comune, è anche il più evidente. Chi, nella vita di tutti i giorni, venisse richiesto da una determinata parte di trasmettere un messaggio o di fungere da intermediario in una controversia o in una situazione di tensione che veda quella parte in contrasto con un’altra, non potrebbe essere poi tenuto, da quest’ultima, responsabile del contenuto del messaggio di cui è latore o dell’iniziativa che ha dovuto intraprendere. E quindi, come si dice, non potrebbe farne le spese: in altre parole, subirne le conseguenze. Pensiamo a quante volte avremo pronunciato anche noi, più o meno scherzosamente, questa frase per toglierci dall’imbarazzo che ci proveniva dalla comunicazione che avevamo dovuto fare ad una certa persona o dalla proposta che qualcuno ci aveva chiesto di trasmetterle. Anche qui, come in altre consimili espressioni nelle quali gli ambasciatori (quelli veri) vengono chiamati in causa, il detto popolare non fa che prendere in prestito ed applicare alla vita di tutti i giorni un principio, un modo d’essere che contraddistingue la professione del diplomatico. Fin dai tempi più antichi, a sua protezione e relativamente agli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, il diplomatico è stato tradizionalmente immune da qualsivoglia sindacato, ed eventuale sanzione, da parte delle autorità del paese presso il quale era in missione ufficiale, temporanea o permanente che fosse. Ogni “messaggero” non è infatti che un tramite: ciò che dice o fa non è imputabile a lui ma ricade direttamente sul governo che egli rappresenta. Fin dalle prime ambascerie dell’antichità, i “legati” incaricati talvolta di missioni delicate – portare un cartello di sfida, una dichiarazione di guerra od illustrare le condizioni di pace – avevano così almeno la garanzia di tornare indietro sani e salvi. Garanzia senza la quale il loro incarico sarebbe stato troppo rischioso e pertanto ricusato dai più. I governanti che non rispettavano tale norma (eccidi o maltrattamenti dei malcapitati “inviati straordinari” ogni tanto ne capitavano) erano ritenuti colpevoli di un delitto particolarmente odioso; anzi contrario alla comune coscienza morale che considerava “sacra e inviolabile” la persona del “missus”.

Ma vi è un secondo significato del detto popolare “ambasciator non porta pena”, forse meno diffuso ma egualmente chiaro ed entrato nella coscienza di molti. Secondo tale accezione il diplomatico – questa volta quello autentico, colui che le missioni le fa come ordinaria professione – per la natura degli incarichi che è chiamato a svolgere non può essere sottoposto, anche relativamente agli atti della vita privata, alle più incisive potestà che il governo presso cui è accreditato, come ogni governo, esercita su tutti coloro, cittadini o stranieri, i quali si trovino sul suo territorio. Il diplomatico, anche qui per antica tradizione, non può essere assoggettato ad un potere straniero, massimamente al potere di quelle autorità che costituiscono i suoi interlocutori istituzionali e i destinatari della sua azione. Se così non fosse il rapporto paritario con la controparte straniera che è l’essenza della funzione diplomatica verrebbe meno. Il diplomatico si troverebbe infatti ad essere alla mercè del potere locale, suddito e non più eguale a questo in quanto rappresentante del proprio governo. In un certo senso, se gli agenti diplomatici fossero soggetti al potere coattivo dello Stato presso il quale debbono svolgere la loro missione, sarebbe come se lo Stato di cui essi sono l’emanazione diretta si trovasse a sua volta assoggettato a quel potere. Quindi, in questa seconda accezione dell’espressione popolare da cui abbiano preso le mosse, è altrettanto chiaro che nella prima come i diplomatici non possano “portare”, cioè esserne gravati, una “pena” (un castigo o un semplice atto di coercizione) da parte del paese che li ospita durante il loro mandato. Ne deriverebbe quasi una contraddizione in termini.

Ma nel dar corpo fin da tempi molto lontani dai nostri alle immunità degli ambasciatori e dei loro collaboratori inviati in un paese straniero, non vi è stato tanto o almeno non solo una riflessione ideologica sulla natura dei rappresentanti diplomatici quanto una preoccupazione più concreta e inerente alle funzioni stesse della Missione diplomatica. Un capo Missione od un suo collaboratore che venissero arrestati dalle autorità locali o anche solo, pur rimanendo in stato di libertà, fossero destinatari di un procedimento giudiziario, penale o civile, aperto nei loro confronti, non potrebbero più svolgere con tranquillità il loro incarico o verrebbero comunque ad essere fortemente limitati nel loro compito. Se non ci fosse l’immunità, uno Stato che per qualunque motivo volesse ridurre la capacità operativa di una Rappresentanza diplomatica stabilita sul suo territorio potrebbe essere tentato di architettare pretestuose accuse contro uno o più dei suoi funzionari, mettendone così a repentaglio l’efficienza e la piena libertà di manovra. Il solo rischio che ciò possa avvenire, al di là della concreta eventualità che i funzionari in questione infrangano davvero le leggi del paese ospitante, milita pertanto a favore di una “immunità” – in pratica una sorta di protezione od esclusione da determinate azioni, giurisdizionali o semplicemente amministrative – nei confronti dei diplomatici, residenti o non, regolarmente accreditati presso quel governo. “Ne impediatur legatio”: ecco, nell’icastico brocardo romano, esplicitata chiaramente la ragione principale per cui il diplomatico gode di determinate immunità (ed anche di determinati privilegi). Se è così allora – e questo è un primo punto fermo nella nostra analisi – immunità e privilegi di cui stiamo parlando non possono essere visti quali prerogative della “professione” del diplomatico che sia in servizio all’estero, quasi fossero benefici personali che gli vengano attribuiti o un appannaggio inerente al suo incarico. Essi, in realtà, ineriscono al suo “status” internazionalmente riconosciuto in quanto, e solo in quanto, funzionali al corretto svolgimento dei compiti della Missione diplomatica di cui egli fa parte.

Da qui discendono due importanti conseguenze. La prima è che il diplomatico in servizio all’estero non è affatto, come si potrebbe credere, “legibus solutus” rispetto alla normativa dello Stato di accreditamento. Egli, al contrario, è tenuto al più scrupoloso rispetto delle leggi e dei regolamenti locali, come del resto espressamente ricordato dalla Convenzione di Vienna. La più importante tra le immunità di cui gode l’agente diplomatico, quella dalla giurisdizione penale, non è una esenzione dalla norma penale stessa (quasi egli avesse davvero una mitica “licenza di uccidere”!) bensì una condizione di improcedibilità, sul piano quindi processuale, nel caso egli violasse quella norma. Ne discende che una effettiva violazione, lungi dall’essere cancellata dalla immunità come se non fosse mai avvenuta, permane. Fin tanto che l’agente conserva il suo “status” diplomatico egli, in base alla Convenzione di Vienna, non potrà essere perseguito nello Stato di accreditamento. Uno volta però che tale “status” non sussista più (perché egli ha terminato la sua missione o è stato dichiarato “persona non grata” ed è rientrato in patria) si aprono due vie. Se l’azione o l’omissione dell’agente che aveva violato una norma penale locale può essere ricollegata pienamente all’esercizio di una sua funzione di istituto (sempre che riconosciuta come tale in base all’ordinamento internazionale) l’improcedibilità sarà assoluta, proseguirà cioè anche dopo la cessazione del suo “status” diplomatico. Se invece quel comportamento non era stato posto in essere in adempimento di un dovere d’ufficio riconducibile alle funzioni proprie della diplomazia secondo l’ordinamento internazionale, lo Stato presso cui era precedentemente accreditato l’agente può a questo punto (o addirittura “deve” in caso di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale) perseguire penalmente quest’ultimo e, ove riconosciuto colpevole, emettere nei suoi confronti una sentenza di condanna. Questa è la prova – mi sembra di poter concludere – che l’immunità penale è unicamente “funzionale” e volta a garantire alla Missione diplomatica la sua libertà ed efficienza nel perseguimento dei compiti di istituto. In quanto “funzionale”, l’immunità viene quindi meno laddove, negli altri casi (atti della vita privata del diplomatico, quindi non atti ufficiali) essa sia relativa, o meglio temporanea, legata alla mera sussistenza dello “status” di agente diplomatico. Se così non fosse, essa proseguirebbe anche dopo e sarebbe quindi un impedimento processualmente insormontabile. Ma vi è poi, come dicevamo, una seconda conseguenza della teoria “funzionale” dell’immunità penale degli agenti diplomatici. Lungi dal non costituire, a seconda dei casi, un reato o una contravvenzione, il comportamento penalmente rilevante dell’agente diplomatico tale rimane per l’ordinamento giuridico dello Stato di accreditamento anche quando, perché ascrivibile alle sue funzioni ufficiali, esso non possa mai essere perseguito. Il “fatto storico” del comportamento in questione, infatti, non potrà mai essere cancellato. Su di esso potrebbe far leva lo Stato di accreditamento, ad esempio, per negare l’ingresso in futuro sul suo territorio dell’agente medesimo e, a maggior ragione, per non accettare una sua nuova nomina nel paese con “status” diplomatico che il suo paese richiedesse successivamente. Od anche, sempre lo Stato di accreditamento, potrebbe segnalare quel fatto alle autorità dello Stato accreditante perché valutino autonomamente se, in base alla loro legislazione, non sussista la punibilità di quella persona per quanto commesso sul territorio del paese in cui ha svolto la sua missione.

Un fatto occorso alcuni anni fa può esemplificare quanto abbiamo appena detto sulla differenza tra i due tipi di immunità, quella assoluta e quella relativa. Un religioso musulmano, un “imam” operante nel Nord Italia, indagato a piede libero dalle nostre autorità per ipotesi di reato ricollegabili al terrorismo internazionale, fu per gli stessi sospetti gravanti su di lui rapito e trasportato in una base americana in Germania a mezzo di una operazione condotta su suolo italiano da agenti della C.I.A., parte arrivati dagli Stati Uniti e, come si scoprì poi, parte residenti in Italia, alcuni accreditati con qualifica diplomatica presso l’Ambasciata USA a Roma e altri con qualifica consolare presso il Consolato generale USA a Milano. Essendo tutti i funzionari americani accreditati in Italia nel frattempo rientrati definitivamente in patria e venendo poi processati dalla nostra Giustizia per sequestro di persona ed altri reati, i difensori eccepirono la loro immunità dalla giurisdizione penale italiana. Il Tribunale di Milano, nella sentenza di primo grado, riconobbe erroneamente tale immunità (peraltro per i soli agenti diplomatici, ad esclusione quindi dei funzionari consolari) facendo rientrare le attività criminose ad essi addebitate nell’ampio concetto di “doveri d’ufficio”, secondo l’erroneo convincimento che tra questi potessero rientrare delle generiche e imprecisate “funzioni di protezione degli interessi nazionali” previste dalla Convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari. Quindi, per il giudice di prime cure, come se si trattasse di comportamenti – quelli degli agenti C.I.A. accreditati diplomaticamente – che continuavano ad essere coperti da immunità assoluta anche dopo la fine della missione degli agenti stessi. Più correttamente invece, alcuni anni dopo, la nostra Corte di Cassazione, pronunciandosi sugli aspetti giuridici della vicenda, non riconobbe più tale immunità agli agenti americani in quanto nel concetto di “funzioni ufficiali” coperte dalla immunità diplomatica assoluta potevano essere fatte rientrare solo le funzioni “tipiche” di protezione degli interessi nazionali (politici, economici, culturali) e non certo azioni implicanti l’uso della forza ed integranti gli estremi di gravi reati contro la persona, come nel caso dei fatti addebitati ai funzionari americani. Atteso quindi che essi, non essendo più accreditati, sarebbero stati processabili per quelle azioni (immunità soltanto “relativa”) resta la considerazione che se invece fossero stati ancora in possesso del loro trascorso “status” diplomatico al momento della richiesta di rinvio a giudizio, non si sarebbe potuto procedere contro di loro perché (immunità questa volta “assoluta”) anche comportamenti esulanti dalle funzioni di ufficio e chiaramente delittuosi non sarebbero stati, in quella ipotesi, perseguibili in giudizio.

Sulla immunità assoluta degli agenti diplomatici ritenuti colpevoli o comunque sospettati di comportamenti incompatibili con le loro funzioni quali dei reati comuni o, ancora, una indebita immissione negli affari interni dello Stato ospitante vietata espressamente, quest’ultima, dalla stessa Convenzione di Vienna, vi è anche una chiarissima sentenza della Corte internazionale di Giustizia nella questione dei cosiddetti “ostaggi di Teheran”, cioè i diplomatici americani arrestati dopo l’invasione della loro Ambasciata nel 1979. Le autorità iraniane asserivano che costoro si erano resi responsabili di attentati contro lo Stato islamico mediante vere e proprie attività spionistiche e di sobillazione della popolazione locale e che per questo potevano essere detenuti e processati non essendo le loro azioni protette da alcuna norma internazionale. L’Alta Corte, disattendendo questa tesi, stabilì – o piuttosto ribadì – un principio cardine delle relazioni diplomatiche in quanto “autosufficienti” proprio in caso di presunte violazione delle norme che le regolano. Lo Stato islamico, disse in sostanza la Corte, qualora avesse raggiunto il convincimento che i diplomatici USA avevano posto in essere dei comportamenti incompatibili con il loro “status”, avrebbe potuto dichiararli “persona non grata” secondo il diritto internazionale e provocarne il rientro in patria. Ma mai, in forza dell’immunità di cui godevano (anche se sospettati di reati) avrebbero potuto essere posti in stato di detenzione e processati. Ulteriore riprova, questa, della natura – almeno relativa – dell’immunità penale degli agenti diplomatici, fin tanto che duri il loro accreditamento, non potendo quest’ultimo, oltre tutto, aver termine con un atto di forza delle autorità locali ma attraverso le forme richieste dalla Convenzione di Vienna.

3.2 Privilegi ed immunità della Missione diplomatica

Le immunità e i privilegi previsti dalla Convenzione di Vienna riguardano innanzitutto la sede diplomatica ovverosia, più che il semplice luogo fisico – immobili e relative pertinenze – in cui si svolge la vita della Missione, il cuore stesso dell’attività posta in essere dai rappresentanti diplomatici di una Nazione. Ed anche il punto di riferimento, prima di tutto simbolico, della presenza di quello Stato in quel determinato paese straniero. L’edificio che ospita l’Ambasciata o “gli” edifici, se sono più d’uno, inclusa la “residenza” del capo Missione, cioè la dimora di quest’ultimo per lo svolgimento della sua vita privata ma prima ancora per i più diversi eventi “di rappresentanza” che vi vengono organizzati costituisce idealmente una sorta di estensione o, se si vuole, un piccolo lembo ideale della patria più o meno lontana. Contrariamente peraltro ad una credenza un tempo largamente diffusa nell’opinione pubblica, i locali della Missione non godono affatto di una supposta “extraterritorialità”, concetto che vorrebbe far credere che quei luoghi costituiscano davvero una parcella di territorio nazionale al di fuori dei limiti geografici di quest’ultimo e che quindi siano del tutto sottratti ad ogni giurisdizione dello Stato di accreditamento. Se ciò fosse vero, gli atti che vi vengono posti in essere o i fatti che vi accadono sarebbero atti e fatti avvenuti sul suolo stesso della madre patria. Nulla in realtà di più sbagliato giacché l’Ambasciata, con tutti i locali e i terreni di sua pertinenza, continua ad essere, nonostante la funzione cui quegli spazi sono adibiti e il loro eventuale titolo di proprietà, parte integrante del territorio del paese ospitante. Pertanto tutti gli atti e i fatti che si producono al loro interno sono eventi giuridicamente avvenuti su quello stesso territorio. Una nascita, un decesso, un matrimonio celebrato in Ambasciata, indipendentemente dalle conseguenze di vario ordine che possono avere nello Stato accreditante, sono eventi occorsi nello Stato di accreditamento, quindi all’estero e non in patria.

Induce spesse volte in errore la circostanza che, per una antica consuetudine, ed oggi in forza anche della Convenzione di Vienna, i locali della Missione sono inviolabili. Le autorità locali non vi possono penetrare per alcun motivo se non con il consenso della Missione stessa ed essi non possono essere sottoposti ad alcuna restrizione o provvedimento delle predette autorità che ne limiti la piena funzionalità (ad esempio perquisizioni, ispezioni forzate dei luoghi, requisizioni ecc.). Ma tutto ciò, come si è detto, non proviene da una presunta extraterritorialità della sede diplomatica bensì dall’obbligo dello Stato di accreditamento di rispettare la sede stessa in modo assoluto, impedendo che la tranquillità e la sicurezza di quest’ultima vengano poste in pericolo e la sua dignità diminuita (ad esempio in caso di manifestazioni ostili da parte della popolazione locale). Diversi anni fa, proprio una manifestazione ostile al dittatore libico Gheddafi, tenutasi davanti all’Ambasciata di Libia a Londra, volse rapidamente in tragedia. Dalla sede diplomatica partirono in direzione dei manifestanti diversi colpi di arma da fuoco, uccidendo per errore – così almeno si disse – una poliziotta britannica intenta paradossalmente a tenere distanti i manifestanti stessi proprio dall’Ambasciata. Nonostante la gravità dell’accaduto e la forte emozione che l’episodio delittuoso ebbe nella popolazione londinese, le autorità britanniche si astennero dal cercare di entrare nell’edificio per ricostruire a caldo l’accaduto ed eventualmente rintracciare i responsabili. Esse cinsero peraltro, per diversi giorni, l’edificio in una sorta di stato d’assedio mediante un massiccio cordone di polizia: asseritamente per assicurare la protezione dell’Ambasciata stessa, di fatto per controllarne ingressi e soprattutto uscite. Finché poi si raggiunse un faticoso compromesso e l’autore della sparatoria fu allontanato dal Regno Unito ad opera degli stessi libici. Ciò per dire quanto sia generalmente rispettata, anche quando vi si commettano eventualmente dei reati, l’intangibilità della sede diplomatica. Ricordo anche, questa volta in chiave più leggera, quanto scrupolosi ed attenti fossero i poliziotti ungheresi quando ero capo Missione a Budapest, non molti anni or sono, e nella bella villa in collina che fungeva da Residenza, ogni tanto, anche di notte suonasse a vuoto perché difettoso il segnale d’allarme che il nostro Ministero degli esteri aveva fatto installare e disposto di attivare ogni sera al termine delle attività. Essendo il segnale collegato con il posto di polizia più vicino, dopo pochi attimi compariva una pattuglia di agenti che da un lato avevano per consegna quella di verificare, a nostra protezione, che non vi fosse nulla di anomalo nel giardino circostante l’edificio; dall’altra erano però stati istruiti a non varcarne la soglia se non da noi debitamente autorizzati di volta in volta. Ne nasceva quindi regolarmente la difficoltà di spiegarsi, anche per la lingua locale particolarmente ostica. Alla fine conveniva far entrare gli agenti non senza che costoro ci avessero prima fatto firmare un incomprensibile foglio che suppongo fosse un’autorizzazione al loro ingresso nella nostra proprietà che li metteva a posto con la Convenzione di Vienna, consentendo finalmente a tutti di andare a dormire.

Tre sono, per contro, i principali privilegi di cui gode la sede diplomatica nel paese che la ospita, dopo l’inviolabilità dei locali di cui si è appena detto. Il primo è quello di essere esente da qualunque tassazione possa gravare sugli immobili secondo l’ordinamento locale (a meno che non si tratti di un corrispettivo per un servizio reso, come nel caso della raccolta dei rifiuti solidi urbani).Così in Italia le sedi diplomatiche straniere sono esentate dal pagamento dell’IMU e dalla restante imposizione fiscale che lo Stato o gli enti locali possono far gravare sugli immobili quando questi, ad esempio, siano oggetto di compravendita o di locazione. La Convenzione di Vienna prevede peraltro espressamente che i privati, i quali in tale tipo di negozi giuridici trattino con lo Stato cui pertiene la sede, non siano a loro volta esenti dalle imposte o tasse che dovessero gravare su di essi in quanto venditori o acquirenti, conduttori o locatori. Questa esenzione fiscale (come quella che viene anche garantita agli agenti diplomatici) non ha tanto lo scopo di assicurare allo Stato inviante un piccolo o grande vantaggio economico, quanto quello di evitare che esso si trovi soggetto al potere tributario dello Stato ospitante, che potrebbe manifestarsi in modi incompatibili con la sovranità dello Stato inviante e defatiganti per la funzionalità della Missione stessa. Il secondo privilegio, inerente proprio alle attività istituzionali che si svolgono all’interno della sede diplomatica e al significato simbolico che questa riveste, è il diritto di esporre permanentemente lo stemma e la bandiera nazionale. Questo vale soprattutto per quei paesi in cui non vi sia l’uso, o viga addirittura il divieto, di tenere la propria bandiera, salvo in determinate ricorrenze, esposta sugli edifici pubblici. L’esposizione permanente della bandiera sugli edifici diplomatici acquista un grande valore soprattutto quando vi sia tensione con lo Stato ospitante e la sua popolazione: essa potrebbe assumere quasi un significato leggermente provocatorio, è vero, ma è lì che si gioca tutta la dignità e il prestigio della missione diplomatica, la quale non potrebbe mai accettare un invito delle autorità locali a non farlo “per non eccitare gli animi”. Ricordo Tripoli, dove un grande tricolore non smise mai di sventolare sul tetto della nostra cancelleria diplomatica, situata sullo splendido lungomare di allora, anche nei momenti più difficili dei nostri rapporti con i libici nel triennio 1969-1971. Ricordo soprattutto quando una nave militare italiana, la prima dopo tanto tempo autorizzata ad attraccare nel porto di Tripoli, comparve una mattina nella rada sfilando lentamente per entrare in porto, con tutto l’equipaggio schierato sul ponte che salutava presentando le armi la nostra bandiera issata sul tetto dell’Ambasciata. Io ero sul terrazzo più elevato dell’edificio a godermi lo spettacolo e capii in quel momento, quasi con un sottile brivido, cosa voglia dire l’orgoglio di appartenere alla propria compagine nazionale.

Ma il principale privilegio per la Missione diplomatica è l’ultimo dei tre che stiamo venendo illustrando, ed anche quello fondamentale per la sua funzionalità. Lo Stato di accreditamento, con questo, si impegna a permettere e proteggere la libera comunicazione della Missione per i suoi fini ufficiali. Comunicazione innanzitutto con la propria capitale e le proprie autorità cui la Missione – come ormai sappiamo – deve poter riferire fatti e valutazioni desunti dall’osservazione del paese ospitante. Ma comunicazione anche con gli altri uffici od enti nazionali presenti sul territorio di quel paese, nonché con i propri cittadini. La comunicazione può servirsi, specifica la Convenzione di Vienna, di “tutti i mezzi appropriati” e cita espressamente la corrispondenza “in cifra” che per tanto tempo ha rappresentato la parte più delicata e sensibile della messaggistica della Missione, tanto da costituire costantemente, specie in alcuni paesi, l’obiettivo dei servizi segreti locali che cercavano di accedere a quelle informazioni cifrate per venire a conoscenza del loro tenore e soprattutto impadronirsi del cifrario stesso. Manca nella Convenzione di Vienna, in ragione dell’epoca in cui è stata stipulata, un riferimento ai mezzi di cui si avvalgono oggi prevalentemente le Ambasciate e che non sono più né il telegrafo, né la radio, né la telescrivente ma gli strumenti informatici che il continuo progresso tecnologico pone oggi a nostra disposizione. L’informatica in tutte le sue declinazioni ha soppiantato ormai la corrispondenza manoscritta o dattiloscritta che in passato veniva inoltrata alla propria capitale attraverso la “valigia diplomatica”, spesso accompagnata da speciali “corrieri” che avevano il compito di proteggerne l’iter fino a destinazione. Ho fatto in tempo, per ragioni di età, a vedere quei corrieri (gli epigoni di un glorioso incarico oggi praticamente scomparso) e a compiere io stesso, in una occasione che mi capitò pochi mesi dopo il mio ingresso in carriera, un viaggio in tale qualità. Peraltro, invece di una suggestiva valigetta in morbida pelle contenente la corrispondenza ufficiale tra il Ministero e le due Ambasciate che dovevo visitare (Atene ed Ankara) e che mi sentivo pronto a difendere con ogni mezzo, mi vidi consegnare all’aeroporto due enormi e pesantissimi sacchi di juta, di aspetto assai poco signorile, contenenti come poi appresi solo un po’ di corrispondenza e due ingombranti e pesantissime “macchine cifranti” che venivano restituite alle sedi dopo le riparazioni eseguite al Ministero e che, evidentemente, per ragioni di sicurezza non potevano essere spedite come un qualunque pacco. Più che in un Michele Strogoff, corriere dello Zar di letteraria memoria, confesso che mi sentii trasformato in quel momento in un qualsiasi “déménageur” che debba oltretutto fare appello a quel minimo di muscolatura che la natura gli ha offerto...

La valigia diplomatica, essendo supposta contenere documenti ufficiali e riservati della Missione o delle autorità dello Stato inviante (e qualche volta, come si è visto, oggetti destinati all’uso ufficiale della Missione) non può essere aperta per alcun motivo dalle autorità dello Stato ospitante né da esse trattenuta. La questione può porsi laddove lo Stato ospitante sospetti che al suo interno vi sia qualcosa d’altro che non sia contemplato e protetto dalla norma internazionale: basti pensare a delle armi o a delle sostanze proibite che potrebbero anche essere impiegate contro lo Stato ospitante stesso. Vi è al riguardo tutta un’ampia casistica di incidenti e veri e propri “braccio di ferro” ingaggiati al riguardo tra Ambasciate ed autorità del luogo, conclusisi peraltro, almeno nella maggior parte dei casi, con il rispetto del principio della inviolabilità della “valigia” (che tuttalpiù, talvolta, è stata costretta a tornare indietro). Principio antichissimo, questo, che oggi per la scomparsa quasi totale della corrispondenza scritta appare leggermente fuori fase rispetto alla libertà di comunicazione della Missione diplomatica. Mentre purtroppo il rischio che attraverso la valigia viaggino oggetti e sostanze pericolose a vario titolo è senza dubbio invariato. Alcuni recenti tentativi di addivenire a delle ragionevoli limitazioni del principio di inviolabilità della valigia stessa mediante un accordo multilaterale che possa riscuotere l’adesione della maggior parte degli Stati sono fin qui naufragati. Se c’è una norma che, in fondo, fa comodo a tutti è proprio questa. Ed è dunque difficile che anche solo delle motivate eccezioni alla regola generale riescano tanto presto ad affermarsi e a consolidarsi nella coscienza collettiva.

3.3 Privilegi ed immunità degli agenti diplomatici

Esporre compiutamente quali siano tutti i privilegi e le immunità degli agenti diplomatici ricompresi nella Convenzione di Vienna del 1961 in una trattazione come questa non è particolarmente utile. Se si scorrono sistematicamente gli articoli della Convenzione stessa se ne ha un quadro completo. Qui premeva soprattutto (come abbiamo fatto al paragrafo 1) chiarire la natura e le finalità degli uni e degli altri. Nella vita e nel lavoro del diplomatico all’estero privilegi e immunità sono istituti particolarmente importanti che presiedono al corretto svolgimento della funzione di rappresentante del proprio Stato che gli è stata affidata. Devono pertanto essere perfettamente conosciuti ed assimilati per capire i limiti di ciò che gli è consentito nello Stato di accreditamento, così come per tutelare la propria azione facendo valere i legittimi limiti al potere di quest’ultimo nei suoi confronti. Generalmente le autorità centrali dello Stato di accreditamento sanno molto bene, a loro volta, cosa possono fare e cosa no quando si trovano confrontate ad un agente diplomatico e, sempre di norma, rispettano scrupolosamente le norme della Convenzione di Vienna, consapevoli delle conseguenze di un loro eventuale comportamento non conforme alla normativa internazionale. Del resto, se la prassi del paese ospitante si discostasse dalla norma in questione (diversi paesi hanno, nel tempo, espresso riserve ad alcuni articoli della Convenzione, pur da essa sottoscritta, e nel contempo alcuni di quelli di più recente indipendenza applicano certe norme in modo più restrittivo) gli stessi principi e le stesse norme verrebbero applicati in identico modo ai suoi agenti diplomatici in missione all’estero dalle varie autorità locali: conseguenza, almeno in parte, di quel “principio di reciprocità” cui tutti gli Stati tengono molto. Piuttosto sono le autorità periferiche che, specie in paesi “difficili”, di ancor fresca formazione statuale o in situazioni di conflitto interno, potrebbero tendere qualche volta a disapplicare le norme della Convenzione di Vienna. In situazioni del genere il diplomatico che si sposti dalla capitale per visitare altre regioni del paese che lo ospita avrebbe pertanto tutto l’interesse ad avvertire del proprio programma di viaggio le autorità centrali perché mettano sul chi vive quelle delle zone periferiche che egli intende visitare e possano così monitorare i suoi spostamenti, pronte ad intervenire in caso di bisogno: “fermi” o perquisizioni personali a mano armata nei confronti degli agenti diplomatici, in certe situazioni, possono purtroppo non essere infrequenti.

Il principio di reciprocità entra in funzione spesse volte, in particolare, quando le autorità dello Stato di accreditamento non consentano al diplomatico straniero (o, meglio ancora, ai diplomatici di alcuni paesi) la piena libertà di movimento all’interno del loro territorio. I diplomatici dei paesi “capitalisti”, durante la guerra fredda, avevano bisogno di volta in volta di una speciale autorizzazione per allontanarsi dalla capitale, in Unione Sovietica e in altri paesi del “blocco socialista”. La stessa cosa avveniva nella Cina di Mao. Per reciprocità i diplomatici sovietici, cinesi, cecoslovacchi, polacchi ecc. non potevano muoversi del tutto liberamente nei paesi occidentali oggetto delle misure anzidette ma dovevano a loro volta notificare gli spostamenti all’interno del paese di accreditamento. Il principio di reciprocità è molto applicato anche nella materia delle esenzioni doganali, per i beni importati dalle Missioni diplomatiche e dai loro agenti. Se un paese concede particolari benefici ai diplomatici di un determinato paese residenti sul suo territorio, superiori a quelli stabiliti per tutti, è poi legittimato ad attendersi lo stesso trattamento a vantaggio dei suoi diplomatici in quel paese. Ancora, una sorta di reciprocità, anche se non in senso tecnico, può determinarsi, questa volta in senso negativo e in forza di specifiche riserve poste da alcuni Paesi a talune norme della Convenzione di Vienna. Gli Stati dell’America Latina, ad esempio, che non estendono al “personale amministrativo e tecnico” delle Ambasciate straniere (cioè il personale di supporto, che non viene di regola notificato con qualifica diplomatica) alcuna immunità dalla giurisdizione locale si vedranno applicato lo stesso trattamento nei confronti del loro personale da parte delle autorità presso cui quest’ultimo, a sua volta, verrà accreditato.

Quanto viene a verificarsi in questo modo, in definitiva, è un po’ il controlimite al principio dell’eguaglianza che dovrebbe intercorrere nelle relazioni diplomatiche e presiedere quindi anche al “grado di accoglienza” che gli Stati riservano agli agenti diplomatici stranieri accreditati presso di loro. A trattamenti che si discostano dalla normativa universalmente riconosciuta e che vanno a sfavore di alcuni Stati non si può rispondere da parte di questi ultimi che in maniera del tutto speculare.

Abbiamo visto come la più “vistosa”, forse, delle immunità degli agenti diplomatici sia quella dalla giurisdizione del paese presso il quale sono accreditati. Quella dalla giurisdizione penale è addirittura eclatante quando si tratti in particolar modo di reati che non abbiano neanche una lontanissima parentela con le funzioni ufficiali svolte dall’agente che li ha commessi. Piccoli furti nei grandi magazzini, lievi delitti contro la persona (una discussione stradale presto degenerata…) incidenti di circolazione con vittime, sono sempre occorsi e continuano ad accadere anche per gli agenti diplomatici, tenuto conto dell’enorme numero odierno di costoro nel mondo: alcune centinaia di migliaia, tra diplomazia bilaterale e quella multilaterale, più tutti i funzionari delle organizzazioni internazionali equiparati spesso, come grado di protezione, ai diplomatici stessi. Per l’opinione pubblica è stridente la disparità di trattamento con le persone che non possono invece sfuggire alla loro responsabilità personale. Nei casi più gravi, il diplomatico colpevole di un reato viene di norma immediatamente accompagnato alla frontiera e privato della sua immunità. Spesso, quando questi ha lasciato il paese e potrebbe essere processato, non vi è più interesse a farlo, salvo che per i risvolti civilistici della vicenda. Non mancano poi casi clamorosi, ad esempio accuse di omicidio, che hanno interessato in passato agenti diplomatici di vari paesi. Un diplomatico italiano in servizio in Oriente negli anni ’30 del secolo scorso, sospettato di aver ucciso la moglie (anch’essa italiana) fu espulso, arrestato al suo arrivo in Italia, processato e condannato. Per la cronaca, dopo molte traversie, la sua innocenza nel dopoguerra fu riconosciuta ed egli venne reintegrato nel servizio diplomatico (da cui era stato destituito a seguito delle condanne penali) anche se, a seguito di questo grosso infortunio la sua carriera non riuscì più a decollare. Il consiglio che mi sentirei di dare ai giovani diplomatici – anche lasciando da parte vicende così gravi e per fortuna abbastanza rare – è di condurre, quando siano in servizio all’estero, una vita assolutamente rispettosa delle leggi locali, adeguando il proprio comportamento a quello generalmente osservato nel paese in cui si trovano (anche e soprattutto se più “stretto” di quello di casa nostra) evitando ogni situazione dubbia, anche a costo di qualche rinuncia. Le conseguenze di un incidente con profili penali in cui dovesse incorrere un diplomatico non sarebbe, infatti, solo un problema per lui e, probabilmente, un colpo per le sue speranze di carriera. Sarebbe anche un grosso motivo di imbarazzo per la sua Ambasciata e per il suo paese che richiederebbe mesi, se non anni, per svanire del tutto nella memoria collettiva. Essere protetti dalla giurisdizione penale deve essere visto dal diplomatico come una cospicua garanzia per poter svolgere serenamente il proprio lavoro. Ma non può mai diventare una giustificazione per infrangere le leggi locali.

Se l’immunità dalla giurisdizione penale per gli agenti diplomatici, pur con i limiti e nel ristretto perimetro che abbiamo descritto, permane un potenziale oggetto di dissidio con l’ambiente in cui opera, quella dalla giurisdizione civile lo è probabilmente ancora di più. Che il diplomatico non debba rispondere alla giustizia del paese che lo ospita delle eventuali inadempienze alle obbligazioni da lui liberamente sottoscritte è misura effettivamente controversa e che non ha, davvero, altra spiegazione che quella di non intralciare in alcun modo il funzionamento della Missione di cui egli fa parte: in certi paesi, a cominciare dal nostro, i procedimenti civili possono essere lenti ed ingarbugliati e si rischia di non venirne mai a capo. La sensazione, magari un po’ esagerata, di “impunità” o addirittura di “irresponsabilità” che si accompagna alla figura del diplomatico il quale riesca a sfuggire al proprio giudice naturale anche quando dovrebbe essere chiamato a rispondere di questioni tutto sommato minori e che implicano solo conseguenze economiche non favorisce però il consolidamento di una sua immagine positiva presso l’opinione pubblica locale. Sul piano non giuridico ma semplicemente etico, la coscienza moderna ripugna in genere da privilegi che vengono sentiti come anacronistici e non rispondenti a ragioni “giuste” ed evidenti (quali, nell’immunità penale, l’opportunità di sottrarre il diplomatico ad una coazione potenzialmente severa e in netto contrasto con la natura della sua missione). Sono, queste, le ragioni per le quali due forti e distinti orientamenti di pensiero e di azione si sono messi da tempo in movimento per circoscrivere l’immunità civile del diplomatico in limiti meno ampi degli attuali. Da un lato, infatti, i tribunali di diversi Stati, la loro giurisprudenza ed una parte della dottrina incominciano a valutare come insostenibile e contrario ad uno dei principi basilari di ogni civiltà giuridica (quello secondo cui ciascuno il quale ritenga di aver subito un torto trovi un giudice che debba ascoltarlo) la circostanza che chi voglia aprire una controversia con un agente diplomatico per avere giustizia sul piano civilistico non possa farlo fintantoché questi sia accreditato presso il paese che lo ospita. E già vi sono state sentenze che, per tale ragione, non hanno preso in considerazione l’immunità civile dell’agente convenuto, specie per cause di lavoro intentate da domestici o altri collaboratori locali di costui, arrivando alla condanna dell’agente (rimasta peraltro “a mezza strada” per l’impossibilità, che comunque permane, di esecuzione forzata nei confronti dei diplomatici accreditati). Dall’altro lato, da tempo si discute negli ambienti internazionali della opportunità di rivedere la Convenzione di Vienna, restringendo la latitudine dell’immunità civile che anche qui, stante l’enorme numero di persone con accreditamento diplomatico sparse nei cinque continenti e l’infinita casistica della loro possibile responsabilità sul piano civilistico, appare oggi troppo vasta e moralmente poco giustificabile. Si parla di escluderla per particolari tipi di negozi o fatti giuridici oppure di limitarla solo ad alcune categorie di diplomatici (ad esempio i capi Missione e, forse, il loro immediato collaboratore, figure che per i compiti che sono loro affidati e la natura particolarmente rappresentativa dell’incarico rivestito necessitano di una più intensa protezione). Forse non se ne farà nulla, come sta avvenendo per l’inviolabilità, pur discussa, della valigia diplomatica. Ma si tratta di riflessione che la comunità internazionale farebbe bene a portare avanti con soluzioni semplici e ragionevoli.

Per dirvi del pregiudizio negativo che i diplomatici, a volte per colpa del comportamento in questa delicata materia solo di pochi, si portano dietro e che offusca il loro prestigio, farò solo due esempi. Il primo è quello di un affermato medico romano dal quale mi feci visitare poco dopo il mio ingresso in carriera e che, appreso quale fosse la mia professione, mi comunicò di aver rinunciato a curare – salvo che in caso di pagamento anticipato – tutti i diplomatici, visto che un certo numero di essi non gli avevano pagato gli onorari, facendosi forte dell’impossibilità di iniziare un’azione risarcitoria nei loro confronti. A lui dovetti ovviamente spiegare che tale immunità non si applicava in Italia ai diplomatici italiani, come me, in servizio al Ministero degli esteri. Il secondo esempio è una vicenda occorsami quando ero da poco giunto in Irlanda (l’Irlanda si badi di quasi cinquant’anni fa) con la mia famiglia e, dopo molto penare per trovare una casa in affitto di un certo prestigio e suscettibile di comportare anche un canone elevato, finalmente la trovai in un ottimo quartiere di Dublino. Il proprietario della graziosissima casa in questione (un anglo-irlandese piuttosto danaroso) esitò peraltro a lungo prima di decidersi ad affittarmela. Alla fine mi confessò di essere stato consigliato a non farlo da amici avvocati che aveva consultato perché era notorio – mi disse candidamente – che i diplomatici stranieri, una volta preso possesso di un alloggio, tendono a non pagare più l’affitto e non possono essere mandati via per alcuna ragione. A parte il fatto che dovetti spiegargli che mi stava dando, in questo modo, del potenziale truffatore, mi toccò trovare un garante (nella generosa persona del mio Ambasciatore) che, secondo la legge locale, si impegnasse a pagare l’affitto in mia vece nel caso in cui io avessi omesso di farlo. Ma, soprattutto, per sbloccare la situazione e fugare ogni suo dubbio residuo, fui costretto a corrispondergli un intero anno anticipato, ben superiore quella volta a quanto previsto dagli usi locali.

4. La diplomazia bilaterale

4.1 Grandezza e (apparente) decadenza della diplomazia bilaterale

La forma più naturale ed immediata dell’attività diplomatica di uno Stato è quella che si esplica in direzione di un altro membro della comunità internazionale e che lo induce a dialogare e ad agire in un formato innanzitutto bilaterale. Un rapporto a due, quindi, in cui sono affrontati problemi che possono porsi nell’esclusivo rapporto tra i due Stati e vengono esplorate nel contempo le possibilità di sviluppare utili sinergie nella totalità dei settori in cui gli interessi degli Stati stessi, così come quelli dei loro cittadini, si incontrano e si intrecciano: dalla stabilità e sicurezza esterne, al settore economico-commerciale, a quello culturale, della cooperazione tecnica, dei movimenti e degli insediamenti di persone dall’uno verso l’altro paese. Tutto quanto, in sostanza, in quel determinato momento storico costituisce il possibile reticolo dell’interazione tra i due Stati. Con maggiore o minore enfasi, naturalmente, su questo o quel determinato aspetto a seconda delle circostanze oggettive e dell’orientamento dei rispettivi governi. In epoche lontane dalla nostra e quando la diplomazia residente incominciava a muovere i primi passi, l’aspetto più propriamente “politico” – sostanziatosi allora soprattutto nella ricerca presso gli altri Stati di alleanze difensive o aggressive, oppure di atteggiamenti neutrali, in previsione di conflitti per la conquista di nuovi territori o la supremazia regionale – è stato decisamente prevalente. E abbiamo già visto come il dialogo politico, costellato di idee e di proposte, di soluzioni per conflitti e controversie, di promesse così come a volte di pressioni più o meno stringenti, abbia rappresentato per diversi secoli il nucleo principale delle relazioni bilaterali. Fenomeno al quale, in epoche a noi più vicine, si accompagnavano in misura crescente fattori e stimoli di carattere economico-finanziario, sempre più pressanti ed ineludibili per tutti i membri della comunità internazionale. Ma fenomeno destinato, in definitiva, a ruotare sempre intorno a considerazioni di sicurezza e di prestigio in una determinata area geo-politica, improntate alla difesa o all’egemonia quando non alla vera e propria espansione territoriale. La pace e la guerra tra le Nazioni sono state per secoli, se prendiamo come riferimento l’emisfero occidentale, i due poli tra i quali ha oscillato la cura costante dei governanti. Quindi è su questi che si è massimamente forgiato – almeno sino alla seconda guerra mondiale – lo strumento diplomatico al servizio dei vari governi. Diplomazia bilaterale, in quest’ottica, ha voluto dire quindi, per molto tempo, soprattutto dialogo politico. E i cosiddetti “affari politici” hanno costituito il nucleo centrale dell’attività diplomatica, tanto da rappresentare per molto tempo la parte nobile di quest’ultima. Nella seconda metà del XIX secolo e nella prima del secolo successivo si è celebrato così il momento di massimo splendore delle relazioni bilaterali incentrate sul dialogo politico tra gli Stati. Relazioni bilaterali che, anche per questo, sembravano allora rappresentare l’asse centrale della diplomazia internazionale.

Nel secondo, più recente dopoguerra, peraltro, i rapporti tra gli Stati si sono allargati progressivamente ad aspetti quali le relazioni economiche, quelle culturali, la cooperazione tecnica. Per un paese poi come il nostro da cui muovevano forti correnti migratorie (si pensi all’emigrazione di quegli anni, ancora vivace, verso i principali paesi industrializzati d’Europa, il Nord America e l’Australia) il dialogo con i paesi che potevano assorbire la nostra mano d’opera in esubero diventava anch’esso di particolare rilievo. Mentre tutti questi nuovi aspetti delle relazioni bilaterali finivano con l’erodere lo spazio ancora preponderante riservato agli affari politici, un nuovo e più incalzante fenomeno, quello dell’organizzazione internazionale, sembrava relegare in secondo piano le stesse relazioni bilaterali tra gli Stati esaltando invece quelle multilaterali, verso le quali si andava necessariamente dirigendo il “focus” dell’attività diplomatica. Secondo alcuni osservatori dell’epoca, il multilateralismo avrebbe anzi sostituito o almeno ridimensionato l’approccio bilaterale tra gli Stati. Spingevano verso questa considerazione anche il fatto che i principali problemi economici e finanziari – che erano nel momento della ricostruzione postbellica i più urgenti – venivano trattati principalmente ormai dai nuovi organismi internazionali nei quali le Nazioni discutevano e tendevano a comporre i loro problemi in chiave collettiva. Da un lato quindi l’emergere di contenuti più ampi ed articolati nell’attività diplomatica “classica” e l’affermazione dall’altro di un formato multilaterale che coinvolgeva ormai tutti gli Stati, quelli da sempre presenti sulla scena internazionale e quelli di recente indipendenza, confluivano nel determinare una (apparente) perdita d’importanza della diplomazia bilaterale focalizzata soprattutto sugli aspetti politici. Insisto sul termine “apparente” perché, in realtà, il dialogo politico bilaterale si è manifestato di costante ed insostituibile valore anche laddove erano i problemi economici a dominare gli scenari diplomatici. Chi legge i bei volumi di ricordi sugli “Anni d’America” dell’Ambasciatore Egidio Ortona – il quale prestò servizio prima all’interno della missione economica italiana “ad hoc” e poi per lunghi anni presso l’Ambasciata d’Italia a Washington, dalla ripresa del dialogo con gli Stati Uniti nel 1944 in poi – può rendersi conto di come il rapporto politico costruito in quegli anni cruciali dalla diplomazia italiana con l’Amministrazione USA sia stato capitale per propiziare gli aiuti economici di cui avevamo bisogno per la ricostruzione post-bellica, e che non avremmo potuto certo procurarci altrove con la stessa ampiezza e continuità. Rapporto bilaterale che si rivelò come l’autentico motore della ripartenza del nostro sviluppo economico e sociale. E che, non va soprattutto dimenticato, favorì il reingresso dell’Italia sulla scena internazionale a condizioni meno onerose di quanto avrebbe potuto essere altrimenti ed assicurò, per molti anni a venire, il saldo ancoraggio del nostro paese a quei valori di libertà e di democrazia liberale che si sono rivelati fattori, per noi, di ulteriore sicurezza e progresso in uno scenario mondiale quanto mai tormentato e insidioso.

Chiarito pertanto come la diplomazia bilaterale, anche laddove essa sembra dover cedere il passo a quella multilaterale, permanga la pietra angolare sulla quale costruire fruttiferi rapporti con gli altri Stati, va osservato come i due diversi approcci, le due diverse tecniche seguite nel dialogo mondiale possano essere, anzi già in parte lo siano, complementari più che alternativi. Nessun dubbio infatti che le principali sfide che siamo oggi costretti a fronteggiare richiedano il più delle volte soluzioni collettive che implicano un dialogo multilaterale tra gli Stati. Che questo avvenga nella cornice istituzionale delle organizzazioni internazionali o, come si appalesa ora più frequente, in specifici “summit” o conferenze diplomatiche con al centro una o più grandi tematiche, problemi come i cambiamenti climatici, le risorse energetiche, il terrorismo, la lotta alle pandemie, non possono certo essere affrontati o risolti senza una vasta e simultanea concertazione che tenga conto delle diverse posizioni e degli interessi eventualmente configgenti di tutti almeno i principali player interessati, in vista del successivo e necessario sforzo collettivo. Dunque, è evidente come la diplomazia multilaterale sembri destinata sempre di più a giocare un ruolo fondamentale nel dialogo tra le Nazioni. Ma ciò, lungi dal relegare la diplomazia bilaterale in un ruolo secondario e residuale, continuerà egualmente a postulare il ricorso a quel fittissimo e solido reticolo di relazioni e di legami di amicizia, come anche di interessi mutualmente profittevoli che, nel tempo, la diplomazia classica ha saputo creare ed alimentare tra ogni soggetto della comunità internazionale e tutti i suoi omologhi, singolarmente considerati.

Le relazioni bilaterali sono – e saranno sempre in avvenire – la fucina di un attivo e fruttuoso rapporto che, creato bilateralmente con ciascuno dei propri partner, si riverserà poi nel necessario esercizio multilaterale. Eventuali intese a due o ad un numero maggiore di Stati serviranno a dare maggiore slancio alla partecipazione ad un formato collettivo, varranno a rinsaldare durature alleanze o semplici convergenze di interessi. Le consultazioni bilaterali serviranno a delucidare meglio determinate posizioni e a chiarire eventuali malintesi in una misura che non sempre il dialogo multilaterale, che ha altre dinamiche ed altre tempistiche, consente di raggiungere. Già oggi il lungo e talvolta travagliato processo di edificazione europea si avvale con profitto, al di là delle sedi multilaterali in cui prevalentemente si svolge, di una attenta, intelligente e talvolta determinante azione di fiancheggiamento esercitata attraverso il dialogo bilaterale tra le diverse capitali. E questo proprio, paradossalmente, mentre alcuni settori dell’opinione pubblica europea, anche quelli sufficientemente avvertiti, sembrano interrogarsi sulla reale utilità che i paesi membri dell’Unione continuino ad avere ancora le proprie Ambasciate presso gli altri Stati membri in luogo di abolirle in nome di una pretesa coerenza unitaria, o almeno di ridurne il ruolo e quindi, peraltro, l’efficacia: senza rendersi conto, in definitiva, che ciò finirebbe con l’indebolire lo stesso processo di integrazione europea.

4.2 I contenuti politici insiti nella diplomazia bilaterale

Le relazioni bilaterali, anche quando il loro contenuto è estremamente vario e spazia nei settori più diversi, come oggi per lo più accade, racchiudono sempre una valenza politica. Innanzitutto il ventaglio stesso delle attività che esse prendono in carico, nonché l’ampiezza e la diversità delle medesime, danno la dimostrazione di quanto siano intensi i rapporti tra i due paesi e, quindi, di come i rispettivi governi siano animati dal desiderio di dar vita o di accrescere ulteriormente un forte legame reciproco. Stati che diffidassero l’uno dell’altro o avessero addirittura un atteggiamento di palese e reciproca ostilità non potrebbero raggiungere – come la storia si incarica costantemente di ricordarci – un grado particolarmente elevato di interdipendenza, di compenetrazione delle proprie economie e, in generale, delle rispettive società civili. Ecco dunque che il pieno raggiungimento di tali obiettivi o almeno la tendenza verso di essi finisce con l’assumere uno schietto significato politico, indicando la volontà dei due governi di costruire o consolidare un rapporto particolarmente stretto, una relazione amichevole capace di resistere anche a momenti di tensione e a passeggere difficoltà. Non è un caso che i rapporti economici, culturali e di cooperazione in generale tra i paesi che fanno parte di una determinata alleanza o organizzazione regionale (per l’Italia, ad esempio, quelli con i partner nella NATO o nell’Unione Europea) siano in generale particolarmente vivaci ed approfonditi. E non è infrequente che una particolare intensità e lungimiranza di questi stessi rapporti favorisca, a sua volta, nuove alleanze od intese politiche in un formato più ampio, a loro volta destinate, in un continuo processo circolare, ad alimentare l’ulteriore sviluppo delle interdipendenze e degli scambi bilaterali che avevano propiziato quella particolare sinergia politica.

Ma, a parte questa generale valenza che finiscono con l’assumere comunque le relazioni tra due Stati che siano contraddistinte da sufficiente articolazione e respiro, la diplomazia bilaterale gravita ancora oggi, almeno in parte, intorno a veri e propri contenuti schiettamente politici, che investono cioè le scelte strategiche dei membri della comunità internazionale, la loro posizione sulla scena regionale o mondiale, il problema della loro stabilità e sicurezza esterna, i loro obiettivi, in breve, di politica estera. Le grandi potenze, quelle che coltivano ambizioni che investono l’intero pianeta – gli Stati Uniti, la Cina, in misura minore oggi la Russia – intrattengono, è evidente, un dialogo politico con pressoché la totalità degli altri Stati attraverso il quale possono monitorarne le aspirazioni ed influenzarne le scelte. Le medie potenze (tra cui l’Italia) hanno obiettivi forzatamente più circoscritti, in genere alla propria area geografica e alle altre zone in cui, per motivi storici o di altra natura, possono sviluppare con speranze di successo un’azione diplomatica che accompagni un compiuto disegno di politica estera.

Nella mia personale esperienza ho avuto modo di vedere come, a volte, piccoli investimenti in termini di dialogo e di manifestazione di interesse verso paesi apparentemente lontani dalle nostre principali preoccupazioni possano dare frutti insperati. Mentre invece, paradossalmente, sforzi diplomatici di maggiore intensità verso paesi ricompresi in aree per noi più cruciali non sempre consentano di portare a casa risultati soddisfacenti. Farò solo qualche esempio, limitato ovviamente al periodo in cui di quei rapporti politici bilaterali mi sono trovato ad occuparmi per essere stato in servizio, con responsabilità diverse, in quegli stessi paesi. Il Canada, membro del G7, attivissimo nei fori multilaterali, con una dirigenza governativa che si ispira a valori solidaristici e a grandi ideali di pace e di rispetto dei diritti umani che la porrebbero in naturale simbiosi con il modo di sentire prevalente nel nostro paese, ha letteralmente fatto fatica in passato a costruire un dialogo politico continuativo con noi, ad assumere iniziative concertate, fosse anche solo (almeno nel periodo 1988-1991) un semplice scambio di consultazioni e di visite organicamente strutturato. La presenza di una foltissima collettività italiana o comunque italiana di origine, talvolta ben inserita negli ambienti politici ed economici, non è mai riuscita a diventare un vero “asset” su cui fare opportunamente leva. Le stesse possibilità di proficue sinergie nel settore economico-finanziario, che pur esistono e sono state verificate, non hanno dato luogo a forme di cooperazione che non fossero puramente episodiche. Abbiamo, in quegli anni, mantenuto in Canada una presenza diplomatica e consolare di discreto spessore: una rappresentanza diplomatica di dimensioni medio-superiori per i nostri standard, tre consolati generali ed altri due uffici consolari di prima categoria, numerosi consolati onorari in tutte le province, tre Istituti di cultura, uffici ICE ed ENIT, camere di commercio italo-canadesi. Ma il dialogo politico non è mai veramente decollato, forse per scarso interesse da parte delle due capitali, forse si è anche ipotizzato per la difficoltà locale di approfondire un legame che avrebbe finito col porre in maggiore risalto la comunità italiana, inserendo un “terzo incomodo”, per così dire, nel già problematico rapporto tra comunità anglofona e comunità francofona, le due principali componenti storiche della nazione canadese.

Investimenti considerevolmente più “leggeri” in termini di uomini e di mezzi possono dare invece risultati confortanti in presenza di un forte interesse almeno da una delle due parti (ovviamente meglio se da entrambe). I nostri rapporti politici con l’Irlanda nel periodo 1976- 1980 ad esempio furono, con uno sforzo in termini di risorse davvero minimo, piuttosto buoni e profittevoli: per l’Irlanda innanzitutto che, entrata nel 1973 nella allora Comunità economica europea, aveva un evidente desiderio di uscire dal “cono d’ombra” costituito per tanto tempo dal suo preminente rapporto con il Regno Unito, dialogando con i paesi fondatori come l’Italia e ponendosi come “allievo modello” in quella nuova vicenda della sua tormentata storia nazionale. Giocavano a nostro favore la naturale simpatia che avvicinava i due paesi (attraverso la comune radice cattolica e gli storici afflati indipendentistici e libertari) unita all’ambizione irlandese di conseguire uno sviluppo economico e sociale che si ispirasse, per certi versi, alla “success story” italiana del dopoguerra. Ma giovò anche, in qualche modo, alla crescita del rapporto politico bilaterale, pronubo poi di sinergie in altri campi, l’interesse che dimostrammo in quegli anni per il problema principale che dominava allora quella ancor giovane Repubblica: la questione dell’Irlanda del Nord, cioè i torbidi che attraversavano le sei contee “irredente” a causa del conflitto tra cattolici e protestanti e del conseguente intervento militare britannico, rischiando costantemente di tracimare sulle ancor deboli strutture politiche di Dublino. Essendo la nostra una delle poche Ambasciate residenti ad intrattenere un dialogo ricorrente con le autorità e gli ambienti locali sul delicato problema, gli amici irlandesi apprezzarono il fatto che ne traessimo spunto per condividere l’approccio del loro governo, fatto di attenzione e di garanzia di protezione verso la minoranza cattolica nel Nord ma anche di totale chiusura nei confronti del terrorismo dell’IRA che era alla continua ricerca di pericolose “sponde” a sud della frontiera. Fermezza e moderazione dei governanti di Dublino che appoggiammo sempre, dando loro la testimonianza che la controversa linea che essi avevano adottato incontrava il favore di un importante socio della nuova compagine di cui erano entrati a far parte. Ricavandone, a nostra volta, particolare attenzione e vari appoggi da parte dell’Irlanda nelle sedi internazionali in cui avevamo bisogno di non essere soli. Nello stesso ordine di idee potrei citare ancora il caso dei nostri rapporti con l’Ungheria quando ero capo Missione a Budapest (2004-2008) dove il costante dialogo ed un numero impressionante di visite di uomini di Stato e di Governo del nostro paese dette costantemente la prova in quegli anni all’Ungheria che, a parte la Germania con cui per chiunque era difficile competere, l’Italia era il paese europeo su cui poter maggiormente contare in ogni circostanza. Così come noi, a nostra volta, potemmo sempre giovarci dell’appoggio convinto delle autorità magiare verso tutte le nostre richieste. I mezzi di cui disponevamo in Ungheria erano più ampi, e più articolata era la nostra presenza che non, per riprendere l’esempio precedente, in Irlanda. E certamente più cospicue e vivaci erano le sinergie in tutti i campi. Ma egualmente forte fu, in entrambi i casi, il desiderio delle parti in causa di dar vita ad un rapporto politico sostenuto e proficuo, che nel caso dell’Ungheria sfociò anche in un “memorandum di intesa”, cioè una sorta di vero e proprio accordo che negoziai prima della fine della mia missione per incrementare la portata di quel legame.

In una buona parte dei casi il dialogo politico in una capitale straniera, sia esso con un partner di preminente interesse oppure con uno più marginale, è dettato, come avviene per tutte le diplomazie, dal Ministero degli esteri il quale dà indicazioni, talora di massima, altre volte più puntuali, sui temi da affrontare e sui riscontri da ottenere. Richieste di vario genere possono allora pervenire ad una singola Ambasciata o a tutte le Ambasciate di una determinata area geografica o di uno specifico “circuito” (ad esempio quello UE o quello NATO) finalizzate all’effettuazione di un passo diplomatico oppure, più semplicemente, ad ottenere le reazioni o i commenti delle autorità locali ad un qualche accadimento che interessa in particolar modo il Ministero. A seconda dell’importanza della questione o quando lo stesso Ministero dà istruzioni in proposito, sarà il capo Missione o un suo collaboratore diplomatico che si recheranno nelle sedi più idonee per ottenere le informazioni e i riscontri che abbisognano alla loro capitale. Una delle prime cose che si imparano, appena entrati in carriera, è che se il Ministero chiede una determinata azione, nel testo del messaggio di istruzioni, genericamente a “codesta Ambasciata”, il capo Missione potrà fare a meno di occuparsene in prima persona. Se invece l’estensore del messaggio in parola avrà rivolto la richiesta specificamente “alla S.V.” (alla Signoria Vostra, arcaica ma trasparente espressione) sarà l’Ambasciatore stesso o l’incaricato d’affari che in quel momento ne fa le veci a dover assolvere quel compito personalmente, senza poterlo delegare. E, visto che stiamo parlando di formule di stile, ma non prive di sostanza, gioverà far sapere che nel messaggio di risposta che l’Ambasciata invierà al Ministero, una volta assolto il compito affidatole, l’uso della prima persona plurale – “siamo andati”, “abbiamo appreso” e così via – non è un “plurale maiestatis”, ma indica che chi è andato o ha appreso è un collaboratore del capo Missione. Quando invece si usa la prima persona singolare – “sono andato”, “ho appreso” – si intende comunicare che è lo stesso Ambasciatore od incaricato d’affari che firma con il suo nome il messaggio ad aver svolto quel compito, come da indicazioni ministeriali oppure per scelta, a volte, dello stesso titolare della Rappresentanza. Il quale, in effetti, può anche non avvalersi della possibilità, che pur gli è stata prospettata, di delegare un proprio collaboratore, ritenendo la questione meritevole del proprio personale intervento.

Ma oltre all’attività diplomatica indotta dal Ministero degli esteri attraverso le sue specifiche richieste, le Ambasciate intraprendono e proseguono autonomamente, di norma, un dialogo politico con le autorità locali nella misura in cui lo giudicano utile, o in certi casi indispensabile, per arricchire il rapporto bilaterale e conferirgli un significato più saldo e più duraturo. Certo, ci possono essere paesi così lontani geograficamente dal nostro e dai nostri interessi, i quali in più non fanno parte di alcuna organizzazione di cui siamo partecipi, e con cui l’interscambio e la cooperazione sono davvero limitati, da rendere difficile la costruzione di un legame di un qualche spessore. Eppure anche con quei governi le nostre rappresentanze diplomatiche si sforzano solitamente di interagire, per due principali motivi. Il primo, e il più intuitivo, è che anche i paesi che oggi sono marginali per i nostri interessi potrebbero non esserlo più nell’immediato futuro. Si pensi a scoperte improvvise, sul loro territorio, di importanti risorse, quali giacimenti minerari o riserve di idrocarburi, oppure a mutamenti negli scenari internazionali che conferiscano loro una insperata centralità. Avere annodato in precedenza buone relazioni con quei governi e aver dimostrato di seguirne con attenzione i fino allora modesti obiettivi di politica estera li avranno favorevolmente predisposti nei nostri confronti e ci consentiranno probabilmente un più facile accesso presso di loro quando si appaleserà necessario stringere rapidamente accordi ed intese di vario genere. Il secondo motivo è che non vi è nessun paese, per quanto piccolo e marginale negli scenari internazionali, che non sia in grado di insegnare qualcosa, di offrire la sua parcella di verità all’osservatore curioso ed attento. Il quale potrà riferirne alla propria capitale e permetterle così di sistemare quell’elemento accanto ad altri già in suo possesso e pervenire ad una migliore comprensione, ad esempio, di una determinata realtà regionale. Non esistono dunque, in quest’ordine di idee, sedi diplomatiche che non rivestano una importanza sia pur piccola e che un giorno non si dimostri di qualche rilievo per i nostri fini. L’abilità del capo Missione e dei suoi collaboratori starà proprio, allora, nell’individuare quale possa essere il pur tenue filo con cui tessere un buon rapporto con il governo locale.

Di sicuro ausilio può essere, in questo caso, instaurare un abbozzo di dialogo politico a partire – come si è visto in precedenza – dalle questioni, o dalla questione politico-strategica che sta maggiormente a cuore alle Autorità di accreditamento, seguendone assiduamente gli sviluppi e dando mostra di seguirla con particolare interesse per tenerne informata la propria capitale. Recarsi frequentemente presso il locale Ministero degli esteri, conferire con i diversi funzionari, raccoglierne le opinioni anche su scenari diversi verrà poi visto, senza dubbio, con particolare simpatia e contribuirà a creare un clima di fiducia di cui grandemente potrà giovarsi la nostra azione futura. Ricordo che in una delle mie missioni all’estero come capo Missione ero entrato agevolmente in rapporti di autentica amicizia e di assidua frequentazione con diversi alti funzionari e alcuni membri del Governo locale, traendone vantaggio per la nostra azione quotidiana e soprattutto per l’aiuto da fornire ai nostri operatori economici, ai nostri cooperanti, ai semplici cittadini che giungevano colà per i motivi più diversi. E la chiave di ciò era sempre, come avevo imparato ormai in tanti anni di lavoro, il dialogo, l’attenzione, il rispetto verso il paese che ci ospitava. Ma sopra ogni altra cosa occorreva dimostrare interesse verso le sue vicende, le sue aspirazioni, i suoi obiettivi; anche se non sempre era nelle possibilità dell’Italia fornire adeguata risposta. “Dialogo politico” vuol dire anche questo: la capacità di ascolto, l’interessamento per l’altrui condizione. Nella consapevolezza che tutti hanno qualcosa da dire e che l’apparente dissonanza delle diverse voci, punti di vista ed aspirazioni, lungi dal costituire un fattore di complicazione degli affari internazionali è in realtà una ricchezza spirituale ed ideale di cui dobbiamo fare tesoro per pervenire, grazie a quella potente arma che può diventare la diplomazia, ad un mondo almeno leggermente migliore di quello in cui ci è stato dato in sorte di vivere.

4.3 La “public diplomacy”

Un tempo – diciamo cento o centocinquant’anni fa – i diplomatici, nell’assolvimento del loro mandato, entravano in relazione quasi unicamente con i membri del governo presso cui venivano accreditati e la ristretta cerchia degli alti funzionari locali. Essi frequentavano socialmente il “bel mondo”, cioè i membri della Corte (allora le monarchie erano prevalenti rispetto alle poche repubbliche) nonché gli esponenti della nobiltà o dell’alta borghesia, civili o militari, che gravitavano intorno alla cerchia dei “decisori”, cioè quelle non molte persone che, per le funzioni che rivestivano o la posizione che occupavano, contribuivano ad indirizzare gli umori e le scelte governative in politica estera. E sulle quali quindi gli Ambasciatori ed i loro principali collaboratori dovevano principalmente agire per ottenere le notizie di cui avevano bisogno, tastare il polso dell’ambiente locale e soprattutto per cercare di influire sui loro orientamenti. Costantino Nigra, giovane diplomatico piemontese nominato Ambasciatore a Parigi nel 1860, a soli trentadue anni di età, aveva certamente per compito e ambito d’azione quelli che abbiamo appena descritto. Egli vedeva spesso l’Imperatore Napoleone III, i suoi consiglieri, i ministri francesi degli esteri e della guerra. E i ricevimenti che organizzava o a cui veniva invitato erano frequentati, con ogni probabilità, dalle persone che potevano essergli utili per lo svolgimento del suo incarico politico. Anche gli interlocutori e e gli ambienti in generale con i quali, fin quasi la fine del secolo XIX, egli dovette misurarsi nelle sue successive esperienze quale capo Missione (nell’ordine, San Pietroburgo, Londra e Vienna) appartenevano senza dubbio alle stesse categorie sociali. Né la situazione cambiò per gli stessi successori del conte Nigra, almeno fino al termine della prima guerra mondiale. L’attività diplomatica bilaterale, come abbiamo visto, aveva allora contenuti prevalentemente politici e quindi sarebbe stato perfettamente impensabile, anche perché inutile, che l’Ambasciata di un paese straniero entrasse in contatto con singole persone o gruppi sociali del luogo che non appartenevano alla cerchia ristretta dei tradizionali interlocutori istituzionali.

Immaginiamo ora invece di sfogliare l’agenda giornaliera di un capo Missione di oggi, sempre in un paese con il quale i nostri rapporti bilaterali siano saldi e vivaci, magari proprio quella Francia dove l’Italia fu rappresentata, un secolo e mezzo fa, dal Costantino Nigra da cui abbiamo preso le mosse. Potremmo trovarvi, in quell’agenda, impegni che lo stesso Nigra avrebbe tranquillamente onorato: un incontro al Quai d’Orsay con il Segretario generale del Ministero degli esteri, un colloquio in Ambasciata richiestogli dall’Ambasciatore di Spagna, un ricevimento in Residenza per la consegna di decorazioni italiane ad alti ufficiali delle Forze Armate francesi. Ma poi noteremmo, accanto a questi, altri appuntamenti e compiti del nostro capo Missione che, all’epoca di Nigra, sarebbero stati scarsamente ipotizzabili: una conversazione sulla politica estera dell’Italia da tenere alla Facoltà di Scienze Politiche di una Università parigina, l’inaugurazione del padiglione italiano ad una importante mostra commerciale, una visita in Cancelleria da parte di un giornalista per una intervista ad un importante settimanale politico locale. Con ogni probabilità, il Conte Nigra questi ultimi impegni non li avrebbe particolarmente apprezzati. Che cosa è successo allora, in questi centoventi anni che ci separano da lui (ma forse dovremmo riferirci anche solo agli ultimi sessanta-cinquant’anni della nostra storia) per introdurre questo elemento di novità, non solo nell’impiego del tempo di un Ambasciatore ma addirittura nel novero dei suoi interlocutori o dei suoi semplici contatti? È successo, potremmo rispondere, che la diplomazia è uscita dal chiuso delle cancellerie, delle regge e dei ministeri, dei “palazzi del potere” insomma – potere politico, potere istituzionale – per andare verso la società civile, gli ambienti economico-commerciali, le strutture accademiche e culturali, gli organi di informazione, i cittadini del luogo che desiderano conoscere meglio gli altri paesi con i quali il loro è entrato in molteplici relazioni. Questa è la vera “innovazione” in un mestiere che, come abbiamo visto e continueremo a vedere meglio, negli obiettivi e nel metodo è poi rimasto sostanzialmente lo stesso. Ma, come a teatro quando viene cambiato lo scenario, è mutato il luogo, il “topos” in cui in buona parte si svolge oggi il lavoro diplomatico. La diplomazia, diremmo se volessimo usare un facile slogan,è scesa nelle strade. O, detto forse meglio, ha allargato i suoi orizzonti.

Due sono stati i fattori principali del cambiamento. Prima di tutto, e ne abbiamo appena parlato, le relazioni diplomatiche si sono estese ad una quantità di settori che, in precedenza, erano considerati secondari rispetto al dialogo politico. Non che l’interscambio commerciale tra i due paesi o le loro relazioni culturali, la cooperazione tecnica o i flussi migratori non rivestissero già una qualche importanza per lo sviluppo di un rapporto bilaterale. Tutti questi fenomeni, in verità, erano ben presenti all’attenzione dei diplomatici. Ma si pensava che essi, riposando in gran parte sullo stimolo e sulle iniziative dei privati, fossero in grado di continuare a svilupparsi autonomamente, senza una diretta ed incisiva presa in carico da parte dei poteri pubblici deputati alle relazioni internazionali. Ed anche quando, a partire dalla seconda metà del secolo XIX, l’ampiezza dei fenomeni stessi ed il loro crescente rilievo nei rapporti tra gli Stati si imposero all’attenzione dei governi, il dialogo politico rimase – come abbiamo visto – la preoccupazione principale delle cancellerie e della diplomazia intesa come corpo professionale. Furono piuttosto funzionari di altre categorie e formazione ad essere inviati nelle rappresentanze diplomatiche e negli uffici consolari per occuparsi di quei settori, considerati spesso secondari e meno gratificanti rispetto a quello politico. Oggi la situazione è mutata radicalmente e, come vedremo man mano nel corso di questa esposizione, sono proprio questi i contenuti più vitali nei rapporti tra gli Stati. Ne è prova la circostanza che, spessissimo, sono i capi Missione in prima persona – vuoi per disposizione del Ministero, vuoi per loro spontaneo convincimento – ad occuparsi attivamente degli aspetti, almeno i più rilevanti, economico-commerciali, culturali, di cooperazione, consolari e migratori insiti nell’incarico che è stato loro affidato e che costituiscono ormai una parte cospicua del loro impegno quotidiano.

L’altro fattore del cambiamento nell’atteggiamento della diplomazia verso i nuovi aspetti delle relazioni bilaterali, è rappresentato dalla crescita di importanza, nelle moderne democrazie (ma non solo) del settore privato, di tutto ciò che non è governativo ed è privo di particolari addentellati con i pubblici poteri. Che lo si definisca, alquanto genericamente, come “opinione pubblica”, oppure con termine più incisivo “società civile”, questo ampio sostrato rappresentato da ambienti economici, categorie professionali, mondo della scuola e della cultura, associazioni attive nel “sociale”, tutto quanto un grande giuspubblicista italiano, Costantino Mortati, chiamava “comunità intermedie” tra il cittadino e lo Stato, oggi ha acquistato una importanza crescente nell’orientare le scelte dei governi (che dell’appoggio o almeno della neutralità di questa nuova realtà hanno bisogno) e, ancor di più, nel determinare il successo o il fallimento di una qualunque ideologia, opzione o iniziativa che gli venga proposta. Così sul piano interno come su quello dei rapporti con l’estero. E se, oggi, quello che conta veramente o almeno influisce vigorosamente sulle scelte di un intero paese è questo intreccio di interessi, di umori e di orientamenti collettivi, la diplomazia non può certo disinteressarsene. Conquistare le menti ed i cuori dei cittadini del luogo ove l’attività diplomatica viene sviluppata è diventato oggi altrettanto se non più importante che riuscire ad influire direttamente sulle decisioni del loro governo. Accattivarsi la simpatia, o almeno il giudizio favorevole, dell’opinione pubblica locale, di quegli ambienti che con le loro reazioni e le loro valutazioni contribuiscono a formare l’“immaginario collettivo” di vasti strati della società locale, significa segnare un punto importante per un paese in cerca di popolarità e di sostegno internazionale.

Inutile ricordare qui i successi riportati in questo campo pari almeno a quelli economici, politici e militari da una superpotenza che voleva anche “essere amata” come sono stati gli USA nel periodo della guerra fredda: in Europa occidentale come, in una qualche misura, al di là stesso della “cortina di ferro”. Un’offensiva diplomatica – in certi casi va chiamata davvero così – viene condotta attraverso tutte le vie e con tutti gli strumenti a disposizione. Se, ancora vent’anni fa, erano prevalenti i contatti e gli incontri periodici con gli ambienti locali più disparati, le periodiche informative alla stampa sulla realtà del proprio paese e sulle sinergie in atto con il paese di accreditamento, o ancora un vasto programma di borse di studio e di viaggi di istruzione, oggi si rivelano particolarmente utili il ricorso alla televisione, al mezzo informatico, ai “social”, l’organizzazione di convegni mirati a questo o a quel gruppo professionale, i “road shows” sulle opportunità offerte dalla propria realtà economica. Gli Ambasciatori – come abbiamo accennato – sono diventati, prima ancora che sagaci tessitori di un saldo rapporto bilaterale, manager di una costante attività di promozione del proprio paese in tutti i suoi aspetti. Ne traggono vantaggio gli operatori economici, gli investitori, gli operatori culturali, tutti coloro che debbono interagire con successo con la realtà del paese in cui opera quella Rappresentanza diplomatica. Ma attraverso l’incremento della penetrazione dei prodotti nazionali sul mercato locale o l’accresciuto interesse per la cultura, il modo di vivere e le realizzazioni sociali di quel determinato paese, è l’immagine stessa di quest’ultimo (e quindi la stima, la considerazione, la simpatia verso di esso) che finisce con l’imporsi. E che genera, a sua volta, nuove correnti di scambio e di interazione profittevoli ad entrambi i soggetti, quello che promuove sé stesso e quello che ne riceve i relativi imput. Sempre gli americani chiamano tutto ciò “public diplomacy” per sottolinearne la caratteristica di essere indirizzata al “pubblico”, cioè i cittadini locali in quanto fruitori di quella determinata attività promozionale. Non più, quindi, la diplomazia classica rivolta agli ambienti istituzionali dello Stato di accreditamento – che permane ben inteso fondamentale ed insostituibile – ma una forma più ampia e complessa (per certi versi anche più difficile da porre in essere) di attività di relazione, di propaganda e di convincimento che i diplomatici del XXI secolo debbono imparare a praticare. “Soft power”, si definiva un tempo il potere costituito non dalle risorse belliche che il potenziale di un paese può mettere in campo (“Quante divisioni ha il Papa?”, chiedeva con sarcasmo Stalin) o dall’estensione del suo territorio e dal numero dei suoi abitanti. Bensì la forza delle sue ideologie, quando non delle sue idee, la capacità di attrazione e di stimolo verso moduli di vita imitativi, l’abilità di conformare la visione collettiva ai propri valori, in breve la vera egemonia dei nostri tempi.

Cosa può fare – e in buona parte fa – un paese come l’Italia in questo ordine di idee? Moltissimo. Non abbiamo i mezzi o la capacità di seduzione che in questi ultimi settanta-ottant’anni hanno potuto mettere in campo, come abbiamo ricordato, gli Stati Uniti d’America. Ma abbiamo, dalla nostra parte, la circostanza di non essere divisivi come appaiono fatalmente invece le grandi potenze e quindi di non essere sospettati di voler far passare surrettiziamente alcun disegno egemonico. Non abbiamo un passato coloniale troppo lungo o troppo duro e sanguinoso da alimentare odi e risentimenti in alcune parti del mondo. Se si esclude una sfortunata parentesi nella nostra storia nazionale non dobbiamo rimproverarci nemmeno atteggiamenti particolarmente aggressivi od assertivi verso il resto del mondo. Arriverei perfino ad azzardare che una certa debolezza internazionale di cui soffriamo da qualche decennio potrebbe diventare, su questo terreno, perfino la nostra forza. Non diamo fastidio ad alcuno, siamo mediamente simpatici. E, soprattutto, siamo portatori – pur con tutti nostri innumerevoli problemi – di una invidiabile “way of life”, fatta di bellezze naturali ed artistiche, un grande patrimonio culturale e una facilità di rapporti umani, comunque la si giudichi, che pochi altri possiedono. Sono tutti “asset”, singolarmente considerati, che ci pongono nelle posizioni più elevate delle classifiche delle mete turistiche più desiderate e delle culture (in senso ampio) con le quali si amerebbe entrare in relazione. Lo stile, la moda, la buona cucina,il cinema, l’architettura, il design, sono stati e restano una caratteristica squisitamente italiana che tutti ci riconoscono. Altrettanti punti di forza quindi che, opportunamente promossi e valorizzati all’estero, possono ulteriormente incrementare il credito e la simpatia di cui già godiamo. Con l’obiettivo, certo, di favorire una maggiore penetrazione dei nostri prodotti, attirare afflussi di capitale ed investimenti, dar vita ad ancor più robuste correnti di traffico turistico. Non solo. L’obiettivo è anche quello di mostrare il vero volto di un paese moderno quale l’Italia, certamente non privo di contraddizioni ma lontano dagli stereotipi da cui all’estero, in passato, è risultato particolarmente penalizzato. Il nostro è un paese che deve riacquistare sempre maggiore fiducia nei propri mezzi e nelle proprie possibilità di porsi come un non trascurabile attore sulla scena internazionale. Ed in questo senso la stima ed il riconoscimento internazionale verso le cospicue risorse – politiche, economiche, culturali ed umane – di cui esso dispone possono rappresentare una rassicurazione e una spinta ad osare di più.

5. La funzione economico-commerciale

5.1 Il settore economico-commerciale nella diplomazia bilaterale

Quando ero da poco tempo console a Grenoble – doveva essere il 1973 – la mia segretaria mi comunicò una mattina, arrivando in ufficio, che avevo ricevuto un invito da parte della direzione di un grande supermercato, credo appartenente alla celebre catena “Casino”, per presenziare all’inaugurazione di uno “stand” promozionale di prodotti alimentari italiani. Per la verità, più che una semplice presenza mi si richiedeva una sorta di sponsorizzazione dell’evento, cui avrebbe partecipato addirittura il PDG dell’azienda francese. Dopo una iniziale perplessità sull’opportunità di accedere alla richiesta (mi chiedevo allora cosa c’entrassero i funzionari consolari come me con i latticini e gli insaccati) decisi di accettare soprattutto per curiosità. L’evento, sia pure nobilitato (“réhaussé”, come dicono i francesi) dalla presenza, appunto, del “Président Directeur Général” della catena, che si manifestò poi essere un’elegante e simpatica signora, esponente della famiglia Cathiard che ne deteneva il pacchetto azionario di maggioranza, insieme alla quale tagliai il nastro inaugurale, mi apparve in realtà abbastanza modesto e quasi mi pentii di avervi aderito. Fui sorpreso peraltro, il giorno dopo, constatando come il quotidiano locale, l’autorevole “Le Dauphiné LIbéré”, vi avesse dedicato un certo spazio con tanto di fotografia mia e della Signora Cathiard e un paio di colonnine che elogiavano spaghetti, formaggi e salumi italici. Informandomi, qualche settimana dopo, presso il supermercato stesso, mi confermarono che la promozione aveva riscosso un grande successo, anche per la pubblicità che aveva ricevuto, e che le vendite dei nostri prodotti andavano a gonfie vele. Se mi sono soffermato su questo piccolo episodio è per sottolineare quanto all’epoca, nella cultura professionale della maggior parte dei diplomatici italiani, non fosse ancora particolarmente radicata la convinzione che uno dei nostri compiti d’istituto fosse quello di sostenere con ogni mezzo e in ogni occasione la diffusione dei prodotti italiani. Ritenevamo che questo fosse piuttosto compito dell’ICE (Istituto italiano per il commercio con l’estero) che aveva qualche sede anche in Francia e comunque non dovesse necessariamente coinvolgere i rappresentanti ufficiali italiani – diplomatici o consolari che fossero – in quanto già assorbiti da altri e più caratterizzanti compiti d’istituto.

Tutto questo ora fa sorridere. Ora che sappiamo, perché è diventata una realtà ben consolidata, che una delle funzioni degli agenti diplomatici e dei funzionari consolari italiani è proprio quella d sostenere la commercializzazione all’estero dei beni di consumo italiani e quindi di partecipare, anzi addirittura di dar vita, ad ogni possibile occasione utile per promuovere la nostra produzione. Con particolare riferimento – e con questo torniamo all’episodio che ho appena raccontato – a quella alimentare. Le buone “materie prime” della nostra cucina e i vini italiani che fanno loro corona (i quali proprio nei primi anni ’70 del secolo scorso incominciavano a crescere di importanza) erano gli alfieri di una conquista del gusto europeo, poi anche nordamericano e infine mondiale, che avrebbe scoperto nella nostra tavola un saporito, sano e genuino punto di approdo. Ma considerazioni analoghe si sarebbero potute sviluppare per un’amplissima gamma di prodotti, dall’abbigliamento, al mobile, agli utensili domestici, all’oggettistica, che hanno fatto dell’Italia una delle industrie manifatturiere di maggior successo nel mondo. Successo, e qui torniamo ancora una volta al nodo centrale della questione, che non può mai essere dato per scontato. Tenuto conto infatti del buono, anzi ottimo livello qualitativo raggiunto da altri paesi, più o meno negli stessi comparti in cui siamo maggiormente presenti, la differenza – oltre ben s’intende alle intese commerciali, al prezzo e alle condizioni di vendita in generale – la fanno proprio le campagne promozionali, la pubblicità, l’assiduo presidio dei mercati. Azioni che debbono essere intraprese, naturalmente, dagli stessi produttori nazionali e dai loro agenti locali. Ma in cui possono, anzi debbono inserirsi le nostre ambasciate e i nostri uffici consolari per accompagnare lo sforzo di internazionalizzazione della nostra industria manifatturiera, aiutarla nella prospezione dei mercati stessi, assisterla in caso di necessità e soprattutto sostenerla con adeguate sponsorizzazioni e iniziative promozionali.

Gli uffici diplomatico-consolari dei nostri partner e degli altri paesi maggiormente industrializzati si comportano già in questo modo, avendo a volte cominciato a farlo ben prima di noi. Sarebbe dunque singolare se non rispondessimo all’appello e per un mal riposto senso di superiorità o di distacco da settori e problematiche un tempo ritenuti secondari continuassimo a trascurare o a pasticciare, come abbiamo fatto talvolta in passato, l’intero settore del sostegno alla commercializzazione dei nostri prodotti. Da una ventina d’anni a questa parte, forse anche qualcosa di più, in verità la situazione è cambiata e un ipotetico console a Grenoble del terzo millennio non esiterebbe, credo, nello sponsorizzare l’apertura di uno stand alimentare italiano in un supermercato. Ma l’azione che le Ambasciate, supportate validamente spesso dalla loro rete consolare, conducono nella dura competizione mondiale per l’affermazione dei nostri prodotti e la conquista dei mercati esteri, non si limita a quanto abbiamo già accennato. Va in effetti molto più in profondità, si articola in diverse forme ed iniziative che, tutte, tendono allo scopo di sostenere l’economia nazionale alle prese con le opportunità e le insidie della globalizzazione. Vediamole ora, sia pure per sommi capi, queste modalità e queste iniziative, tanto da dare una prima idea di cosa fanno o possono fare in questo settore i nostri uffici all’estero.

5.2 Il sostegno all’internazionalizzazione delle nostre imprese commerciali, specie quelle medie e medio-piccole

Un po’ per le difficoltà che si incontrano ormai sui mercati italiani saturi o invasi da produzioni straniere più a buon mercato, un po’ per la spinta e l’accelerazione impresse dal fenomeno della globalizzazione, le imprese italiane medie e medio piccole negli ultimi decenni hanno preso a loro volta l’attraente strada dell’estero. Un passo non facile, oltre che per la concorrenza serrata di analoghe imprese, locali o di altri paesi, presenti nello stesso spazio, per la mancanza a volte di una adeguata conoscenza del mercato, per la scarsa familiarità con la normativa commerciale del luogo, per la difettosa conoscenza della lingua o almeno delle principali lingue veicolari maggiormente diffuse. Tutti ostacoli che non si superano solo con il coraggio o l’arte di arrangiarsi, che certamente a noi italiani non hanno fatto mai difetto. Ostacoli che postulano un sostegno assiduo e di affidabile livello che solo organizzazioni di categoria italiane sufficientemente sviluppate, camere di commercio che riuniscano operatori dell’uno e dell’altro paese, ed infine lo Stato con le proprie strutture sul posto, possono assicurare. Parliamo – come abbiamo detto – delle imprese medio piccole che desiderano commercializzare i loro prodotti all’estero. La grande imprenditoria, dal canto suo, ha problemi diversi. Da molto più tempo presente sui mercati europei ed oggi su quelli di tutto il mondo, per la sua stessa struttura dispone di una buona rete di intermediari, di agenti locali che le spianano la via e le risolvono una gran parte dei problemi. In alcuni casi, in aumento negli ultimi tempi, dispone sul posto addirittura di aziende consociate che lavorano per lei o addirittura di propri stabilimenti che producono una parte dei beni che vengono commercializzati su quel mercato. In queste ultime ipotesi, la grande azienda italiana è supportata da propri tecnici, agenti di commercio, esperti legali, venuti anche in parte dall’Italia che superano agevolmente quegli ostacoli di cui parlavamo poc’anzi. Una grande azienda italiana difficilmente ricorrerà quindi all’aiuto della nostra Ambasciata o di un nostro ufficio consolare italiano per tutte quella minuta assistenza che può richiedere invece un’azienda più piccola e meno organizzata, o semplicemente da poco sul mercato. La grande azienda, sostanzialmente, potrà aver bisogno di ricorrere alla rete diplomatico consolare in due principali evenienze. La prima è l’insorgere di un grosso contenzioso, soprattutto se con lo Stato ospitante o un altro potere pubblico locale, ad esempio in materia di imposizione fiscale oppure di regime di importazione, che richieda un vero e proprio intervento diplomatico al fine di assicurarle la garanzia di un trattamento equo e in linea con la normativa locale ed internazionale. La seconda è un programma di sviluppo dell’azienda sul mercato locale che richieda magari nuovi finanziamenti locali ed occorre venga illustrato e sostenuto ad elevato livello politico-governativo e postuli quindi, nelle forme più opportune ed adeguate, un intervento dell’Ambasciata a sostegno della nostra imprenditoria e delle proficue relazioni economico-commerciali tra i due paesi.

Tornando invece alla nostra media o piccola impresa, mettiamo il caso che si tratti di un mobilificio di limitate dimensioni ma che intenda estendere la propria clientela ad un paese dell’Africa del Nord, ad esempio il Marocco. I problemi che avrà l’imprenditore, e che abbiamo già sommariamente passato in rassegna, possono sembrare piccoli, se rapportati a quelli di una azienda di ben maggiore caratura, ma per lui sono essenziali per entrare su quel mercato e, soprattutto, sperare di restarvi. Per studiare la situazione ed essere certo di ricavarsi uno spazio dovrà affidarsi a chi quel mercato conosce bene o può comunque facilmente avere accesso ad una serie di dati che dicano, per continuare con la fattispecie nella quale ci stiamo addentrando, se quel tipo di mobilio è localmente richiesto o può comunque ragionevolmente esserlo a breve-medio termine, quali sono le migliori vie e condizioni di commercializzazione, quale il regime di importazione dall’Italia di quei determinati prodotti. Se il nostro mobiliere non è già stato indottrinato in Italia da una associazione di categoria in grado di fornirgli queste informazioni, farà probabilmente un viaggio esplorativo in Marocco e farà bene, con l’occasione, a rivolgersi a degli enti italiani presenti sul posto che dispongano di ciò che gli serve. Gli enti di questo tipo sono generalmente tre. Dapprima la Camera di commercio (spesso a composizione mista, che associa cioè imprenditori italiani che commerciano con il Marocco e marocchini che lo fanno con l’Italia, interessati entrambi ad uno sviluppo generale dell’interscambio tra i due paesi) la quale saprà metterlo in contatto, ad ogni utile fine, con persone fidate o al suo interno o all’esterno ma comunque ben conosciute. Dopodiché, o anche in alternativa, egli potrebbe entrare in contatto con il nostro ufficio ICE (Istituto per il commercio con l’estero) responsabile per territorio: credo ve ne sia ancora uno a Casablanca, capitale commerciale del Marocco. L’ICE è un ente governativo italiano ed ha per mandato quello di indirizzare e di sostenere le imprese italiane sul mercato locale. Esso potrà dargli, con ancora maggiore obiettività, un quadro complessivo della situazione del commercio del mobile in Marocco e delle possibilità concrete di inserirsi attraverso i dettaglianti locali. Potrà soprattutto predisporgli un vero e proprio studio di settore con una analisi completa ed articolata che, prima di agire, il nostro mobiliere farà bene a studiarsi attentamente.

Infine, consiglierei all’imprenditore che avesse deciso di iniziare la commercializzazione dei suoi prodotti di recarsi presso la nostra Ambasciata (che ha sede nella capitale, a Rabat) e di farsi conoscere, in primo luogo, dalla sezione economico-commerciale dell’Ambasciata stessa, dove vi è un funzionario diplomatico addetto allo specifico settore e dove potrà ricevere utili consigli ed essere tenuto al corrente delle iniziative in atto per sostenere l’imprenditoria italiana in Marocco e che potrebbero giovargli per il suo ingresso nel mercato marocchino. Non solo. L’Ambasciata, oltre a metterlo in contatto con i funzionari pubblici marocchini con cui egli farebbe bene ad approfondire le condizioni alle quali potranno essere importati i suoi mobili, gli potrà consigliare, traendole dalle sue liste sempre aggiornate, nominativi di traduttori ed interpreti di fiducia nonché di avvocati ed esperti commerciali, finanziari e contabili, magari che parlino un po’ di italiano, necessari per ogni evenienza e sovente anche solo per entrare in contatto con i suoi referenti locali. Soprattutto l’Ambasciata – se l’imprenditore avrà cura di fornirle periodicamente un adeguato “feed-back” sull’andamento della sua attività – seguirà con attenzione ed interesse lo sviluppo della sua presenza sul mercato locale. Pronta ad intervenire, se richiesta in caso di necessità, con le autorità amministrative locali e, in certi casi e le dovute cautele, anche con quelle giudiziarie. Ricordo che quand’ero Ambasciatore in Ungheria e folta era la miriade dei piccoli imprenditori che venivano dall’Italia per commercializzare i loro prodotti o che si erano addirittura stabiliti nel paese aprendo talvolta una vera e propria attività produttiva, la sezione economico commerciale della Missione, diretta da un diplomatico giovane ma particolarmente solido e brillante, era assai attiva nel sostenerne l’incedere in un paese tutt’altro che facile a cominciare dalla bellissima ma ostica lingua locale. In un’occasione che desidero menzionare un imprenditore italiano venne da noi a lamentarsi per una ammenda del tutto sproporzionata che gli era stata inflitta dal comune o dalla provincia dove risiedeva, non so più per quale vera o presunta mancanza commessa nell’esercizio della propria attività. Consigliato di interporre un ricorso giurisdizionale, il giorno dell’udienza ci chiese di dargli la massima assistenza che potevamo perché timoroso che il giudice, posto di fronte ad uno straniero da un lato e ad una autorità pubblica locale dall’altro, non finisse col dare automaticamente ragione a quest’ultima. Da me indirizzato, il mio fidato collaboratore si recò per l’intera giornata nella località lontana dalla capitale dove si teneva il processo, accompagnato da un nostro interprete ed assistette a tutto lo svolgimento dell’udienza. La sua sola presenza in veste di osservatore, unita certo all’abilità dell’avvocato dell’imprenditore, determinò un particolare scrupolo da parte del giudice nell’esaminare la causa (gli ungheresi, molto orgogliosi, vogliono essere apprezzati per la loro serietà e bravura soprattutto dagli stranieri) il quale infine accolse quasi tutte le tesi del nostro imprenditore e gli ridusse considerevolmente l’ammenda o addirittura la cancellò. Credo che quest’ultimo, se un giorno venisse richiesto, in un ipotetico sondaggio, di pronunciarsi sull’efficienza dei nostri servizi diplomatici, dovrebbe darci un voto particolarmente lusinghiero!

Abbiamo illustrato poc’anzi quali siano gli enti italiani presenti nei principali paesi verso cui si dirigono i nostri esportatori o comunque gli uomini d’affari in cerca di nuove opportunità. Le camere di commercio non sono però presenti dovunque e non tutte, a dir la verità, sono in grado di fornire l’intera gamma dei servizi che possono necessitare ai nostri imprenditori. Anche gli uffici ICE, pur essendo mediamente diffusi, non possono sempre garantire all’operatore economico una informativa e soprattutto una tutela completa di fronte agli interlocutori pubblici locali. Le Ambasciate invece e gli uffici consolari, presenti in più di centoventi paesi e con ramificazioni negli altri attraverso un’ottima e diffusa rete di “consoli onorari” (come vedremo meglio dopo) hanno la potestà istituzionale di dialogare alla pari con le autorità locali, intervenendo con tempestività ed efficacia. Oltre ad essere in grado di fornire anch’esse le informazioni e i contatti che vanno ricercando coloro che desiderano commerciare o impiantare una attività produttiva. Fino a quindici-vent’anni fa, questa presenza contemporanea di più enti italiani che costituivano l’interfaccia dei nostri imprenditori all’estero finiva col determinare qualche problema. A parte la piccola rivalità che poteva crearsi tra, mettiamo, un ufficio ICE piuttosto intraprendente e l’Ambasciata o il consolato sul posto che tendevano a riaffermare una loro supremazia istituzionale, vi era talvolta una vistosa mancanza di coordinamento tra gli enti in questione. Questo non solo per quanto riguarda i contatti con i singoli imprenditori italiani. I quali magari si recavano da tutti gli enti presenti sul posto senza capire bene il ruolo che poteva rivestire ciascuno di essi, con evidenti perdite di tempo, un’immagine complessiva poco edificante del nostro supporto all’internazionalizzazione delle imprese italiane, e un costo in termini di risorse che gravava comunque sul contribuente. Per evitare dispersione di risorse e rendere più efficiente l’organizzazione pubblica preposta a questo settore (anche le camere di commercio, che pubbliche non sono, ricevono finanziamenti dallo Stato) si è giunti finalmente ad un maggiore coordinamento che fa perno, giustamente, sulle Ambasciate. La rappresentanza diplomatica è “titolare”, diciamo così, della funzione di tutela e promozione delle nostre esportazioni e delle altre sinergie che interessino gli operatori economici italiani. L’ICE presente egualmente sul posto assicura, come se avvenisse su delega dell’Ambasciata, i servizi di prospezione dei mercati ed assistenza agli operatori stessi nei loro contatti con gli interlocutori privati del luogo. La Camera di commercio, dal canto suo, svolge in stretta intesa con l’Ambasciata la funzione di collegamento con gli uomini d’affari locali interessati all’interscambio, le associazioni di categoria, gli enti preposti sul posto a funzioni simili a quelle della nostra Confindustria e varie Confcommercio. L’Ambasciata, dal canto suo, oltre alla funzione di coordinamento degli enti italiani in loco, svolge con molteplici iniziative attività di impulso e promozione dei nostri interessi economici e commerciali nell’itero paese di sua competenza. E tutela e protegge, se del caso e nel modo ritenuto più opportuno, i singoli operatori economici italiani che operano in loco.

In definitiva, una volta tanto, grazie alle richieste che muovevano dall’imprenditoria e alla sagacia della stessa dirigenza politica, una piccola riforma ha visto finalmente la luce ed oggi, sicuramente, le cose funzionano meglio. Grazie a quest’ultima, l’Ambasciata svolge una importante azione di coordinamento anche nei confronti delle tante – e qualche volta un po’ confuse – iniziative promozionali adottate sia dagli altri enti italiani presenti sul posto, sia dalle camere di commercio in Italia e dai nostri enti territoriali, le regioni in primo luogo. Quand’ero in Ungheria, la quantità delle missioni economiche provenienti dall’Italia (a parte quelle governative o della Confindustria) era davvero imponente. Mancava, spesse volte, un coordinamento. Ecco dunque missioni promozionali dell’agro alimentare svolte una dopo l’altra da diverse regioni italiane, magari focalizzate sugli stessi prodotti, che lasciavano confusi e perplessi i nostri amici ungheresi, incapaci di districarsi a volte tra le sottigliezze di piccole produzioni di autentica nicchia e quindi troppo “sofisticate” per un gusto locale ancora poco propenso, in assoluto, ai delicati sapori nostrani. Il caso classico è quello dell’olio d’oliva: genere, come noto, assai poco diffuso in Ungheria, dove in cucina si impiegano prevalentemente burro ed altri grassi animali. Inutile cercare di imporre sul mercato locale il “cultivar” DOP di una determinata regione o di un’altra quando servirebbero invece robuste campagne unitarie volte a propagandare i meriti dell’olio d’oliva in quanto tale e a diffonderne, intanto, un maggiore uso nelle famiglie. A tale proposito va comunque osservato che le Ambasciate, quando prendono a cuore il problema della commercializzazione dei prodotti italiani alimentari e non, esercitano ormai un’azione che non esiterei a definire “pedagogica” nei confronti delle istanze italiane, territoriali e di categoria, e cercano il più possibile di indirizzare in modo mirato ed efficiente le risorse e l’entusiasmo di cui queste dispongono.

Coordinamento significa che il coordinatore, chiunque egli sia, esercita una qualche supremazia sui coordinati: una situazione di vantaggio costruita spesso più sulla persuasione e sull’invito a ragionare insieme che sulla imposizione e sui divieti. Ma pur sempre supremazia, parola che nel nostro paese, refrattario alle scale gerarchiche, sovente ha un brutto suono. Per esercitarla, con dolcezza ed efficacia, occorre che le Ambasciate studino le strategie migliori e che gli stessi Ambasciatori scendano in campo. Da capo Missione ho molto praticato il dialogo e l’ascolto degli altri, cercando così di dare a tutti i nostri “player”, piccoli e grandi, l’opportunità di esternare le loro idee: dalle quali, ove mi paressero valide, ho sempre tratto ispirazione. Liberale nell’accettare suggerimenti e proposte, ho sempre avvertito tutti che la sintesi l’avrei operata poi io, secondo il mio personale giudizio e assumendone la completa responsabilità: molti possono utilmente dire la loro, uno solo deve però decidere in base al convincimento che ha potuto farsi. Applicando questa semplice regoletta sono riuscito nell’esercizio delle mie funzioni di coordinamento ad andare d’accordo con ognuno e a promuovere utili e proficue iniziative di sostegno a vantaggio generale. Un ottimo metodo era quello delle periodiche riunioni di coordinamento che tenevo sempre in Ambasciata (per riaffermarne il primato) e che mi servivano anche per avere costantemente il polso della situazione ed evitare così brutte sorprese. Le riunioni, alle quali partecipavano, oltre ai miei collaboratori diplomatici, il funzionario dell’ICE, il direttore dell’Istituto italiano di cultura (per le utili sinergie tra promozione culturale e promozione economico-commerciale, di cui poi parleremo) il presidente della Camera di commercio e il direttore dell’ufficio ENIT competente per territorio si rivelavano utilissime per la condivisione di notizie, di idee e di proposte che esse rendevano possibile. E permettevano soprattutto di rafforzare lo “spirito di squadra” che era fondamentale per svolgere con successo la nostra comune missione. Sempre nello stesso spirito venivano congiuntamente messi a punto i programmi “in loco” delle missioni di promozione commerciale che arrivavano dall’Italia con una certa frequenza e venivano decise le azioni promozionali da sviluppare autonomamente, con l’ausilio spesse volte dei maggiori protagonisti locali dell’imprenditoria italiana. Si distinguevano per attivismo, tra questi, i rappresentanti degli istituti di credito a capitale italiano o misto presenti con i loro sportelli nel paese, sempre generosamente pronti a cofinanziare molte delle nostre iniziative. In generale il concorso delle stesse imprese italiane, anche piccole o medio piccole, mi è sempre sembrato prezioso, al di là del sostegno in denaro o altre utilità che esso garantisce, per coinvolgere ideologicamente ed emotivamente coloro stessi cui, in ultima analisi, le iniziative stesse procuravano preziose ricadute di immagine.

In questo spirito, in Ungheria, nell’attivissimo ambiente italiano e vicino all’Italia, uno dei momenti più incisivi era diventata la celebrazione del 2 giugno. In luogo del tradizionale ricevimento per un numero limitato di invitati, autorità locali, diplomatici stranieri, maggiorenti della collettività, la nostra festa nazionale era diventata, a beneficio di una “audience” ben più vasta, una sorta di corale rappresentazione di quanto di meglio l’Italia potesse offrire a Budapest. I ristoratori italiani e gli importatori del settore alimentare e vinicolo preparavano sontuosi buffet e ricchi stand alimentari, tutti a disposizione gratuita degli invitati (quasi un migliaio di persone assiepate nel salone del nostro Istituto di Cultura, che era stata la prima sede del Parlamento ungherese). Gli operatori commerciali presentavano i loro prodotti (molto successo riscuotevano le Alfa Romeo e le Ferrari, esposte nella via antistante l’Istituto, appositamente chiusa al traffico dalle autorità locali) e noi invitavamo sempre, per l’occasione, cantanti, cori e complessi musicali dall’Italia. Rimase indimenticabile un anno, grazie al’intervento del nostro bravissimo addetto per la difesa, il concorso della Fanfara dei Bersaglieri, mai vista precedentemente nella capitale magiara. Musiche, canzoni, pannelli fotografici, spezzoni di film italiani proiettati in contemporanea nella sala cinematografica del nostro Istituto, tutto concorreva a dare la sensazione concreta del “gusto italiano”, quell’impalpabile eppur così evidente caratteristica che tanto contribuisce a rendere popolare il nostro paese ed è di grande ausilio alla diffusione della nostra cultura e dei prodotti della nostra migliore imprenditoria.

5.3 Dal sostegno alla internazionalizzazione delle imprese alla vera e propria diplomazia economica

Ma i compiti di una moderna Ambasciata nel settore economico-finanziario non si fermano certo a quelli di sostegno all’internazionalizzazione delle nostre imprese, specie piccole e medie, che abbiamo appena descritto, ancorché questi siano i più vistosi e richiesti dalla stessa utenza. Esiste infatti, per la nostra diplomazia come per qualunque altra dei paesi particolarmente sviluppati in questo settore, una funzione di accompagnamento e diremmo di “garanzia politica” per più vaste ed impegnative intraprese delle nostre aziende. In questo la diplomazia odierna ritrova quell’azione che già veniva svolta in passato dalla diplomazia classica per promuovere e tutelare non solo la conquista dei mercati ma forme più complesse ed articolate di collaborazione economica tra l’Italia ed altri paesi, quali gli investimenti ed i flussi di capitali stranieri diretti verso il nostro paese, così come – specialmente oggi – lo speculare fenomeno della delocalizzazione all’estero di nostre attività produttive, le fusioni industriali o le acquisizioni specie di imprese finanziarie, le grandi gare internazionali di appalto per forniture di beni e servizi e, più importante di tutte, la provvista di materie prime essenziali e di risorse energetiche senza le quali ogni economia (specie un’economia di trasformazione come la nostra) non può disporre delle condizioni fondamentali per svilupparsi. Per una imprenditoria in larga parte rappresentata dall’iniziativa privata, come quella italiana, e che si muove in un ambiente economico internazionale che si ispira prevalentemente ormai ai principi e alle regole dell’economia di mercato, anche qui il ruolo dello Stato attraverso le proprie rappresentanze diplomatiche non può che essere, prevalentemente, di fiancheggiamento alle imprese pubbliche o private che agiscono fuori dai confini nazionali per realizzare i loro obiettivi aziendali. Obiettivi che essendo spesse volte, nelle articolazioni dianzi ricordate, di sicura importanza strategica per il nostro paese, postulano un particolare interessamento e un impegno da parte dei nostri organi pubblici centrali e dei loro terminali che sono le Ambasciate. Oggi le trattative, ad esempio, per acquisire beni e servizi che rivestono importanza per l’economia di un paese sono di competenza, come si è detto, delle singole imprese, sia che queste abbiano per interlocutori omologhe imprese private straniere sia, come ancora può accadere, che la loro controparte abbia natura pubblica o sia emanazione diretta del governo locale. A seconda del coinvolgimento, maggiore o minore, di quest’ultimo (che solitamente monitora anche trattative di un certo peso tra imprese private nazionali e straniere) l’Ambasciata competente per territorio è incaricata di seguire a sua volta il negoziato, di facilitarne la positiva conclusione e, in ogni caso, di sostenere la nostra imprenditoria garantendole quell’appoggio politico che in questi casi ci si attende, anche a dimostrazione “erga omnes” dell’importanza che il nostro paese attribuisce al conseguimento della posta in gioco.

Come già si è avuto modo di osservare parlando del sostegno alla penetrazione commerciale dei prodotti italiani, anche per le attività di grande impatto economico-finanziario l’intervento delle nostre Ambasciate è modulato in funzione della richiesta delle nostre imprese. Per negoziati di un particolare rilievo, per contatti con le autorità locali e per prospettazioni di sinergie con gli interessi economici del paese ospitante, spesse volte ormai le grandi aziende italiane, pubbliche o private – si pensi all’ENI o alla FIAT – si avvalgono di propri sperimentati servizi di relazioni con l’estero, in grado di dialogare perfettamente e raggiungere gli obiettivi prefissati senza ricorrere necessariamente alle nostre rappresentanze diplomatiche. Ma sempre, anche in questi casi, l’intervento dell’Ambasciata può essere richiesto ogni volta che i contatti o la trattativa si facciano difficoltosi, quando sia utile o addirittura indispensabile fare appello agli interessi politici in gioco tra il nostro paese e quello della controparte. A tale fine, frequentemente, le grandi aziende italiane tengono al corrente l’Ambasciata dell’andamento dell’azione che stanno sviluppando sul posto, ottenendo informazioni, opinioni e suggerimenti relativi non tanto alla singola trattativa spesso di natura così tecnica e complessa che sfugge alla competenza dei nostri uffici quanto al quadro di insieme locale politico-economico, la cui conoscenza è preziosa per la stessa azienda. Si intreccia così una proficua interazione tra Ambasciate ed aziende che porta queste ultime a disporre di notizie spesso determinanti per il buon esito delle loro operazioni. I contatti e la trattativa sono, ovviamente, responsabilità diretta delle aziende. Ma essere a conoscenza di quanto va maturando in un dato istante in termini di concrete relazioni economiche tra l’Italia ed il paese di accreditamento serve d’altro canto anche all’Ambasciata per lo stesso dialogo politico che – come abbiamo già detto – è alimentato sempre di più dalla corposa presenza di intensi interessi reciproci nel settore.

Nella mia carriera ho assistito, sia pure non da vicino in ragione del ruolo subalterno che allora rivestivo, alla trattativa tra l’ENI e il Governo libico per una importante “joint-venture” nel settore petrolifero, conclusasi positivamente il 30 settembre 1972 con un accordo che, vantaggioso anche per la controparte locale, garantiva al nostro Ente una partecipazione della compagnia di Stato libica solo al 50%, quindi non maggioritaria, contrariamente a quanto stava avvenendo per le altre compagnie petrolifere straniere che di lì a pochi anni sarebbero state interamente nazionalizzate. Soprattutto l’accordo assicurava sufficienti risorse di greggio, di una qualità ottima,al nostro paese e apriva per noi ulteriori, rosee prospettive di sviluppo non solo nel settore energetico ma un po’ in tutti i comparti economico-commerciali, restituendoci così il ruolo storico di più importante partner della Libia. Orbene, lungo tutta la complessa e delicata trattativa, non solo l’ENI tenne costantemente informata l’Ambasciata dei suoi sviluppi ma i due Ambasciatori italiani che si succedettero nell’incarico si adoperarono attivamente, su istruzioni della stessa Farnesina, per una felice conclusione del lungo e tormentato negoziato. Ecco quindi un chiaro esempio di “diplomazia economica” posto in essere con costanza e sagacia dal nostro Ministero degli esteri e dai suoi terminali sul terreno per consentire l’acquisizione all’Italia di risorse strategiche preziose per l’ulteriore sviluppo della propria economia.

Un terreno molto delicato, nel quale sia le aziende italiane che le rappresentanze diplomatiche competenti per territorio occorre si muovano con particolare sensibilità e circospezione, è quello delle grandi gare internazionali per la fornitura di beni e servizi a determinati paesi, specie ma non necessariamente solo quelli in via di sviluppo. La complessità delle trattative, le lungaggini delle autorità locali che possono apparire sospette delle autorità locali, la concorrenza di agguerriti “competitors” stranieri o del luogo stesso, mettono a dura prova la pazienza e le risorse delle nostre aziende. Queste sono quindi portate a chiedere talvolta l’intervento delle rappresentanze diplomatiche per ottenere la garanzia di un equo trattamento della loro offerta così come per caldeggiarla opportunamente. Trattandosi di gare sottoposte ormai a una stretta normativa nazionale ed internazionale, l’intervento di un governo straniero a sostegno della propria imprenditoria è opzione da considerarsi con molta prudenza, anche per non ingenerare il sospetto che si voglia influenzare in questo modo l’operato della commissione giudicatrice. Anche qui, nella mia personale esperienza, vi è un caso in cui tuttavia è bene che la rappresentanza diplomatica intervenga: quando cioè il paese che ha indetto la gara dia la sensazione di non rispettare la sua stessa normativa o quella internazionale e tenda, ad esempio, ad intralciare l’offerta di una nostra azienda con argomenti speciosi. In questa fattispecie – capitatami non solo in paesi cosiddetti “in via di sviluppo” ma anche in civilissimi e sviluppatissimi contesti economici – l’Ambasciatore in prima persona è bene che spenda la propria autorità (e le proprie entrature) per tutelare l’azienda nazionale e gettare il peso dei buoni, spesso ottimi, rapporti politici ed economici con il paese in questione a protezione degli interessi, non solo dell’azienda, ma anche più generali dell’imprenditoria del proprio paese. D’altro canto mette conto di raccontare quanto mi capitò in una occasione in cui ero incaricato d’affari in assenza del mio Ambasciatore e ricevetti istruzioni da Roma di spingere perché una certa azienda italiana ottenesse finalmente una importante commessa da parte del governo locale. Non essendovi qui discorsi giuridici che tenessero ma considerazioni puramente commerciali, il terreno su cui mi dovevo muovere era particolarmente scivoloso e incline a possibili malintesi. Ne ebbi la prova quando intavolai, secondo istruzioni, l’argomento delle “compensazioni” a favore dell’industria locale (in termini, occorre dire, di subappalti per forniture collaterali, pezzi di ricambio ed altro) che l’azienda italiana avrebbe potuto garantire in caso di aggiudicazione della commessa stessa. Ebbi l’impressione infatti che il mio interlocutore, equivocando ma non mostrandosene scandalizzato, desse mostra di comprendere, all’inizio, che io mi riferissi a ben altro tipo di “compensi” che egli forse si attendeva venissero evocati da parte nostra. Quando il discorso fu più chiaro, mi accorsi che aveva assorbito bene il corretto senso della mia illustrazione, non senza dimostrare una leggera perdita di interesse nell’intera questione... Piccolo episodio che racconto unicamente per esemplificare come sia delicato e scivoloso muoversi su tale terreno, ancorché a volte risulti necessario per tutelare gli interessi delle nostre imprese e della nostra stessa economia.

Infine, una parola sugli accordi di cooperazione economico-commerciale od industriale che qualche volta vengono negoziati con gli altri paesi. Fattispecie ricorrente, specie con paesi di recente indipendenza o di nascente economia nazionale che necessiti di irrobustirsi grazie all’apporto straniero. Essi chiamano in campo, come è ovvio se negoziati sul posto, delegazioni tecniche delle varie amministrazioni italiane interessate che si occuperanno, come è naturale, degli aspetti specifici del negoziato. Sempre peraltro il Ministero degli esteri, che presiede alla stipula di qualunque intesa che chiami in causa direttamente il governo italiano ed i poteri pubblici, dovrà coordinare l’attività delle suddette amministrazioni attraverso l’azione dell’Ambasciata in loco. Questa non solo guiderà il negoziato in forza dei poteri di cui è espressione ma farà valere opportunamente quel “momento politico” che è costituito dallo stato delle relazioni complessive tra l’Italia ed il paese ospitante e che ispirerà senza dubbio l’esito e la portata complessiva di quella trattativa. Con il che torniamo, in un certo senso, al discorso già fatto in passato. Sempre di più le relazioni “politiche” tra gli Stati sono guidate dai reciproci e talvolta convergenti interessi economici e la collaborazione in questo settore è preminente nel dettare le linee di un possibile rafforzamento del rapporto bilaterale. Ma è altrettanto indubbio che le relazioni economiche traggono linfa vitale e garanzie di crescita ulteriore proprio dal buon andamento delle relazioni politiche e dalla simpatia e reciproca stima e fiducia che i due paesi saranno riusciti, anche grazie alle loro rispettive diplomazie, a far nascere ed opportunamente alimentare.

6. La funzione culturale

6.1 Cultura e relazioni diplomatiche

Abbiamo ricordato più volte, nel corso di questa esposizione, come la cultura occupi un ruolo sempre maggiore nelle relazioni diplomatiche, specie quelle bilaterali. Atteso che non vi è paese che non disponga di valori culturali di un qualche interesse, dalla musica alle arti figurative, dalla letteratura al teatro, non ultimo il cinema, far conoscere nel paese di accreditamento il proprio patrimonio culturale, ricercare possibili sinergie con la cultura locale, valorizzare il messaggio di amicizia e di pace che questo comporta, sono oggi compiti assolutamente non secondari di ogni Rappresentanza diplomatica. Lo strumento culturale – non aggressivo, suadente e ricco di attrattiva – è diventato non solo un ottimo modo per relazionarsi con i propri partner, accrescere l’amicizia e la simpatia che già esistono con essi e può diventare ancora più viva, ma anche per rafforzare ulteriormente il rapporto politico, condividere valori ed obiettivi comuni. La cultura infine avvicina e favorisce la reciproca conoscenza. Attraverso di essa si è incoraggiati a meglio apprezzare gli altri popoli e le loro tradizioni, spesso ad imparare la loro lingua. E l’interesse che può nascere verso un altro paese grazie all’ammirazione e al rispetto che si ha per la sua cultura, così come attraverso coloro che praticano il suo idioma, può determinare anche ricadute economiche non trascurabili contribuendo ad accrescere l’interesse per i suoi beni e servizi. Se pensiamo, ancora una volta, al successo della cultura nordamericana in Europa subito dopo la seconda guerra mondiale, grazie al cinema, alla letteratura, al modo di vivere di tutti i giorni, vero o distorto che fosse attraverso la rappresentazione che ne facevano i media di qua e di là dell’Atlantico, ci rendiamo conto di una delle ragioni dell’odierno predominio di alcuni prodotti “made in USA” o quantomeno ispirati alla “american way of life”. Lo stesso fenomeno, anche se limitato questa volta agli strati medio-alti della società europea, si è prodotto alcuni anni dopo per la cultura britannica e per i beni che questa contribuiva indirettamente a promuovere, dalle bellezze turistiche di Oltremanica ai valori liberaldemocratici e al “civismo” della società britannica, dall’abbigliamento maschile a determinati cibi e bevande.

Abbiamo già osservato quanto possa essere efficace la “public diplomacy”, cioè quel particolare tipo di “offensiva” promozionale – a volte più o meno scopertamente propagandistica – con cui i governi si rivolgono direttamente all’opinione pubblica internazionale per sottolineare i meriti o i punti di forza del loro paese e delle sue scelte. È evidente che in quest’ottica la cultura può costituire un ottimo ausilio di cui avvalersi in ragione della sua apparente “neutralità” e del sicuro richiamo che essa esercita, a volte, anche sul grande pubblico. L’Italia in questo è particolarmente avvantaggiata per il numero di artisti e di grandi personalità che può mettere in campo. Si pensi non solo a figure a tutti note nel campo delle arti come quelle di Michelangelo o di Leonardo, ma anche a ciò che possono significare per gli appassionati dell’opera lirica, fervidi e sparsi in tutto il mondo, musicisti come Verdi e Puccini. Ciò non incide certo in modo determinante né sulla percezione complessiva che gli altri popoli hanno di noi né sull’orientamento dei loro governanti nei confronti del nostro paese. Ma contribuisce senz’altro alla considerazione o alla semplice simpatia che gli stranieri possono avere verso l’Italia e quindi, in ultima analisi, alle loro scelte (culturali, turistiche, commerciali, perfino enogastronomiche) che già sono importanti per la nostra economia così protesa verso i mercati esteri. Scelte dalle quali, in ultima analisi, le stesse classi dirigenti degli altri paesi con cui abbiamo intense relazioni economiche e culturali non possono prescindere. In un mondo in effetti come quello odierno, sempre più interdipendente, in cui i rapporti internazionali risentono di intrecci sempre più complessi e di infinite variabili, gli umori e le reazioni del “pubblico” contano molto più di prima e finiscono con l’influenzare, almeno in una certa misura, l’atteggiamento degli stessi governanti. Non si vuol dire, con questo, che Michelangelo o Leonardo, Verdi o Puccini, decideranno del nostro futuro sulla scena internazionale. Ma certamente daranno il loro apporto per creare un’immagine dell’Italia all’altezza del contributo che sentiamo di aver offerto all’elevazione dell’umanità e che è all’altezza delle nostre aspirazioni nel mondo come compagine nazionale.

Non vorremmo soprattutto dare l’impressione, con quanto detto fin qui, che si stia guardando alla nostra cultura – sulla scorta di glorie del passato delle quali possiamo avere merito assai relativo – solamente come “grimaldello” con cui conquistare più facilmente i cuori e le menti delle opinioni pubbliche straniere. La cultura nazionale va innanzitutto difesa e diffusa di per sé stessa: come potente beneficio per tutti coloro che vi si accostino, come mezzo di elevazione spirituale che ci unisce ai nostri simili in un grande afflato universale. Ed è questo, prima ancora dei vantaggi concreti che essa può garantire alla politica estera e commerciale di un paese, il motivo per cui le diplomazie di tutto il mondo avvertono il bisogno di avere una politica culturale rivolta ai loro partner, fatta di proposte e di scambi, di richieste e di offerte. Per fornire, cioè, il loro contributo ad uno sforzo comune volto a migliorare l’umanità. Per partecipare a quello che potremmo ben definire come un unico grande “concerto” a più voci, fatto di conoscenza e di amore per la verità e la bellezza. Dove ogni cultura, ogni civiltà ha qualcosa da aggiungere: fosse anche la più piccola delle postille al grande patrimonio culturale dell’umanità che tutti abbiamo contribuito ad erigere. Conformemente a ciò, l’Italia – che possiede nel mondo i “giacimenti” culturali più importanti in assoluto – ha il principale dovere, nella sua politica culturale verso l’estero, di contribuire alla diffusione della propria specifica esperienza, quella trascorsa e quella ancora in continuo divenire, propiziandone l’incontro con le tante altre voci che, come abbiamo detto, risuonano nei cinque continenti. Direi quasi che si tratta, per noi come per le altre Nazioni, di dar corpo così ad una naturale, istintiva proiezione del nostro stesso stare sulla scena internazionale. Una dimensione imprescindibile, quella culturale, del confronto che si apre tra tutti i suoi protagonisti.

L’“offerta”, o meglio lo “scambio” culturale, può avvenire nei modi più diversi: una grande esposizione di artisti italiani, classici o contemporanei; un ciclo di conferenze di uno scrittore particolarmente conosciuto all’estero; un convegno internazionale su Dante o Petrarca; una “tournée” di un grande teatro lirico italiano; un festival del nuovo cinema italiano alla presenza di registi, sceneggiatori ed attori. Questo è solo un esempio, naturalmente, di quello che può essere il nostro contributo ad una stagione di manifestazioni culturali che si svolga in un paese con il quale abbiamo proficue relazioni bilaterali. Un’elencazione, molto sommaria e tutt’altro che esaustiva, dei tipici “eventi” che possono essere organizzati dall’Italia a beneficio del pubblico locale (in simbiosi, quest’ultimo, con la nostra collettività eventualmente presente). Naturalmente anche qui vale lo stesso discorso di carattere generale che abbiamo fatto per la nostra penetrazione economico-commerciale all’estero. Le iniziative di grande respiro, quelle che dispongono di un considerevole “budget” per l’organizzazione e che, grazie alle speranze di un ritorno economico possono suscitare l’intervento di capitali privati o pubblici, italiani e locali, o sono addirittura interamente finanziate in loco, non hanno spesso bisogno dell’ausilio delle nostre strutture diplomatiche. Tutt’al più, in casi particolari, si renderà utile un contatto dell’Ambasciatore, o dell’addetto culturale, con il Ministero della Cultura per evidenziare il significato dell’evento (che potrebbe sottolineare un importante anniversario, ad esempio, nella storia delle relazioni bilaterali) o per ottenere determinati benefici cui gli organizzatori non potrebbero altrimenti accedere. Pensiamo adesso ad una grande capitale come Londra o Parigi. Quasi ogni settimana, probabilmente, un evento culturale (un film, un’opera teatrale, un libro italiano che esce in traduzione) o la presenza nella capitale di autori od artisti italiani, uomini di scienza e di cultura venuti per incontrare i loro omologhi locali, aggiungono un nuovo filo alla fitta trama dei rapporti culturali tra l’Italia ed il Regno Unito, l’Italia e la Francia. Nella maggior parte dei casi, è evidente, gli eventi e gli incontri avverranno per accordi intercorsi direttamente tra le parti ed in forza della rinomanza dei protagonisti, al di fuori di ogni intervento dell’Ambasciata (anche se, magari, non sfuggiranno all’occhio vigile dell’Ambasciatore e del suo addetto culturale, che sapranno poi valorizzarli al momento giusto nei confronti delle autorità del posto). Diverso è il discorso che va fatto per iniziative culturali, egualmente meritevoli e foriere di pregevoli ricadute, che però non trovino immediatamente “sponsor” né italiani né locali oppure abbiano necessità di essere sostenute in vario modo dalle nostre strutture, e quindi richiedano un più diretto intervento da parte nostra per venire realizzate. Questo può avvenire, in determinati casi, perfino a Parigi e a Londra stante l’amplissimo ventaglio, dal più al meno in termini di interesse e di spessore, della nostra abbondante presenza culturale nei paesi dove maggiormente è conosciuta e diffusa la nostra cultura. È il caso, solo a titolo di esempio, di una manifestazione culturale imperniata su giovani concertisti italiani, validi ma ancora poco conosciuti all’estero, i quali necessitino di essere presi finanziariamente in carico e artisticamente sponsorizzati dalle nostre strutture per farsi apprezzare dal pubblico locale. Oppure di un gruppo di film d’arte o di documentari che nessun distributore od esercente si arrischierebbe di promuovere autonomamente o di noleggiare per immetterli nel circuito commerciale, ma che per il loro significato ed interesse vengano ritenuti meritevoli di essere inseriti in una rassegna del cinema italiano interamente organizzata dalla nostra Rappresentanza diplomatica.

Ma l’intervento delle Ambasciate a mezzo per lo più degli Istituti italiani di cultura, di cui ora parleremo si rende ancor più indispensabile laddove il paese ospitante conosca poco il panorama culturale del nostro paese o alcuni aspetti di esso, oppure le strutture locali non siano in grado di soddisfare interamente dal punto di vista organizzativo e/o finanziario la domanda di cultura italiana da parte del pubblico. Pensiamo questa volta ad un paese fuori dai grandi circuiti artistici, privo di una diffusa familiarità con le nostre espressioni culturali maggiori, come ve ne sono ancora tanti in Europa orientale, in Asia, in Africa. Per vedere film italiani, leggere autori italiani in originale o in traduzione, ricevere la visita di letterati, scienziati, artisti dall’Italia, ospitare una mostra fotografica proveniente dal nostro paese, l’unica via percorribile è il più delle volte rivolgersi ai programmi svolti in loco dalle nostre strutture. Programmi che, certo – e questo è deprecabile – non potranno forse essere costantemente all’altezza delle nostre migliori tradizioni per mancanza essenzialmente di adeguati mezzi finanziari. Ma che, grazie alla sagacia ed alla professionalità di chi li pone in essere, andranno comunque a riempire un vuoto, a rispondere ad una esigenza il più delle volte vera e sentita. Magari anche a convincere organizzatori e finanziatori locali ad assumersi direttamente l’onere, in prosieguo, di coltivare un terreno che si è dimostrato fertile. Penso al successo di rassegne cinematografiche, o alla applaudita partecipazione di film italiani a piccoli festival “di nicchia” cui talvolta ho potuto contribuire nel corso della mia carriera che hanno poi convinto distributori locali a programmare con maggiore frequenza prodotti della nostra cinematografia, con gradimento del pubblico locale e qualche incoraggiante risultato finanziario. È tutta una importante attività promozionale che viene svolta in questo modo dalle nostre strutture: promozione della cultura italiana innanzitutto e, come ulteriore risultato, promozione dell’immagine dell’Italia che attira nuovo interesse sulla nostra cultura, tutto in un processo circolare dagli evidenti benefici anche economici e, in un certo senso, politici.

Vi è infine un ulteriore aspetto da considerare, esemplificando l’opera nel settore culturale che possono e debbono svolgere le Rappresentanze diplomatiche, da sole o, con maggiore frequenza, tramite gli Istituti italiani di cultura. Non solo organizzare, o concorrere ad organizzare eventi artistici nelle varie discipline od incontri culturali che accendano i riflettori sul nostro paese; utili, spesso imprescindibili per far conoscere la nostra cultura e l’Italia, ma non sufficienti per creare o rafforzare nel paese ospitante un livello di frequentazione e di consuetudine con le espressioni culturali del nostro paese che sia idoneo a sostenere una sempre maggiore curiosità intellettuale e un continuo interesse del pubblico colto verso di esse. Mi riferisco all’opera giornaliera che viene da noi posta in essere affinché studiosi, ricercatori, operatori o semplici appassionati locali possano entrare in contatto con gli omologhi italiani, intrecciare proficue relazioni professionali o semplici amicizie, verificare dati ed informazioni, essere tenuti al corrente di quanto accade nel nostro Paese che possa interessarli e di quanto si svolge nel loro che abbia attinenza con l’Italia e la cultura italiana. Si tratta di un lavoro molto vario e molto complesso, spesso misconosciuto perché si svolge, verrebbe fatto di dire, quasi sottotraccia, lontano dalle luci della ribalta. Eppure è un lavoro utilissimo. Si pensi ai contatti che le nostre Rappresentanze e i nostri Istituti mantengono o sono in grado di instaurare in questo modo con qualunque ambiente accademico, culturale o scientifico locale a beneficio di una maggiore interazione con il nostro paese. La trama dei rapporti culturali tra l’Italia ed il resto del mondo è in effetti ricca e variegata. E l’apporto che ad essa viene fornito dalla nostra diplomazia si rivela, nella più gran parte dei casi, come molti hanno potuto constatare, assolutamente proficuo e prezioso. Ciò non toglie, giova ripeterlo, che si dovrebbe fare di più, con maggiori risorse, ulteriori programmi, più idee. La promozione di quello che è stato giustamente definito “il Sistema paese” (cioè il complesso dell’offerta economica, di quella culturale e di quella turistica, che l’Italia attraverso il settore pubblico e quello privato può conferire nell’agone internazionale) comincia ad imporsi come uno dei principali doveri della nostra compagine nazionale nella rinnovata consapevolezza che l’Italia ha, più di ogni altro, tantissimo da offrire in questo campo. A patto che lo faccia bene, con un disegno coerente e con più mezzi di quanti non ne siano stati impiegati fin qui.

Per molto tempo si è ritenuto, con particolare riguardo agli ultimi cento anni, che lo strumento più idoneo per suscitare e adeguatamente rafforzare una corrente di scambi culturali tra due paesi fosse quello dell’accordo bilaterale, a volte “accordo-quadro”, nel quale non solo inserire di anno in anno un vero e proprio programma di manifestazioni, di visite, di elargizione di borse di studio. Ma nel quale far rifluire anche, e regolamentare, materie disparate quale il reciproco riconoscimento dei titoli di studio, lo statuto degli insegnanti nazionali impiegati nell’altro paese per l’insegnamento della loro lingua, le esenzioni fiscali e a volte doganali per il transito di persone e di beni necessari ai suddetti programmi di scambio. L’Italia, ad esempio, mantiene tutta una rete di accordi culturali con i suoi principali partner, alcuni dei quali abbastanza antichi e poi rinegoziati in tempi più recenti, molti sottoscritti nel secondo dopoguerra. Fermo restando che l’utilità di tali intese formali permane certamente al fine di fornire una cornice politica di riferimento alle attività in materia del nostro e degli altri governi, vi è da osservare due cose. È da attendersi che varie problematiche (ad esempio il riconoscimento del valore dei titoli di studio) verranno tendenzialmente regolate, in futuro, da altri strumenti normativi multilaterali. Limitatamente ai rapporti tra i paesi membri dell’Unione Europea, la normativa “strumentale” (unilaterale o bilaterale) che può interessare gli scambi culturali è destinata ad essere sempre più influenzata, è da presumersi, da atti normativi dell’Unione. E questa è una prima cosa da notare, che farà sì che diversi accordi culturali, per alcuni dei punti ivi regolati, perderanno di attualità. Ma la seconda cosa da osservare è che, in tempi di ristrettezze finanziarie che toccano più o meno tutti gli Stati, la maggior parte dei programmi culturali – specie quelli verso i paesi maggiori – saranno presumibilmente presi in carico sempre di più da grandi sponsor privati, con una netta riduzione della partecipazione pubblica. Se, del resto, un accordo culturale non viene di volta in volta “rifinanziato”, cioè non vengono allocate ogni anno risorse sufficienti per alimentare tutti i programmi in essi previsti, esso rischia alla lunga di rimanere uno strumento superato. Oggi, proprio per le difficoltà di bilancio, si sottoscrivono o si rinnovano meno accordi culturali che in passato, a causa del rischio di non vederli addirittura ratificati dal Parlamento per difetto di adeguata copertura finanziaria. Ed infine occorre dire che diversi accordi culturali, per una ragione o per l’altra, rischiano di rimanere una specie di “libri dei sogni”, ricchi di buone intenzioni, di manifestazioni di reciproco interesse, ma poveri di risultati. Un po’ per le solite ristrettezze cui abbiamo fatto più volte riferimento. Ma un po’ anche perché, più che mai, le correnti di scambio, in questa materia, non si possono stabilire “per decreto”, cioè attraverso un semplice tratto di penna. Il reciproco interesse in campo culturale tra due paesi, proprio come l’attrazione tra due persone fisiche, nasce spontaneamente o non nasce affatto. Può essere, questo sì – e di qui l’importanza di strutture e personale adeguato – incoraggiato ed alimentato dai pubblici poteri, dalla diplomazia in veste di tramite tra i rispettivi ambienti culturali, dalla immaginazione e dalla pazienza, soprattutto, di chi vi si dedica con conoscenza e passione.

6.2 Gli Istituti italiani di cultura

Dobbiamo finalmente, a questo punto, parlare dei protagonisti sul terreno delle iniziative culturali verso l’estero da parte del nostro paese, cioè gli Istituti italiani di cultura. Sono, queste, istituzioni molto antiche, nate a volte per iniziativa spontanea nei paesi dove più vivo era l’interesse verso l’Italia e il suo ricco patrimonio culturale e, spesso, era presente anche una folta comunità di connazionali. Finanziate anche da singoli privati o da fondazioni, esse furono presto sussunte e sussidiate dal Governo italiano che ne volle fare il proprio strumento nell’opera di promozione della cultura e dell’immagine del paese che era stata nel frattempo più sistematicamente intrapresa. Rimasti per molto tempo una sorta di ibrido dal punto di vista del diritto amministrativo – non uffici dell’Amministrazione dello Stato, di cui propriamente non facevano parte, e nemmeno enti pubblici, probabilmente solo “enti di pubblico interesse” e come tali finanziabili con denaro pubblico e soggetti conseguentemente a direttive e controllo da parte di un ente vigilante – i problemi gestionali che essi ponevano erano numerosi, anche per l’assenza di chiare disposizioni normative. A cominciare, specie nel secondo dopoguerra, dal concorso nell’attività di impulso e di verifica della loro attività di più amministrazioni pubbliche (quella degli esteri sicuramente, ma anche quella della pubblica istruzione e, in una certa misura, quelle degli altri settori dello Stato preposti di volta in volta alla cultura) che ha in qualche caso, come spesso accade in Italia, resa più difficoltosa e meno efficiente la loro operatività. Solo negli ultimi trent’anni, dopo molti tentativi di riforma, essi hanno trovato un soddisfacente inquadramento nella galassia della Pubblica Amministrazione. Una legge del 1990 ne ha regolato infatti in modo più chiaro il funzionamento e la struttura interna provvedendo in particolar modo ad una più stabile provvista del loro personale. Formato in passato da docenti universitari o di scuola secondaria, provvisoriamente sollevati dall’insegnamento, collocati “fuori ruolo” presso il Ministero degli affari esteri e da questo inviati in servizio presso le sedi degli Istituti, con la nuova legge il personale degli Istituti, direttori ed addetti, viene ora tratto da un ruolo dello stesso Ministero appositamente costituito, denominato “area della promozione culturale”. Solo per particolari esigenze di servizio è lasciata la possibilità di chiamare temporaneamente alla direzione di taluni Istituti personalità di chiara rinomanza e di comprovata esperienza estranee alla predetta “area”. Non era, quella del 1990, ancora una soluzione completamente soddisfacente ma era un passo in avanti verso maggiore funzionalità e più spiccata professionalità delle loro strutture. Finalmente, la revisione operata nel 2001 delle articolazioni del Ministero degli affari esteri alla luce delle mutate esigenze della nostra politica estera ha “promosso” gli Istituti a veri e propri “uffici all’estero” dell’Amministrazione (al pari delle Rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari) riunendo quindi ormai sotto l’egida di quest’ultima le competenze pubbliche in materia di promozione della lingua e della cultura italiana all’estero.

Ribadito più volte, negli ultimi decenni, che la promozione e la tutela della cultura italiana all’estero rientrano negli obiettivi di politica estera del Governo, le Rappresentanze diplomatiche – che sono di questa politica i massimi interpreti nei confronti dei paesi con cui intratteniamo stabilmente un dialogo bilaterale – hanno quindi chiaramente, tra le loro funzioni, anche quella culturale. Sarà dunque l’Ambasciatore che traccerà, in base alle istruzioni ricevute di massima dal Ministero, le grandi linee di azione su questo terreno. Dove non avrà l’ausilio “in loco” di un Istituto di cultura, egli provvederà autonomamente ad adottare anche le iniziative più opportune, a svolgere quindi in base alle risorse di cui dispone un programma di manifestazioni e ad assicurare al meglio i contatti con il mondo culturale ed accademico del paese di accreditamento, eventualmente delegando compiti operativi in materia ad un proprio collaboratore. Nella maggior parte dei casi, invece, l’Ambasciatore avrà il conforto della presenza “in loco” di un Istituto di cultura, deputato a svolgere con le proprie risorse, umane, logistiche e finanziarie, un concreto programma di promozione culturale verso il paese ospitante che il Ministero avrà suggerito nelle grandi linee e che la stessa Ambasciata da cui l’Istituto dipende avrà approvato, sempre nelle sue linee generali, pur nell’autonomia dell’Istituto quanto alle singole scelte. Riassumendo, la politica culturale è prerogativa dell’Ambasciata, al pari di ogni altro aspetto della politica estera verso il paese di accreditamento e quindi i contatti con le autorità locali, governative e non, saranno tenuti, in principio, dall’Ambasciatore anche dove vi è un Istituto di cultura. Il direttore di quest’ultimo, peraltro, assume per legge il ruolo di addetto culturale dell’Ambasciata, come tale notificato alle autorità locali al pari dei funzionari appartenenti alla carriera diplomatica ivi in servizio, venendo così a costituire l’anello di congiunzione tra Rappresentanza e Istituto. In questo modo viene garantito che l’Ambasciata e l’Istituto si muovano all’unisono, ciascuno nell’ambito delle proprie prerogative e funzioni. Non sempre avveniva così in passato. Vuoi per una certa “disaffezione” da parte di quei capi Missione che non “sentivano” appieno l’importanza del momento culturale nelle relazioni diplomatiche, vuoi per la eccessiva autonomia assunta da alcuni direttori d’Istituto, d’altro canto lasciati talvolta senza il pieno supporto dell’Ambasciata, l’intesa era affidata alla buona volontà e all’intelligenza dei singoli. Personalmente, anche prima della nuova normativa, ho sempre guardato con consapevolezza e piena disponibilità, nel corso delle mie esperienze all’estero, all’attività degli Istituti italiani di cultura. A Grenoble come a Dublino, a Bruxelles come a Toronto o a Montreal, i direttori che ho conosciuto erano tutti molto competenti ed attivi. La collaborazione con l’Ambasciata o il Consolato sempre eccellente e priva di grossi malintesi, asperità o non perfetta consapevolezza del ruolo di ognuno. A Budapest, mia ultima sede quale capo Missione, la collaborazione reciproca di oltre quattro anni si potrebbe definire poi come assolutamente esemplare. Facilitata dal supporto di un Istituto tra i migliori, se non il migliore dell’intera nostra rete, diretto in modo magistrale prima e durante il mio soggiorno, penso che anche l’Ambasciata non abbia mancato di fare la sua parte, in quegli anni, per sostenere ed accompagnare in tutti i modi un volume di attività culturali, spesso concepite congiuntamente e realizzate dall’Istituto in modo impeccabile, quantitativamente imponente e di grande qualità. Capace oltretutto di rafforzare ulteriormente relazioni culturali già strettissime come quelle tra Italia e Ungheria.

Il settore culturale, parlando dal versante di chi lo vede e lo affronta lavorando in una Ambasciata o in un ufficio consolare, è il più gradevole e vario di tutti quelli di cui un diplomatico abbia occasione di occuparsi nel corso della propria carriera all’estero. Per poco che ci si interessi almeno di alcune, se non di tutte, le espressioni artistiche e culturali, contribuire ad organizzare un evento o una manifestazione, dialogare con personalità della cultura italiana in visita o con esponenti della cultura del paese ospitante, rivolgersi a professori e studenti della nostra lingua, in una Università o in una scuola secondaria: sono tutte esperienze professionalmente molto valide ed umanamente gratificanti. I nostri Istituti di cultura, quando sono ben diretti e impeccabilmente organizzati come quelli che ho avuto la ventura di conoscere in Europa e in Nord America (nei miei viaggi ne ho visitati un discreto numero) sono oltretutto dei luoghi piacevoli, dotati di ogni supporto per aiutare la ricerca ed il contatto con le principali espressioni letterarie ed artistiche del nostro paese: biblioteche fornitissime e periodicamente aggiornate, emeroteche, raccolte di film italiani, raccolte di registrazione storiche di brani musicali italiani e via dicendo. In particolare alcune biblioteche, come ho potuto constatare, erano luoghi davvero esemplari, simpaticamente frequentate da tanti giovani studenti ed anche professori di italiano, si sarebbe detto tutti molto contenti di ritrovarsi tra mura amiche, in mezzo ai loro amati libri e a contatto con persone che provenivano dal paese da essi tanto desiderato.

Come non ricordare, per immediata associazione di idee, la preziosa funzione che ebbero a svolgere i nostri Istituti in quei paesi in cui le vicende del secondo dopoguerra e gli improvvisi rivolgimenti politici condussero ad importanti e dolorose limitazioni delle libertà civili, impedendo ai cittadini del luogo di viaggiare all’estero e, talvolta, perfino di entrare in relazione con stranieri. La saggia decisione del nostro Governo di non chiudere – a differenza di quanto fecero invece altri paesi occidentali – le nostre istituzioni culturali in quei paesi preservò il vivifico contatto tra le loro opinioni pubbliche e la cultura di un paese come il nostro, considerato politicamente “avversario” ma sempre grandemente amato. In quelle epoche buie, oltretutto, i nostri Istituti rappresentarono sovente un punto di riferimento non solo ideale ma fisico, un luogo dove continuare ad apprendere liberamente una grande lingua di cultura, incontrarsi, leggere libri o vedere film altrimenti irraggiungibili altrove. Una sorta di “punto franco” in cui respirare insomma un lieve vento di libertà. Proprio come indiretto omaggio a quella temperie così difficile ma anche così esaltante, il nostro Istituto di Budapest ospitò, nell’autunno del 2006, le grandi manifestazioni organizzate dall’Ambasciata d’Italia, e curate dal mio bravissimo funzionario vicario, per celebrare il cinquantesimo anniversario della rivoluzione ungherese del 1956. Tra le mura che, mezzo secolo prima, avevano ospitato gruppi di cittadini che vi si erano rifugiati all’arrivo delle truppe del patto di Varsavia inviate per la repressione di quei moti libertari, mura che avevano tremato al rombo dell’artiglieria sovietica che, proprio nel quartiere, tirava sui difensori della libertà, si svolsero gli eventi commemorativi da noi organizzati anche in collaborazione con le altre ambasciate occidentali accreditate nella capitale. Una grande mostra fotografica di quelle tragiche ed eroiche giornate ed un solenne ed impeccabile colloquio internazionale sul significato storico di quella vicenda, con l’intervento del capo dello Stato ungherese e dei rappresentanti delle varie forze politiche, fecero dire a più di un osservatore locale che quella organizzata da noi era stata la migliore celebrazione a Budapest delle cruciali giornate del 1956. Certamente la più unitaria, considerato che era stata l’unica in tutta l’Ungheria che avesse visto l’intervento di governo ed opposizione insieme, notoriamente divisi ed inconciliabili sull’interpretazione di quell’evento storico così come separata era, di norma, la loro partecipazione alle relative cerimonie rievocative. Anche in ciò, al di là del singolo episodio che abbiamo citato, consiste la funzione salvifica della cultura e dell’azione svolta dalle nostre come dalle altre principali istituzioni culturali diffuse nel mondo, dal British Council all’Alliance Française, dal Goethe Institut all’Instituto Cervantes. Riunire, non dividere. Consentire il più ampio ventaglio di opinioni, liberare lo spirito dai pregiudizi, potenziare le capacità critiche degli individui. La diffusione della cultura, l’incontro tra esperienze diverse, il pacato confronto tra orizzonti culturali apparentemente anche molto distanti, sono in effetti l’autentico lievito di cui l’umanità ha bisogno per crescere e migliorare spiritualmente.

6.3 La promozione della conoscenza della lingua italiana

Promuovere la cultura italiana all’estero significa anche sviluppare la conoscenza della nostra lingua. Sappiamo che i motivi per cui si studia una lingua straniera possono essere i più vari. Sovente si apprende una lingua per comunicare con un maggior numero di persone, per scopi professionali o per viaggiare senza troppe difficoltà, altre volte per semplice divertimento o per tenere in esercizio le nostre facoltà mentali. Sempre peraltro, scegliendo quella determinata lingua, si manifesta un interesse, una ammirazione o, in certi casi, finanche una forma più o meno sottile di sudditanza psicologica verso il paese di cui essa è la più diretta espressione. Spesse volte, infine, imparare la lingua di un paese straniero è un atto di vero e proprio amore verso quest’ultimo: si vuole perfezionare così la sua conoscenza, capire meglio come pensano e cosa sentono i suoi abitanti. L’italiano non è una grande lingua veicolare come l’inglese o, peraltro sempre di meno, il francese. Non ha la diffusione dello spagnolo, dell’arabo classico, del mandarino o del russo. È, nell’ambito della Chiesa Cattolica, la lingua ufficiosa della Curia papale e della diplomazia vaticana ed è conosciuta dai religiosi di tutte le provenienze che abbiano trascorso un periodo di studio e di formazione a Roma. È poi la lingua dei musicisti, dei cantanti e degli appassionati d’opera, i quali la studiano per avvicinarsi meglio alla lirica. Molti cultori d’arte – professori, critici, anche semplici viaggiatori che desiderano approfondire la conoscenza delle bellezze artistiche dell’Italia – conoscono dell’italiano almeno quanto serve loro per orizzontarsi e accostarsi con maggiore agio ad un gigantesco patrimonio come il nostro. Ma se l’italiano lo imparassero solo alcuni religiosi, gli appassionati d’opera e coloro che amano l’arte, sarebbe una lingua davvero minoritaria. L’osservazione della realtà che ci circonda, il numero incredibile di italofoni, almeno parziali (non necessariamente di origine italiana) presenti in tutti i paesi del mondo, le statistiche che ci dicono che lo studio dell’italiano tra i giovani stranieri si mantiene ad onorevoli livelli nonostante l’inarrestabile avanzata dell’inglese, si incaricano di dimostrarci che per fortuna non è così. E questo ci fa capire che se l’italiano non si studia solo per ragioni utilitaristiche, ci deve essere qualcosa d’altro che spinge ad apprenderlo. E questo “qualcosa d’altro” è proprio l’interesse e l’amore per la nostra cultura, per il nostro prestigioso passato così come per il nostro presente sempre ricco e stimolante. L’interesse e l’amore, in definitiva, per la stessa Italia.

Contribuire in tutti i modi e con ogni sforzo alla diffusione della nostra lingua all’estero è compito della diplomazia. Diffondere la cultura italiana, infatti, mira anche all’obiettivo di accrescere il numero di coloro in grado di leggere e parlare la nostra bella lingua. Più persone nel mondo avranno una discreta conoscenza dell’italiano e maggiore risulterà l’interesse per la nostra cultura e per il nostro paese, la preferenza per i nostri prodotti, il desiderio di venire da noi per turismo o per studio. Ecco dunque tutta la delicatezza di un compito che viene affrontato innanzitutto dai funzionari ministeriali e dai docenti che studiano, e poi applicano sul terreno, i migliori metodi per l’insegnamento linguistico. Il compito dei diplomatici in servizio all’estero, a loro volta, è quello di promuovere e sostenere nei paesi di loro competenza lo studio e la pratica della lingua, verificando i progressi in questo settore e stimolando le iniziative volte a migliorare i risultati. Qui, molto già viene fatto dall’ambiente locale, in particolare all’intenzione della popolazione più giovane. Istituzioni scolastiche di ogni grado e livello, da quello primario a quello universitario, offrono oggi in un gran numero di paesi e non solo in Europa la possibilità ai discenti di seguire corsi di italiano di progressiva difficoltà a seconda dell’obiettivo che questi intendano perseguire. L’Ambasciata di riferimento, a mezzo dell’Istituto di cultura o, più spesso direttamente, è chiamata a verificare l’adeguatezza dell’offerta scolastica in senso lato ai bisogni dell’utenza e a segnalare alle autorità in Italia quali siano i principali problemi – se ve ne sono – e come ovviarvi. Ad esempio, potrebbe proporre l’invio dall’Italia –sempre che le risorse lo consentano – di giovani lettori di italiano nelle Università o nelle scuole secondarie per affiancare gli insegnanti locali; o, in certi casi, l’istituzione di una cattedra d’italiano in una struttura universitaria, finanziata parzialmente o totalmente dall’Italia. Di grande incoraggiamento per gli insegnanti e di provvido stimolo per i giovani studenti possono rivelarsi le visite di funzionari dell’Ambasciata nelle istituzioni scolastiche locali dove si insegna l’italiano, accompagnate magari da qualche chiacchierata sulle cose del nostro paese che più possono interessare gli studenti, dalla moda allo sport, dalle istituzioni politiche all’economia. Nelle mie esperienze all’estero mi sono infatti reso conto che, per stimolare l’apprendimento dell’italiano presso i giovani, è importante dare la sensazione che la nostra non è solo la lingua di un grande passato di arte e di cultura – circostanza che, ovviamente, fa più facilmente presa su di un pubblico colto ed adulto – ma anche lo strumento con cui capire meglio la realtà di un grande paese come il nostro, estremamente complesso e vitale.

Uno sforzo particolare, perché rivolto a coloro che formeranno presto la nuova classe dirigente del paese, devono esercitarlo le Ambasciate verso le Università locali dove si insegna l’italiano. Un giovane che impara la nostra lingua, per insegnarla a sua volta o per utilizzarla nella propria professione, è già in potenza un nostro amico e sostenitore o, almeno, qualcuno che ci comprende meglio e al quale potremo un giorno più facilmente rivolgerci. Personalmente ritengo che, seguendo l’esempio di altri paesi (Stati Uniti, Francia, Gran Bretagna) dovremmo fare molto di più per creare un collegamento duraturo con gli studenti di italiano, coltivarne l’amicizia anche quando avranno terminato i loro studi. I programmi di borse di studio di perfezionamento linguistico o anche di semplice conoscenza delle nostre istituzioni, da svolgersi in Italia in nostre località d’arte o turisticamente più attraenti dovrebbero essere numerosi, indetti con regolare frequenza e provvisti di sufficiente dotazione finanziaria. Un euro speso in promozione da parte del nostro paese verso giovani stranieri di un determinato livello accademico e professionale è destinato a tornarci indietro moltiplicato in termini di simpatia, di considerazione e, un giorno magari, di sostegno dei nostri stessi interessi nei loro paesi.

Una categoria meritevole di ogni attenzione perché rappresenta il tramite migliore e più sicuro tra la nostra cultura e quella del luogo, è quella degli “italianisti”, intendendo per tali i professori universitari di letteratura italiana, gli artisti locali che conoscono e frequentano il nostro paese, i traduttori delle nostre maggiori opere che si pubblicano nel paese che ci ospita. Seguire particolarmente queste persone, manifestare loro la riconoscenza e l’affetto dell’Italia è dovere della nostra diplomazia. Oltretutto sono persone che possono dare ottimi suggerimenti e consigli alle stesse Ambasciate sulle iniziative più opportune per promuovere la nostra lingua e la nostra cultura. Una iniziativa intelligente che può essere adottata nei loro confronti è associarli sistematicamente a tutte le iniziative e le riflessioni che le autorità diplomatiche italiane pongono in essere sui rapporti culturali bilaterali, secondo le linee, del resto, di quanto previsto dalla legge di riforma del 1990 sugli Istituti di cultura, di cui abbiamo già parlato.

L’insegnamento dell’italiano, anzi la tutela della nostra lingua così in Patria come all’estero, è anche la missione di benemerite istituzioni quali, su tutte, la “Società Dante Alighieri”. I comitati in vari paesi della “Dante”, sostenuti dall’Ambasciata e dal relativo Istituto di cultura, così come da donazioni di privati, italiani e cittadini del luogo, organizzano corsi di italiano per tutti coloro che vogliono apprendere la nostra lingua. Dove non vi è un nostro Istituto possono anche sussumerne alcune funzioni, d’intesa con l’Ambasciata o l’ufficio consolare, prendendo l’iniziativa di dar vita ad un contenuto ma efficace programma culturale.

Infine va ovviamente menzionato quanto fanno gli Istituti italiani di cultura per l’insegnamento diretto della nostra lingua. Pur non essendo questo il loro compito principale – che, come abbiamo visto, possiede più ampio respiro – l’organizzazione di corsi di lingua italiana, rivolti in genere ad un pubblico non più in età scolare, rientra storicamente tra le loro funzioni. Negli ultimi tempi, con sagacia, alcuni Istituti si sono dedicati non più solo a corsi di semplice istruzione linguistica generale, ma hanno dato vita a corsi specialistici, focalizzati su alcuni bisogni specifici dell’utenza. Sono stati istituiti così corsi di italiano per uomini d’affari, per amanti della musica, per viaggiatori. Allargando e diversificando l’offerta linguistica, si raggiunge un pubblico nuovo e si dimostra come la lingua italiana non sia solo “l’idioma gentile” di cui parlava De Amicis ma anche una lingua “utile”, necessaria per apprezzare sempre meglio le infinite possibilità della “dimensione” italiana.

7. La cooperazione allo sviluppo

7.1 La diplomazia e l’aiuto pubblico ai paesi in via di sviluppo

La cooperazione allo sviluppo come componente della politica estera di un paese ha incominciato ad affermarsi, nella seconda metà del Novecento, sull’onda di due fenomeni. Il primo è stato il processo di progressiva decolonizzazione, che ha investito soprattutto l’Africa e in misura minore l’Asia, determinatosi a partire dalla fine della seconda guerra mondiale. Fenomeno che ha avuto un’accelerazione particolare tra la fine degli anni ’50 e i primi anni ’60 del secolo scorso a causa del rapido disfacimento dell’impero coloniale francese e del contemporaneo ed ulteriore smantellamento di quello britannico che già aveva perso in precedenza pezzi importanti, quali l’India, la Birmania e la Malesia. I nuovi stati indipendenti sorti dalle ceneri delle passate dominazioni si rivelarono fin dall’inizio, ancorché ricchi spesso di materie prime e di risorse energetiche e di terre fertili, quasi del tutto sprovvisti dei capitali, delle infrastrutture e del “know how” tecnologico indispensabili per avviarsi con speranza di successo sulla via dello sviluppo economico e civile. Questa circostanza rendeva particolarmente acuto lo squilibrio nelle condizioni di vita tra le loro popolazioni e quelle dei paesi più fortunati e, conseguentemente, richiamava ad un dovere di solidarietà mondiale per migliorare le sorti dei più sfavoriti. Il secondo fenomeno che ha determinato l’indubbia importanza delle politiche di cooperazione è la consapevolezza, andatasi man mano rafforzando, che il progresso dei paesi in via di sviluppo è un obiettivo obbligato per la stessa crescita e stabilità dell’economia mondiale, inclusa quella dei paesi più ricchi. A parte infatti l’imperativo politico-morale di aiutare gli ex colonizzati a recuperare il gap da cui sono endemicamente afflitti e a liberarli così dalle sabbie mobili del sottosviluppo e della povertà, ci si è resi conto molto presto dell’esigenza di rendere meno precari gli assetti e gli equilibri nati dalla decolonizzazione favorendo un programma di aiuti che fossero di stimolo alle varie economie nazionali. A medio-lungo termine, si stimava, gli aiuti avrebbero arrecato concreti benefici alla crescita economica e al benessere sociale di quelle aree, assicurando ad esse nel contempo una stabilità istituzionale che sarebbe stata anche di incoraggiamento agli auspicabili investimenti da parte del settore privato, nazionale ed estero. In sostanza, al genuino ma a volte disorganico desiderio di fare qualcosa di concreto per le nazioni più arretrate, che andava manifestandosi con sempre maggiore vigore in tanti ambienti della società civile, si accompagnava un disegno più maturo ed ambizioso elaborato da vari governi occidentali. L’idea prevalente era infatti che i vari programmi di aiuti pubblici, contribuendo allo sviluppo delle nazioni che li avessero ricevuti, avrebbero favorito probabilmente a loro volta, attraverso l’incremento complessivo della produzione, del consumo e degli scambi che ne sarebbe derivato, una stagione di progresso economico ancor più vivo e ordinato nonché generalizzato per l’intero pianeta.

Non è qui la sede per analizzare se gli obiettivi della cooperazione allo sviluppo siano stati almeno parzialmente raggiunti e cosa, eventualmente, abbia frenato il processo virtuoso che questa si proponeva di innescare. Né se, sull’originario disegno volto al riscatto civile e materiale di quei popoli, si sia sovrapposto talvolta il tentativo di utilizzare l’aiuto pubblico per fini lontani dall’originario intento solidaristico o almeno stabilizzatore di quelle regioni del mondo. La risposta sarebbe ardua e comunque complessa. Ciò che interessa qui è sottolineare come la cooperazione allo sviluppo si sia subito posta, in forza di quanto abbiamo prima osservato, quale esigenza squisitamente politica ed autentica componente della proiezione estera di un paese, almeno di quelli maggiormente industrializzati. Anche se in alcuni paesi tra cui il nostro essa ha voluto utilizzare, almeno agli inizi, l’etichetta asettica di “cooperazione tecnica” con i paesi in via di sviluppo, è sempre stato evidente che un programma di aiuti volto a migliorare, ad esempio, le infrastrutture, l’istruzione o la sanità pubblica di un determinato paese non può venire ridotto ai suoi aspetti puramente tecnico-materiali per quanto questi possano risultare importanti per la soddisfacente riuscita del programma stesso, la cui corretta implementazione serve anche a giustificare l’impegno finanziario ad esso sotteso. In realtà, varare un piano di aiuti orizzontandosi tra diverse opzioni e confrontandosi con lo stesso paese beneficiario, scegliere la tipologia e la localizzazione dei vari interventi, analizzarne l’impatto che questi potranno avere a livello non solo economico ma anche sociale e psicologico, coinvolge valori etici, politici e culturali di ben maggiore respiro chiamando in causa il fine ultimo che ci proponiamo di raggiungere attraverso l’aiuto allo sviluppo. Che è quello, in ultima analisi, di aiutare la crescita civile ed istituzionale dei paesi riceventi, facendone dei veri protagonisti degli interventi di cooperazione sul loro territorio e coinvolgendoli pertanto in una nuova “partnership” egualitaria con i paesi donatori. Se taluni paesi occidentali – occorre riconoscerlo – hanno accarezzato talvolta, mediante il flusso di aiuti copiosamente elargito, l’obiettivo di ristabilire una sorta di ambiguo “legame privilegiato” con i loro antichi possedimenti che garantisse soprattutto a loro stessi una serie di vantaggi (ed altri grandi donatori stanno oggi ripercorrendo i loro passi) l’Italia, per contro, privata delle sue colonie fin dalla fine della seconda guerra mondiale e con una mentalità neo-coloniale poco pronunciata, ha perseguito a conti fatti una politica di aiuto più schietta e più vicina alle reali necessità dei paesi riceventi. Solo nei confronti della Somalia, incoraggiati o spinti dal decennio di amministrazione fiduciaria, avevamo impostato un vasto ed organico programma (peraltro ormai perento nella crisi irreversibile di quel paese) che poteva farci illudere di ridiventare per essa un punto di riferimento politico-economico quasi esclusivo. Poi si potrà anche osservare da taluno che la cooperazione italiana ha finito, nel corso dei decenni della sua attività, col profittare non solo ai paesi beneficiari ma anche ad esperti, tecnici, aziende e maestranze italiane impiegate nei nostri programmi. Ma quanto indubbiamente accaduto in vari “teatri di operazione”, oltre ad essere un fenomeno collaterale e scontato che riguarda tutti i paesi donatori, rientra potremmo dire nel concetto stesso di “cooperazione”, cioè di suddivisione dei compiti: capitali e “know how” da parte del donatore, il quale riceve anche necessariamente degli innegabili benefici dal loro impiego, assistenza e implementazione degli aspetti finali del progetto da parte del ricevente.

Se la cooperazione allo sviluppo è una componente della politica estera di un paese verso i membri della comunità internazionale destinatari del suo aiuto, la diplomazia ha un vasto compito da svolgere a tale riguardo. Lasciando da parte per il momento le diverse vie che i maggiori paesi impegnati in questo esercizio hanno seguito per gestire le loro politiche specifiche, l’obiettivo comune delle rappresentanze diplomatiche dei paesi che elargiscono l’aiuto pubblico è quello di valorizzarne il significato agli occhi dei governanti locali, discutere con essi il modo migliore di sfruttarne l’impatto positivo, seguire gli orientamenti in materia della comunità dei paesi donatori attivi sul posto, con particolare riferimento alle principali agenzie internazionali, e riferire alle proprie autorità circa le reazioni e gli umori delle capitali in cui sono accreditate. Nei paesi africani (tutti o quasi) ed in una parte di quelli del Medio Oriente, dell’Asia o dell’America centro-meridionale, quelli cioè dove si fa essenzialmente cooperazione, l’aiuto allo sviluppo da parte dei paesi maggiormente industrializzati rischia quasi di assorbire ogni altro aspetto di politica estera. Il credito di cui può godere un paese straniero presso quelle classi dirigenti è in gran parte influenzato dal volume e dalla continuità dell’aiuto che esso è in grado di erogare. Quando ero capo Missione in Africa occidentale (sette capitali di accreditamento) tra il 1996 e il 2000, di questo ero perfettamente consapevole. E del resto i miei interlocutori non usavano molte perifrasi nel ricordarmelo, sia pure con il garbo che era ad essi abituale. Paese donatore storicamente tra i primissimi in Senegal, l’Italia era ancora molto apprezzata a Dakar anche se, negli ultimi anni, avevamo dovuto ridurre il volume e l’ampiezza dei nostri interventi. Giocava a nostro favore, oltre al ricordo di quanto avevamo fatto in passato e alla speranza di ciò che avremmo potuto tornare a fare in avvenire, il fattore simpatia per un paese che non si era mai dimostrato paternalista od infido e che ospitava diverse decine di migliaia di espatriati senegalesi in condizioni tutto sommato decorose. La situazione era diversa, purtroppo, in paesi come il Mali da cui la cooperazione italiana, un tempo assai attiva, si era quasi interamente ritirata o la Guinea ex francese in cui non avevamo mai avuto interventi di cooperazione davvero incisivi nonostante fossimo stati tra i primissimi a riconoscerne l’indipendenza dalla Francia. In questi ultimi paesi mantenere una qualche influenza sulle decisioni dei governanti che potevano interessarci – ad esempio nel quadro delle Nazioni Unite – si rivelò difficile e la mancanza di una Ambasciata residente non aggiustò certo le cose quando i nostri maggiori partner e rivali, a cominciare da Francia e Germania, adottavano ben altra politica ed impiegavano mezzi molto maggiori. Era giocoforza quindi puntare sugli aspetti onnicomprensivi dell’approccio dell’Italia nei confronti del continente africano, su quanto andavamo facendo in sede multilaterale per spezzare l’oligarchia delle grandi potenze, sul ruolino in larga parte positivo della nostra azione nel mondo. Ma l’assenza o la modestia dei nostri interventi diretti di cooperazione in quei paesi costituiva comunque un handicap, mitigato solo parzialmente dalla pregevole attività, con capitali italiani e talvolta anche stranieri, di qualche nostra organizzazione non governativa specializzata nel settore.

Un aspetto interessante della problematica della cooperazione allo sviluppo che la diplomazia può cercare di curare particolarmente – come essa ha tentato di fare negli anni passati e tenta ancora oggi – è quello del legame tra gli aiuti ed una collaborazione rafforzata su altri terreni che avvicini ulteriormente paesi donatori e paesi riceventi. La cooperazione in effetti, come si è osservato, non può assorbire l’intero spettro della politica bilaterale, ad esempio tra paesi africani e paesi europei. Ciò che li unisce, il vero interesse comune tra gli uni e gli altri, è molto di più infatti dello sforzo tecnico-finanziario dei paesi più ricchi per far uscire quelli più poveri dal sottosviluppo. La realtà del mondo odierno, le grandi sfide che occorre combattere insieme per la salvaguardia dell’umanità senza distinzioni, le nuove correnti migratorie, la minaccia fondamentalista ed il terrorismo, la lotta alla criminalità organizzata, l’accesso dei prodotti africani ai mercati europei: ecco tutta una serie di temi che debbono stare a cuore ai governanti africani come a quelli europei e che richiederebbero, per essere affrontati con successo, una nuova forma di associazione. La cooperazione allo sviluppo è stata una gigantesca opportunità – del resto non ancora interamente colta – per l’incontro tra l’Africa e l’Europa su basi diverse dalla antica dominazione coloniale. Ma essa non può costituire un punto di arrivo, bensì solo il punto di partenza per una collaborazione più ampia tra il Nord e il Sud del mondo che crei tra di essi un legame ancora più forte perché diversificato ed esteso ai grandi temi dell’attualità internazionale che abbiamo appena evocato. Non sempre purtroppo, va osservato, gli africani hanno voluto andare al di là dell’aiuto pubblico allo sviluppo per costruire un legame forte e resistente con gli europei, né questi ultimi sono stati sempre lungimiranti e credibili nel prospettare ai primi i vantaggi di un approccio globale al tema dei rapporti tra i due continenti.

Ricordo, sempre quando ero Ambasciatore a Dakar, un tentativo che facemmo il compianto Senatore Rino Serri, allora sottosegretario agli esteri, ed io per esplorare la disponibilità di uno dei governi di quella macroregione a prendere in fattiva considerazione una sorta di “pacchetto” che avremmo potuto mettere sul tavolo di un ipotetico negoziato bilaterale, andando al di là del semplice tema degli aiuti che ricorreva ad ogni occasione di incontro con noi a livello politico. Si sarebbe trattato di un “package deal”, da mettere ulteriormente a punto, basato nelle grandi linee su di un impegno da parte nostra ad un rinnovato sforzo di cooperazione, accompagnato da una significativa “quota” di permessi di immigrazione per lavoro in Italia e da un interesse da parte italiana a fornire un supporto per contrastare le infiltrazioni terroristiche nell’area saheliana. Dal versante degli interlocutori africani, oltre ad una attiva collaborazione su questi tre temi, ci attendevamo almeno una disponibilità ad un accordo sulla riammissione dei loro cittadini allontanati dal nostro territorio per immigrazione illegale o motivi di ordine pubblico: tema sensibile ma ineludibile per una equa impostazione del problema migratorio Africa-Europa. Purtroppo l’accoglienza alle nostre proposte fu tiepida e non se ne fece, almeno allora, più nulla. È possibile che l’appunto che si sarebbe potuto muovere al nostro approccio fosse quello che una intesa così ampia ed innovativa avrebbe dovuto essere negoziata non in una dimensione bilaterale ma in un formato multilaterale e attraverso l’aiuto e il peso politico dell’Unione Europea. Da parte africana, d’altro canto, ci fu troppo timore nel legare la cooperazione allo sviluppo ad un quadro negoziale più ampio e che ridimensionava, in un certo senso, lo spazio ideologico e diplomatico da essi tradizionalmente allocato all’aiuto pubblico nel dialogo tra Africa ed Europa.

7.2 La cooperazione pubblica italiana

Il problema principale che si pone quando si vuole impostare un piano d’azione per erogare l’aiuto pubblico allo sviluppo ad un certo numero di paesi individuati secondo determinati criteri è quello di come suddividere i vari compiti necessari per pervenire al risultato sperato, partendo dall’ideazione dei progetti ritenuti più consoni per realizzare un certo programma ed arrivando all’identificazione di chi deve materialmente curare l’esecuzione “in loco” di quegli interventi. Prendiamo a titolo di esempio la costruzione di una strada, di un impianto idrico o di qualunque altra infrastruttura, la formazione di un certo numero di tecnici specializzati, l’organizzazione di corsi professionali per giovani donne, così come le tante altre forme di avviamento e di sostegno allo sviluppo di un paese che possono essere finanziate dal paese donatore. Va premesso che qui tralasceremo la natura e la possibile composizione dell’aiuto pubblico, concetti e definizioni che possono essere rinvenuti in ogni manuale di cooperazione allo sviluppo. Ci limiteremo a ricordare che l’aiuto sotto forma di doni si differenzia tra aiuto diretto al bilancio del paese ricevente (davvero la forma più elementare di aiuto, visto che si sostanzia in un semplice trasferimento di fondi) e tutte le altre forme di cooperazione miranti invece a sostenere specifici settori economico-infrastrutturali o determinati mercati del ricevente. Anche qui esistono forme abbastanza semplici di sostegno, quali l’aiuto alimentare, consistente nel dono di determinate derrate, volto ad ovviare a penurie endemiche od improvvise in determinate regioni, e il “commodity aid”, sostanzialmente un dono in macchinari e strumenti per l’esercizio di determinate attività artigianali o professionali, in modo da supplire alla difficoltà locale di produrli o di acquistarli all’estero. Si passa poi ad interventi sempre più complessi, volti sia a dotare il paese ricevente di quei capitali fisici che presiedono allo sviluppo vero e proprio, sia ad educarne la popolazione all’incontro con la modernità. Ma, anche qui, non mancano interventi “di nicchia” che mirano piuttosto al sagace recupero di antichi saperi e di stili di vita che proprio la modernità aveva travolto: ricordo un interessantissimo progetto per reintrodurre, coltivandole, sostanze naturali da impiegare per ricette di medicina tradizionale, ideato ed eseguito con fondi della cooperazione italiana da una nostra organizzazione non governativa nel Nord del Mali. Tutti questi “progetti” – questo il termine impiegato negli ambienti della cooperazione per descrivere quelli che ho definito come “interventi” – devono essere dapprima ideati, valutati in termini di possibile efficacia, approvati e discussi con le competenti autorità locali, inseriti in più ampio programma d’azione per quel determinato paese. Poi occorre affidare l’esecuzione di quel certo progetto – se consiste, come nella maggioranza dei casi, in un’opera da realizzare o in una attività da svolgere – ad una o più imprese o istituzioni che li realizzino, venute dall’Italia o reperite sul posto. Infine occorre verificare man mano come viene eseguito il progetto e, da ultimo, valutare la sua corretta esecuzione e l’effettivo impatto che esso ha avuto o ancora sta avendo.

Quasi tutti i grandi donatori europei o nordamericani, fin dagli albori della cooperazione, hanno tenuto distinto il momento più propriamente “politico” da quello tecnico. Competenza il primo dei vari dicasteri degli esteri o preposti alla cooperazione – quando distinti tra loro – il secondo, quello della realizzazione del programma, è stato solitamente da essi affidato ad un ente nazionale o ad una agenzia, con caratteri più o meno pubblici, che agiva in base alle direttive politico-governative ma con più o meno larga autonomia, e quindi responsabilità, nella scelta degli “interpreti”, cioè gli incaricati della parte esecutiva. In Italia si è proceduto all’inizio (in realtà fino a pochi anni or sono) tenendo insieme i due momenti, quello deliberativo e quello esecutivo, affidati entrambi alle ordinarie strutture del Ministero degli affari esteri. Il Ministero, ricevendo gli stanziamenti di bilancio decisi per la cooperazione dal Governo e dal Parlamento, aveva il compito di individuare gli interventi più opportuni e di curarne al tempo stesso l’effettiva realizzazione. Agli albori della nostra cooperazione, negli anni ’60 del secolo scorso, tutta questa materia era affidata alla Direzione generale delle relazioni culturali che aveva al suo interno un ufficio che si occupava di “cooperazione tecnica”, come era chiamata allora. Invero gli interventi erano molto pochi, gli stanziamenti modesti e una gestione come questa ancora possibile. Non così nella seconda metà dei successivi anni ’70, quando le acute difficoltà – anche alimentari e di mera sussistenza – di non pochi paesi africani e il contemporaneo risveglio di una forte coscienza solidaristica nel nostro paese determinarono un cospicuo incremento dei fondi pubblici allocati e dei progetti da realizzare. Nel 1979 fu creata una struttura “ad hoc” all’interno del Ministero, il Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo, che poté assumere nuovo personale esperto nei diversi rami del settore e darsi finalmente una organizzazione più idonea,tra l’altro con propri uffici distaccati nei luoghi stessi della cooperazione, pur restando riuniti nel suo seno i due profili, le due “anime” di cui abbiamo detto. Cresciute ancora le esigenze ed aumentati i fondi per gli aiuti fu creata dal Governo, nel 1985, una struttura separata dal Ministero, il “Fondo aiuti italiani” (FAI) con una dotazione di quasi duemila miliardi di lire del tempo e con l’ambizioso traguardo politico di salvare dalla fame e dal sottosviluppo alcuni milioni di persone. In realtà si incominciava a comprendere che occorreva disporre di uno strumento tecnico in grado di procedere senza i mille lacci e lacciuoli della contabilità di Stato e dotato di proprio esclusivo personale, competente ed efficiente. Purtroppo l’impossibilità pratica di spendere tutti i fondi che vennero allocati e alcuni errori, sia tecnici che contabili, commessi al centro ma soprattutto nelle sedi distaccate, gettarono un ombra sulla correttezza ed efficienza nel procedere da parte del FAI ed affrettarono la sua fine insieme ad alcune inchieste della magistratura su supposte malversazioni di fondi, rivelatesi peraltro – almeno sul piano delle responsabilità penali – del tutto infondate. Nel frattempo la prima legge organica sulla cooperazione italiana (la n. 49 del 1987) ancorava saldamente il momento decisionale, con le varie scelte di come spendere in concreto l’aiuto pubblico allo sviluppo, nel Ministero degli esteri (fu creata allora l’attuale Direzione generale della cooperazione allo sviluppo) aggirando così i disegni di chi avrebbe voluto, in taluni ambienti politici, sottrargli questa competenza disconoscendo peraltro così la caratteristica che ha la cooperazione allo sviluppo di essere parte integrante, come abbiamo visto, proprio della politica estera di un paese.

Permanevano però, negli ultimi venti anni del secolo scorso, le insufficienze storiche della nostra cooperazione: eccessiva burocratizzazione, specie nella fase realizzativa, dualismo tra esperti ingaggiati in genere con brevi contratti ma unici veri conoscitori della materia e funzionari diplomatici, forzatamente meno addentro nelle varie “technicalities” ma formalmente responsabili dell’iter operativo dei vari progetti. Diversi progetti di riforma, alcuni nati in ambito Farnesina, altri e più numerosi all’esterno, si contendevano il campo. Una buona parte di essi mirava ancora a portare la cooperazione fuori del Ministero e ad affidarla ad agenzie del tutto indipendenti da questo, con varie idee di “governance” ora imperniate sul Parlamento ora su altri centri decisionali nell’Amministrazione pubblica. Il rischio, ancora una volta, era quello della pericolosa e totale dissociazione tra momento politico, inesorabilmente legato alla politica estera del paese (quindi di competenza MAE) e momento realizzativo dei progetti (affidato alle varie idee di “agenzia” indipendente) che avrebbe lasciato il nostro aiuto allo sviluppo in balia dei colpi e contraccolpi di cento interessi particolari. Fortunatamente, pronuba anche nei primi anni del nuovo secolo una consistente riduzione dei fondi a disposizione che aveva allentato alquanto la pressione riformatrice, questi progetti non approdarono ad alcun risultato. Si affermò invece, con la legge 11 agosto 2014, n.125, una riforma di marca governativa di concerto con le forze parlamentari, che portò alla riaffermazione definitiva dell’attribuzione al Ministero degli affari esteri (che aggiungeva la dicitura “e della cooperazione internazionale”) della competenza esclusiva su tutte le politiche di cooperazione allo sviluppo in quanto parte integrante della politica estera italiana. Veniva peraltro creata una “Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo”, ente pubblico distinto dal Ministero ma posto sotto la sua vigilanza ed i suoi criteri di indirizzo, incaricato di dar vita ai vari progetti e di assicurarne totalmente l’esecuzione. Ancora, forse cosa più importante, veniva assicurato, sempre con la legge del 2014, un sostanzioso coordinamento sotto l’egida del MAE con le altre amministrazioni pubbliche interessate e con i vari centri di “cooperazione decentrata” di cui ora parleremo, ovviando alla annosa tendenza di questi ultimi di muoversi su linee indipendenti. L’Agenzia è entrata in funzione il 1° gennaio 2016 ed amministra ora fondi più consistenti, distribuiti opportunamente in massima parte tra un piccolo numero di “paesi prioritari”, evitando così eccessive dispersioni delle risorse a disposizione.

Oggi poi, un certo numero di progetti “italiani” per provenienza dei fondi o comunque cofinanziamento nonché per scelta degli obiettivi vengono affidati per la fase esecutiva ad organizzazioni come l’Unione europea o le agenzie specializzate delle Nazioni Unite. Questo sistema ha il vantaggio di sollevarci dagli oneri operativi e di rendere egualmente visibile, almeno parzialmente, il nostro impegno agli occhi dei paesi beneficiari. Ricordo, proprio nei miei paesi di accreditamento quando ero a Dakar, vari piccoli progetti: ne cito, senza alcuna ironia, uno per la creazione di servizi igienici, mi pare, in una cittadina a Capo Verde, a suo modo “rivoluzionario”, che fui molto contento di recarmi ad inaugurare con gli altri capi Missione colà accreditati dell’Unione Europea la quale aveva curato la realizzazione del progetto. Questi interventi cosiddetti “multibilaterali” si sono rivelati preziosi soprattutto prima della creazione dell’Agenzia per supplire alle nostre carenze nella fase di implementazione susseguente alla crisi della cooperazione sul finire degli anni ’90. Ma ancora oggi sono sempre, credo, una buona via per diversificare ed ampliare la sfera dei nostri interventi di cooperazione. Infine accenno appena a tutto quanto facciamo, con contributi finanziari e di idee, nell’ambito multilaterale vero e proprio, finanziando progetti delle predette agenzie ONU e svolgendo anche indirettamente una preziosa ed apprezzata attività umanitaria in molti settori e teatri di operazioni, in situazioni spesso di crisi o di acuta emergenza. Ed anche qui, sono i funzionari diplomatici che vengono deputati a curare i nostri interessi, collegandoli sempre a quelli generali.

7.3 La cooperazione “decentrata”

Dicevamo poc’anzi che in Italia, fin dagli albori di una coscienza solidaristica verso i paesi in via di sviluppo, si manifestarono spontaneamente varie iniziative, alcune non arrivate a compimento, la maggior parte più o meno felicemente realizzate, volte a fornire aiuto alle popolazioni di quei paesi. Associazioni od enti privati, alcuni a sfondo religioso, talvolta già adusi alla lotta alla povertà e al disagio condotta sul nostro territorio, si lanciarono con generosità, spesso in ordine sparso, nel compito umanitario che, dal canto suo, il Governo incominciava – come abbiamo visto – a prendere in carico in veste più organica ancorché imperfetta. Con fondi spesso egualmente privati, frutto di lasciti, di donazioni, di raccolte “ad hoc”, di finanziamenti di aziende, i progetti delle prime ONG (organizzazioni non governative) ebbero il vantaggio di una grande semplicità nella ideazione e nella stessa realizzazione, affidata a personale italiano da esse stesse ingaggiato e disposto a trasferirsi sul posto. Agilità che certamente i progetti della nostra cooperazione non potevano avere, tra le mille pastoie burocratiche e la necessità di trattare con le autorità centrali a loro volta titubanti nel fornire permessi, autorizzazioni, accreditamenti e quant’altro. Il principale vantaggio dei progetti di cooperazione delle ONG, specie quei microprogetti che con poca spesa vanno diritti a risolvere un problema che angustia realmente le comunità locali, poniamo in Africa, quali la mancanza d’acqua, l’assenza di sistemi di igiene e di sanificazione, l’impossibilità di fornire le più semplici cure per le più comuni malattie, è quello di comportare un’organizzazione molto leggera, flessibile, adattabile in corso d’opera a seconda delle sopravvenute necessità. Niente a che fare con la forzata rigidità dei grandi progetti di sviluppo che richiedono un maggior numero di personale, impossibilitati a grandi e piccoli cambiamenti durante la fase di esecuzione senza mettere a repentaglio la loro stessa riuscita. I progetti delle ONG hanno poi la caratteristica di essere tarati su piccole collettività, con problemi reali e risolvibili attraverso un intervento ben calibrato; i progetti di ampiezza maggiore delle cooperazioni pubbliche, a volte, peccano di astrattezza e non riescono ad incidere davvero nel vissuto quotidiano delle popolazioni per cui sono stati studiati. Infine, le ONG svolgono una meritoria attività spingendosi in regioni e località spesso lontane dai circuiti più battuti della cooperazione pubblica, entrando in contatto con una miriade di autorità locali, di capi villaggio, di referenti civili e religiosi di popolazioni che non avrebbero mai incontrato altrimenti la capacità tecnica e l’afflato umanitario di tanti giovani occidentali desiderosi di fornire il loro aiuto, spesso al di fuori di qualunque logica economica.

Tutte cose che, come abbiamo detto, la cooperazione che potremmo definire “istituzionale” non può permettersi sempre di fare perché estranee al suo modo d’essere, ai suoi condizionamenti, alle regole a cui deve sottostare. Ciò osservato, è evidente che solo i grandi progetti di cooperazione, quelli cioè che possono essere impostati ed attuati a mezzo di una organizzazione più complessa e che esula il più delle volte dalle potenzialità delle ONG, riescono ad incidere in modo effettivo – quando sono ben fatti – sulla realtà del sottosviluppo e della povertà. Le ONG non hanno questa pretesa, accontentandosi di riuscire ad alleviare specifici problemi o disfunzioni esistenti sul territorio. Ma esse compiono un’azione altamente meritoria perché mettono in movimento situazioni altrimenti stagnanti, lanciano un seme che potrà fruttificare nelle menti e nelle coscienze delle popolazioni locali, avvicinano realmente il mondo più fortunato ed abbiente con quello povero e marginale. Nella mia esperienza di capo Missione in Africa ho sempre molto stimato l’attività delle tante ONG che operavano nel “mio” vastissimo territorio e mi sono adoperato con convinzione per sostenerle e valorizzarle sia con le autorità locali, centrali e periferiche, sia con il Ministero. Alcune ONG, sempre di più, utilizzano ormai fondi pubblici che la nostra cooperazione mette a loro disposizione e quindi il dovere dell’Ambasciata, o dell’ufficio distaccato dell’attuale Agenzia, è quello di valutare anche come questi fondi vengono spesi. Ma le ONG italiane si sono fatte ormai un nome per le loro capacità, la loro esperienza e il loro impegno sul terreno, tanto da venire spesso finanziate da governi stranieri per la realizzazione di determinati progetti. Naturalmente quel progetto batterà così una bandiera che non è il nostro tricolore. Ma poco importa, visto che il merito andrà pur sempre alla competenza e alla bravura di una organizzazione genuinamente italiana e che il risultato finale rappresenterà una forma di lodevole sinergia tra nazioni che combattono insieme una meritoria battaglia contro il sottosviluppo. Tra i tanti progetti di quest’ultimo tipo che ricordo di aver visto ed apprezzato, ne menzionerò uno che mi colpì particolarmente per il suo valore educativo e morale. Una ONG italiana, con un finanziamento della cooperazione giapponese, insegnava alle donne di un insediamento abitativo rurale, in piena “brousse”, a raccogliere i tanti, troppi sacchetti di plastica che, sparsi sul terreno o infilzati nei rami degli arbusti deturpano ormai ogni contrada, a piegarli, riunirli in balle con l’aiuto di semplici macchinari, per rivenderli poi ad aziende che li riciclavano: un progetto scientemente marginale, francescano nella sua umiltà, ma che metteva in movimento una componente-chiave della società africana, quella femminile, ed insegnava come ricavare un reddito anche da gesti semplicissimi, infondendo nelle esecutrici orgoglio per il risultato raggiunto e nuova fiducia nelle proprie possibilità.

Non è naturalmente possibile concludere questa breve rassegna della cooperazione decentrata (quella che si svolge intorno al “centro”, costituito dai grandi progetti di matrice pubblica che hanno maggiori ambizioni e che hanno un‘unica centrale direttiva) senza far cenno dei progetti e delle iniziative di vario genere intraprese e condotte poi sul terreno dagli enti territoriali locali italiani : regioni, città metropolitane e comuni. Utilizzando il più delle volte risorse proprie, devolute all’aiuto allo sviluppo, o reperendo finanziamenti di gruppi privati, associazioni od altro, gli enti locali svolgono anch’essi un’opera spesso meritoria e che completa un panorama di cooperazione variegato e complesso che fa sostanzialmente onore al nostro spirito di iniziativa e al nostro afflato solidaristico. In generale gli enti locali, specie le regioni che hanno maggiori mezzi ed ambizioni, perseguono anche una loro “politica”, cercando di acquistare visibilità autonoma rispetto alla cooperazione governativa. Oggi la nuova legge del 2014 li costringe almeno sulla carta ad avere rapporti solo con enti pubblici stranieri aventi la stessa rappresentatività: esclusi quindi quei tentativi di dialogare direttamente con le autorità centrali che, in passato, avevano causato qualche motivo di imbarazzo e più di una frizione. Ai miei tempi, parlo di venti-venticinque anni fa, questa normativa era ancora di là da venire. Ho sempre avuto peraltro una felice esperienza con le missioni di cooperazione che venivano da regioni e città d’Italia perché ho scelto l’atteggiamento non di ignorarle o, peggio, di non appoggiarle ma piuttosto quello di “sussumerle”, in un certo senso. Accompagnandole nei loro contatti, ricevendole e dando ad esse ogni importanza, aiutandole materialmente e fornendo ad esse buoni consigli sono riuscito nell’intento di smussarne le punte eccessivamente “autonomiste” e a farne un’arma in più in una comune battaglia per affermare l’impegno e la disponibilità dell’Italia percepita unitariamente come una grande comunità che presenta nel suo ambito realtà istituzionali diverse ma tutte coese in un obiettivo comune. Questo, mi pare di poter dire, è il compito della diplomazia in un settore affascinante ma anche a volte molto tecnico e complicato come è quello della cooperazione allo sviluppo. Si tratta in definitiva di seguire ed interpretare nel loro giusto valore iniziative molto complesse che esulano spesso dalla nostra diretta capacità dei funzionari diplomatici di incidere su di esse. Ma accompagnandole sempre con il nostro sostegno, la nostra vigile attenzione, valorizzandole quando lo meritano, intervenendo per prevenire possibili difficoltà o disfunzioni, offrendo il nostro sostegno e l’autorità che ci deriva dal nostro rappresentare l’Italia, tutta l’Italia e non solo lo Stato centrale.

8. La funzione consolare

8.1 L’evoluzione della natura e dei compiti degli uffici consolari

La diplomazia può apparire lontana, per caratteristiche e finalità, dalle funzioni classiche per cui sono storicamente sorti gli uffici consolari. E tale si è mantenuta per molto tempo, tenendo ben separati gli incarichi diplomatici da quelli consolari assunti, gli uni e gli altri dal personale del Ministero degli esteri. Questo almeno fino al momento in cui in Italia nel 1951 le due carriere, quella diplomatica e quella consolare, che avevano cominciato a fondersi già nel 1927, vennero definitivamente unificate. Oggi esiste, come vedremo meglio più in là, una sola “carriera diplomatica”, il cui personale assolve, all’estero, ora incarichi diplomatici ora consolari senza che questo incida sul suo unitario sviluppo professionale, dal livello di partenza sino al massimo grado di ambasciatore. Non era così nel periodo pre-1951 quando, dopo un fase iniziale in cui tutti i giovani funzionari svolgevano prevalentemente funzioni consolari, la carriera si diversificava: alcuni rimanevano quasi costantemente impiegati nella nostra rete consolare (allora più estesa e corposa di quella attuale) ed altri, in base ad un esame interno, passavano ad incarichi prevalentemente diplomatici, nelle Legazioni e nelle Ambasciate, ricoprendo talvolta ancora posti consolari ma solo quali titolari dei Consolati Generali di maggiore valenza “politica”. In sostanza, stante la differenza – una volta più marcata di quanto non sia oggi – tra le due funzioni, quella diplomatica e quella consolare, si riteneva più opportuno specializzare il personale in base al suo impiego e tenerlo distinto, almeno a partire da una determinata anzianità di carriera, nel rispettivo “cursus honorum”. Inutile aggiungere che gli incarichi diplomatici erano ritenuti comunemente di maggior prestigio, trattandosi di rappresentare il proprio paese presso i governi stranieri in base al diritto internazionale, prendere parte a trattative e negoziati, riferire sulla politica interna dei paesi di accreditamento. Gli incarichi consolari, che si sostanziavano invece in una serie di adempimenti interni all’ordinamento italiano di natura prevalentemente burocratico-notarile e a principale vantaggio dei cittadini italiani, presentavano l’unica caratteristica di svolgersi all’estero con il consenso delle autorità locali. Essi, ancorché essenziali e sovente di grande impegno, finivano con l’apparire meno attraenti e, comparativamente, meno delicati ed importanti. Non si vuole arrivare a dire, con questo, che il Ministero degli esteri di allora, cui facevano capo – come oggi del resto – sia le Rappresentanze diplomatiche che gli uffici consolari, trascurasse questi ultimi privilegiando Ambasciate e Legazioni. Certo è che la vera carriera “di stato maggiore”, per usare un’espressione militare che indica il ruolo degli ufficiali destinati ai più elevati incarichi, era quella del personale diplomatico propriamente detto. Il personale consolare, ancorché avesse superato lo stesso concorso di accesso, una volta incanalato nella propria filiera non aveva identiche prospettive: prima del 1951, rari erano i suoi appartenenti che arrivavano a rivestire, in genere “una tantum”, l’incarico di capo Missione, per lo più in sedi marginali sullo scacchiere mondiale.

La fusione del ruolo diplomatico con quello consolare non elimina certo le differenze sostanziali sempre esistite tra le due funzioni, le quali permangono immutate. Essa tiene peraltro conto della circostanza, che giustifica quindi l’esistenza di una sola carriera, per cui oggi gli uffici consolari svolgono, molto più di una volta, compiti ausiliari delle rappresentanze diplomatiche da cui dipendono nei vari settori di impiego di queste ultime: dal politico all’economico-commerciale, dal culturale al sociale. Essi, beninteso, attendono principalmente alle loro funzioni per così dire classiche: assistenza ai connazionali residenti e di passaggio, stato civile, notariato, rilascio e rinnovo dei passaporti nazionali, vidimazione di quelli stranieri e così via. Ma nel contempo, specie nelle sedi di maggiore respiro politico, economico e culturale, fungono nel territorio di loro competenza (la c.d. circoscrizione consolare) da veri e propri “vicari” dell’Ambasciata e, in definitiva, almeno di fatto, da “rappresentanti” della stessa Italia. Il titolare dell’ufficio non per questo diviene un agente diplomatico secondo il diritto internazionale. Ma non vi è dubbio che questo lavoro che egli svolge, accanto a quello tipico di un funzionario consolare e che ha effetti unicamente nell’ordinamento interno, possa assimilarsi ad una sorta di “attività diplomatica”, rivolta ben s’intende alle autorità locali e non a quelle centrali, con modalità ed obiettivi che non ne sono in fondo molto lontani. Penso alle sedi dove vi è un governo locale che, anche per ragioni storiche, goda di particolare autonomia politico-istituzionale rispetto a quello centrale (ad esempio Barcellona, Monaco di Baviera, Lugano, Montreal) o alle sedi che siano la vera e propria capitale economica del paese (Francoforte, Zurigo, San Paolo, Toronto) oppure ancora che siano un centro di rilievo culturale o sociale particolarmente spiccato (Lione, Osaka, New York, San Francisco). Non vi è dubbio infatti che qui i funzionari consolari fungano da interlocutori diretti con i loro referenti politici, economici e culturali per tutta una serie di contatti e di rapporti che essi avranno avuto spontaneamente l’accortezza di coltivare ma che potranno anche, all’occorrenza, sfruttare per specifiche incombenze che l’Ambasciata, o enti pubblici o privati italiani, dovessero loro richiedere. Quella che essi svolgono in questo modo è solo, beninteso, un’attività di fiancheggiamento rispetto a quella della Rappresentanza diplomatica competente per l’intero paese in cui essi sono ubicati, la quale rimane titolare e “dominus” di quei rapporti e di quelle incombenze, che troverà peraltro il più delle volte conveniente affidare al sagace e tempestivo intervento del locale ufficio consolare. Ecco spiegato perché, oggi, anche i funzionari consolari è opportuno abbiano la stessa formazione lungo tutta la carriera dei colleghi impiegati nelle Rappresentanze diplomatiche, ed ecco illustrata un’ottima ragione per cui è bene che il personale diplomatico si alterni tra incarichi diplomatici propriamente detti ed incarichi consolari.

Questa nuova natura “paradiplomatica” degli uffici consolari – che poi tanto nuova non è se riflettiamo che anche in passato essi assolvevano talvolta compiti non strettamente “burocratici” o rivolti comunque ai soli cittadini nazionali – è andata crescendo di importanza con l’evoluzione dei rapporti diplomatici. Questi, come abbiamo visto, abbracciano ormai sempre di più settori di impiego quali l’economico-commerciale o il culturale che in passato erano più defilati rispetto a quello politico nell’economia generale dell’attività di una rappresentanza diplomatica. È quindi più che naturale che gli uffici consolari, a loro volta, dedichino maggiore spazio a compiti diversi da quelli per essi tradizionali, partecipando così allo sforzo collettivo dei nostri uffici all’estero per promuovere quel “sistema paese” di cui si è già parlato. Un compito che postula che ciascuno colga tutte le occasioni per aiutare l’internazionalizzazione dei nostri operatori economici e di quelli culturali. Tutto ciò non solo nelle sedi più importanti, dove gli uffici consolari più grandi erano già predisposti, dal punto di vista dell’impostazione professionale, a coadiuvare l’Ambasciata. Ma anche, da qualche tempo, in tutte le sedi consolari. Anche in quelle apparentemente minori, infatti, possono manifestarsi iniziative locali, fermenti ed accadimenti suscettibili di interessaci e che occorre vengano analizzati ed eventualmente volti a nostro favore. Occorre per questo che il titolare dell’ufficio ed i suoi collaboratori, pur senza tralasciare gli altri delicati compiti di istituto che su di essi gravano e che ora brevemente percorreremo, sviluppino una serie di contatti con i più rilevanti ambienti della società locale che potranno essere utilizzati, o potrebbero comunque tornare utili all’occorrenza, per rendere più recettivo il contesto in cui inserire iniziative promozionali che partano dal nostro paese o che comunque abbiano questo per centro focale. Laddove vi sia anche un Istituto italiano di cultura, un ufficio ICE, un ufficio ENIT o una camera di commercio italiana, occorrerà che l’ufficio consolare li ponga in opportuna sinergia o addirittura li coordini per massimizzare il potenziale di cui disponiamo in quella sede. Si tratta, in sostanza, di riprodurre su scala locale quanto già fanno, per l’intero paese di accreditamento, le nostre Ambasciate. Queste, soprattutto se situate in capitali che, essendo maggiormente rappresentative dell’intero paese, assorbono buona parte delle loro energie complessive (Parigi, Londra, Berlino, Buenos Aires) non riescono a seguire direttamente tutto ciò che si svolge nelle sedi periferiche e debbono perciò appoggiarsi ai nostri uffici consolari in quelle località affinché, di concerto con esse, svolgano un’attività promozionale soprattutto nel settore commerciale ed in quello culturale.

In questo modo la funzione consolare, che è ormai parte integrante dell’esperienza professionale complessiva di un diplomatico, diventa ancora più piena ed appassionante. Accanto ai tradizionali compiti di assistenza e di attività amministrativa rivolte ai connazionali, il funzionario consolare svolge un incarico che spazia in altri campi e che si avvicina molto, nella sostanza se non nelle forme, a quello dei suoi colleghi impegnati in una delle nostre Rappresentanze diplomatiche bilaterali. Questo accresce la sua esperienza e soprattutto, quando dopo pochi anni di carriera egli potrebbe già essere capo di un consolato, gli conferisce autonomia e responsabilità che, come titolare di una Ambasciata, potrebbe acquisire solo più tardi, tenuto conto della stretta corrispondenza “tabellare” tra gradi e funzioni nella carriera diplomatica, di cui parleremo più avanti. Quanto a me, per esempio, console a Grenoble a neanche trent’anni di età, mi trovai ad operare in una media città francese in un momento storico molto particolare (l’immediato post-“maggio sessantotto” del secolo scorso) e in un contesto ricco di stimoli politici, economici, culturali e sociali, aperto ai contributi che potevano giungere dall’Italia. La sede disponeva inoltre di un Istituto italiano di cultura particolarmente vivace e ben diretto, con un ottimo e ben scelto volume di attività. L’interesse per il nostro paese, fino a pochi anni prima confinato alla cultura di élite e ad ambienti socialmente ristretti, si andava allargando a nuovi settori della società locale con buone ricadute sulla immagine dell’Italia, non più condizionata solo dai facili stereotipi legati a taluni aspetti della nostra immigrazione, ma finalmente estesa alle nuove forme di socialità e di cultura che andavano costituendosi oltr’Alpe. Per me, aggiungere al lavoro (duro ed impegnativo) di console con la responsabilità di circa quarantamila connazionali residenti nella circoscrizione, cioè nel solo dipartimento dell’Isère, anche l’appassionante compito di studiare ciò che avveniva in quel momento in una autentica città-laboratorio di futuri equilibri politico-sociali come era Grenoble e di individuare i modi di inserirvi un pezzetto di Italia “in divenire”, era particolarmente remunerativo sia sul piano professionale che su quello umano. Certo, anche qui, non posso che rammentare la pochezza dei mezzi a disposizione, la scarsità di risorse – la maggior parte del mio personale, dodici persone in tutto, occorreva che restasse concentrata quotidianamente sui bisogni della collettività – la mancanza, a quell’epoca, di un piano di azione organico per tutta la rete diplomatico-consolare da declinare adattandolo ai vari contesti. Ma l’entusiasmo giovanile, la curiosità intellettuale verso quanto accadeva sotto i miei occhi e il desiderio di contribuire ad affermare un “nuova” immagine dell’Italia mi confortava nell’azione, pago di constatare che il lavoro consolare poteva comunque estendersi ad altri territori che non quelli solitamente battuti dalla tradizione.

8.2 Compiti di istituto degli uffici consolari nei confronti dei cittadini italiani

Innanzitutto si impone una premessa. Quando parliamo di “uffici consolari” nel corso del presente scritto, ci riferiamo di norma ai soli uffici consolari “di prima categoria”, cioè quelli che possono svolgere la pienezza delle funzioni consolari essendo retti da un funzionario del Ministero degli affari esteri, solitamente appartenente alla carriera diplomatica; fanno eccezione le agenzie consolari, ove il titolare è un impiegato delle qualifiche amministrative e quei pochi consolati o consolati generali che possono essere affidati a personale non diplomatico ma con incarico dirigenziale. Gli uffici di prima categoria vengono anche definiti “di carriera”, perché titolare e personale di collaborazione e di supporto ivi addetto dipendono tutti dal Ministero da cui ricevono una retribuzione. Si distinguono così dagli “uffici consolari onorari”, detti anche “di seconda categoria”, dove il titolare è un privato il quale non ha un rapporto di impiego col Ministero ma solo un rapporto di servizio, può svolgere unicamente determinate funzioni e non riceve emolumenti per il servizio che esplica e in cui l’eventuale altro personale non ha legami di sorta con l’Amministrazione degli affari esteri, venendo se del caso retribuito dal titolare con fondi propri. Di questi uffici onorari parleremo ancora sottolineando i compiti spesso preziosi ed impegnativi che essi svolgono, specie in quei paesi dove non abbiamo né Rappresentanza diplomatica né uffici consolari di carriera ed essi quindi assicurano una funzione di collaborazione con l’Ambasciata ivi accreditata ma residente in un terzo paese quando non, per determinati aspetti, una funzione di autentica “supplenza” di quest’ultima. Gli uffici consolari di carriera si distinguono, a seconda della crescente importanza, in agenzie consolari, vice consolati, consolati, e consolati generali. Non sono per contro, dal punto di vista amministrativo, uffici consolari veri e propri perché non dotati di piena autonomia istituzionale, le “cancellerie consolari” o le mere “sezioni consolari” presso un’Ambasciata. Queste ultime sono poste infatti sotto l’autorità dell’Ambasciatore medesimo e non acquistano distinto rilievo amministrativo nei confronti della Rappresentanza diplomatica di cui costituiscono solo, potremmo dire, una mera suddivisione organizzativa. Poiché peraltro, per quanto concerne le funzioni amministrative ad esse affidate,esse hanno una operatività del tutto analoga a quella degli uffici consolari, per comodità di esposizione, ogni volta che ci riferiamo agli uffici consolari intendiamo anche quel settore dell’Ambasciata che, in assenza in loco di un ufficio consolare di carriera, svolge funzioni consolari.

La prima e apparentemente generica funzione che un ufficio consolare è tradizionalmente chiamato a svolgere è quella di assistere i connazionali, sia quelli residenti sia quelli di passaggio nella propria circoscrizione. Si tratta di un compito antichissimo, quello stesso per cui sono sorti storicamente questi uffici. Nati infatti per “prestare aiuto”, in una accezione forzatamente ampia ed indeterminata di questa espressione, ai cittadini espatriati e che, all’estero, potevano trovarsi in difficoltà e necessitare quindi dell’intervento delle autorità del proprio paese, essi poi hanno assunto via via una infinità di altri compiti amministrativi a beneficio sempre dei connazionali impossibilitati a rientrare occasionalmente in patria per qualche adempimento burocratico a loro carico o inibiti a svolgere determinate pratiche non avendo più la residenza nel territorio nazionale. L’assistenza rimane, per ogni ufficio consolare, il compito principale ed il più caratterizzante. Essa non costituisce un obbligo giuridico assoluto dell’ufficio nei confronti del connazionale che ne fa richiesta bensì una potestà in capo al primo, attivabile nell’interesse del secondo e da attuarsi sempre con le cautele dettate dalla possibilità effettiva, tenuto conto delle circostanze di tempo e di luogo, di produrre un autentico beneficio al connazionale richiedente senza pregiudizio per altri valori egualmente meritevoli di protezione. Due soli esempi, per comprenderci. Ecco il primo. Quando ero console in Francia, sono stato richiesto più di una volta di intervenire per far annullare provvedimenti di espulsione a carico di cittadini italiani residenti emanati dalle autorità francesi a seguito di violazioni di una certa gravità a regolamenti di polizia e, in un caso, a seguito di una condanna penale per rissa e lesioni personali. Sono sempre intervenuto rivolgendomi in via amichevole alla locale autorità prefettizia a supporto del ricorso presentato dall’interessato, facendo soprattutto valere il rischio concreto di una dannosa separazione familiare e di un pericoloso sradicamento (gli espulsi avevano in genere la famiglia sul posto e talvolta nessuno in Italia che li potesse accogliere). Ho ottenuto successo, grazie ai buoni rapporti stabiliti con i francesi, e mi sono attivato a ragion veduta per evitare nocumento agli interessati e il prevedibile malumore della collettività. Ma avrei anche potuto essere dell’avviso di soprassedere a queste richieste perché i provvedimenti di espulsione erano formalmente ineccepibili e le autorità locali avrebbero potuto irritarsi nel vederli cancellati e adottare conseguentemente, in futuro, un atteggiamento ancora più severo. Ecco ora un episodio diverso. Quando ero in servizio a Dublino, anni dopo, un italiano di passaggio tentò di scassinare un piccolo caffè di proprietà, guarda caso, di connazionali residenti. Portato in giudizio, tra l’altro assistito dall’Ambasciata, e condannato per direttissima ad una pena detentiva, il connazionale fu scarcerato dal giudice e ipso facto espulso dall’Irlanda. Decidemmo, l’Ambasciatore ed io, in questo caso di non intervenire a causa del “fair play” evidenziato dagli Irlandesi in una vicenda che avrebbe potuto finire molto peggio per lo scassinatore e, soprattutto, della circostanza che questi non era residente ed un nostro intervento a suo favore avrebbe destato una cattiva impressione sia presso le autorità locali che la collettività italiana, giustamente gelosa della sua buona fama nell’ambiente irlandese e poco disposta verso chi venisse dall’Italia a gettarvi, col proprio riprovevole comportamento, la più piccola ombra.

Chiarito così il senso e i limiti del concetto di “assistenza ai connazionali”, è evidente peraltro che nella maggior parte dei casi e per fattispecie molto diverse tra di loro, l’intervento consolare a favore dei cittadini è pieno ed incondizionato. Spesse volte esso riesce ad evitare grossi fastidi a connazionali sfortunati od imprudenti che incorrono all’estero in qualche brutta avventura, venendo derubati, restando feriti, arrestati dalla polizia, costretti a ricorrere al nostro aiuto per la sconoscenza della lingua locale e nel tentativo di evitare maggiori fastidi economici o burocratici. A Budapest, meta tra le preferite in Europa dai turisti italiani, i casi di questo tipo non erano infrequenti e per tutti cercavamo di fare il massimo. Nonostante la competenza e l’ammirevole dedizione dei responsabili della sezione consolare dell’Ambasciata, ho spesso ritenuto opportuno,nei casi più eclatanti o delicati, seguirli in prima persona, convinto come sono che l’Ambasciatore sia non solo il rappresentante dell’Italia in un determinato paese, ma anche un po’ il “sindaco” o comunque il punto di riferimento degli italiani residenti o di passaggio e che un diretto interessamento, un’espressione di incoraggiamento o un semplice sorriso siano la migliore prova che l’Italia, fin dove può arrivare, è presente ed attiva anche per la salvaguardia e il benessere dei semplici cittadini. Poi, purtroppo, non mancano circostanze difficili o dolorose in cui l’assistenza che l’ufficio consolare, o direttamente l’Ambasciata, sono chiamati a fornire avviene in via emergenziale. A fronte infatti di incidenti, disastri, calamità naturali, eventi bellici, che colpiscono la collettività, e che non possono naturalmente essere interamente affrontati dalle nostre autorità diplomatiche e consolari con i limitati mezzi di cui esse dispongono, occorre che queste ultime dimostrino una particolare capacità nel collegarsi efficacemente con le autorità locali affinché queste garantiscano il massimo sforzo per alleviare sofferenze e danni che colpiscono i connazionali. Ricorderò sempre il disastro dell’Heysel, lo stadio di calcio di Bruxelles in cui nel maggio del 1985 perirono tragicamente una trentina di connazionali venuti dall’Italia per seguire una finale di Coppa dei Campioni e alcune centinaia di feriti gravi restarono ospedalizzati in Belgio per diversi giorni. Nella tragica fatalità, l’intervento dei funzionari e degli impiegati dei vari uffici diplomatico-consolari esistenti in Belgio, coordinati dall’Ambasciata dove ero allora in servizio, mitigò le sofferenze e i disagi dei familiari delle vittime e dei molti feriti ottenendo dalle autorità belghe, dal personale medico-ospedaliero a quello di polizia, il massimo che potessimo sperare nei soccorsi e nei vari successivi interventi rivelatisi necessari. Fu quella, possiamo dire, una bella pagina di solidarietà transnazionale che mitigò almeno in parte gli effetti nefasti dei comportamenti criminosi posti in essere dai teppisti britannici, all’origine della tragedia, e della insipienza di taluni ambienti locali. E di cui mi ricordo ancora con commozione pensando alle sfortunate vittime ma con la legittima soddisfazione, che è propria di ogni intervento consolare, per il dovere compiuto ed il beneficio arrecato agli altri nostri connazionali in difficoltà.

Sarebbe troppo lungo citare ora qui tutti gli adempimenti di stato civile, di notariato, in tema di rilascio e rinnovo di passaporti nazionali, in materia fiscale od elettorale, e i cento altri a carico degli uffici consolari e che questi assolvono con tempestività ed efficienza, a volte superiori a quelle di uffici pubblici in Italia incaricati degli stessi compiti. I nostri uffici hanno ormai adottato quasi dovunque, le buone pratiche amministrative ispirate ai migliori modelli disponibili nell’intera rete consolare dotandosi tutti di aggiornati mezzi informatici ed essendo in grado di fornire risposta ai più svariati bisogni dei cittadini con apprezzabile sollecitudine, tenuto conto delle (ancora scarse) risorse a loro disposizione. Qui il compito principale dei funzionari consolari è quello di organizzare il lavoro nel modo più efficiente e di interpretare correttamente la non semplice congerie di norme e regolamenti italici che presiedono all’erogazione di qualunque servizio al cittadino. Permangono, per la gioia dei più romantici e tradizionalisti tra di essi, adempimenti consolari “classici” e la cui origine risale molto indietro nel tempo, dalle operazioni prescritte per i consolati marittimi dal codice della navigazione alla stesura di complicate procure generali o speciali a valere in Italia, alla celebrazione di matrimoni. Quest’ultima, possibile quando uno almeno dei nubendi sia italiano, è forse la circostanza più lieta e l’adempimento più simpatico che possa toccare ad un funzionario consolare. I matrimoni che ho celebrato all’estero mi sono rimasti nel cuore e hanno rappresentato un’occasione di incontro tra la fredda astrattezza della legge e la gioia genuina degli sposi, dei loro familiari ed amici, riuniti dal celebrante nella sede consolare o diplomatica, parcella ideale dell’Italia lontana, in un bel momento di festa libero finalmente, per tutti, dalle preoccupazioni e dagli oneri di una faticosa ed impegnativa attività di lavoro.

8.3 L’attività degli uffici consolari nei confronti dei cittadini stranieri

Nati per sopperire alle necessità dei connazionali all’estero, residenti o di passaggio, gli uffici consolari in un secondo tempo hanno cominciato ad occuparsi anche di talune richieste dei cittadini del paese dove sono ubicati o di paesi terzi, divenute nel tempo sempre più numerose. Oggi così non è infrequente che il pubblico che affluisce nella sede di un nostro ufficio sia composto in prevalenza da non italiani. Mentre in qualche ufficio consolare in paesi di antica nostra emigrazione e dove ancora vi sia una consistente collettività italiana il numero dei connazionali che vi si dirigono resta considerevole anche se non più maggioritario, in altri luoghi come ad esempio Dakar gli italiani che venivano a trovarci per il disbrigo di qualche pratica erano davvero pochi e la stragrande maggioranza del pubblico era costituita da cittadini senegalesi o di altri paesi della regione che avevano la nostra Ambasciata come punto di riferimento per l’Italia. Una delle questioni che i cittadini stranieri vengono a trattare sovente nei nostri uffici è quella della cittadinanza. Specialmente in America Latina, la maggior parte delle pratiche concernono il riacquisto della cittadinanza italiana da parte di persone che si erano naturalizzate argentine o brasiliane, o altro, per motivi di lavoro e che oggi possono far domanda per ridiventare italiani. Ma anche stranieri che italiani non sono mai stati o non sono discendenti di italiani – altra causa di riacquisto della cittadinanza – possono, a determinate condizioni (ad esempio per effetto del matrimonio con un cittadino italiano) acquistare la nostra cittadinanza. Cittadinanza molto ambita, dagli uni e dagli altri, perché essendo di un paese dell’Unione Europea, permette poi al neo-cittadino europeo di lavorare e di risiedere in qualunque altro paese dell’Unione. E le pratiche di cittadinanza, spesso lunghe e complesse, costituiscono uno dei motivi per cui i (non ancora) italiani contattano di frequente i nostri uffici consolari.

Un’altra delle ragioni abbastanza comuni per cui cittadini stranieri possono ricorrere ai nostri servizi consolari è quella della stesura di un atto notarile in cui una delle parti sia un cittadino italiano. Se tutte le parti sono straniere l’atto può egualmente essere formato purché debba essere fatto valere in Italia: ad esempio, una procura speciale per acquistare un terreno sito nel nostro paese. Gli atti notarili, che necessitano sempre di essere affidati a personale consolare esperto e con buone conoscenze giuridiche, sono particolarmente impegnativi per la necessità di redigerli in modo strettamente conforme alle disposizioni in materia e per i cospicui o delicati interessi che, a volte, risultano coinvolti. Trattandosi la loro stesura non di un atto obbligato ma di una semplice facoltà che gli uffici consolari esercitano su richiesta degli interessati, molti uffici consolari, specie quelli maggiormente oberati da visti, passaporti, pratiche di cittadinanza, trascrizioni di atti di stato civile, hanno sospeso o ridotto di molto questa funzione, a maggior ragione nel caso in cui i richiedenti siano cittadini stranieri. Del resto, gli atti notarili sono – salvo che per i cittadini indigenti – a pagamento e con cifre più o meno analoghe possono essere formati da notai privati reperibili sul posto, indi tradotti e legalizzati per valere in Italia.

Ma, inutile girarvi attorno, il principale motivo per cui centinaia, migliaia di stranieri affluiscono quotidianamente presso tutte le nostre sedi consolari è la richiesta di un visto per poter entrare in Italia. Tanto forte, almeno negli ultimi trent’anni, si è fatta la pressione migratoria verso il nostro e gli altri paesi europei, che il problema ha dovuto essere affrontato con particolare attenzione dagli uffici consolari, autentici avamposti del nostro paese in zone anche molto sensibili come l’Europa orientale non UE, il continente africano, quello latinoamericano parte di quello asiatico, sia sul piano organizzativo che su quello della “policy” in tema di visti. Per organizzare al meglio un servizio che altrimenti rischierebbe di diventare caotico e difficile da gestire (ricordo, sempre a Dakar, le lunghe file dei richiedenti, i mille piccoli sotterfugi cui questo si prestava, gli incidenti che scoppiavano ogni tanto) gli uffici consolari hanno ormai “esternalizzato” le richieste di appuntamento da parte dei richiedenti, affidandole a delle società private che ne regolano il flusso giornaliero: così gli impiegati consolari ricevono ogni giorno, con maggiore calma, i visitatori che hanno preso un regolare appuntamento e nessun altro non cittadino, salvo situazioni di emergenza, può accedere alla sede senza appuntamento. Il problema del rilascio di un visto per la zona Schengen (ormai i visti di breve durata, turistici o per affari, sono rilasciati con validità per questa intera area, dove è ricompresa l’Italia e secondo procedure comuni a tutti i paesi che ne fanno parte) è il problema forse più arduo per un ufficio consolare al giorno d’oggi. Tutti i richiedenti pensano di avere “le carte in regola”, come si dice, per viaggiare in Italia e risiedervi temporaneamente. Ma pochi, in realtà le hanno. Quanti falsi turisti e finti uomini di affari, che in realtà tentano di emigrare surrettiziamente in Italia! Il desiderio di evadere da paesi poveri e da un’atmosfera per tanti versi soffocante è comprensibile. Ma l’Europa deve pur cautelarsi di fronte a flussi incontrollati di persone che non hanno un lavoro e che rischiano di non trovarlo mai nelle nostre regioni. Il paradosso vuole peraltro, come sappiamo bene, che oggigiorno sia più facile entrare nel nostro paese e restarvi al di fuori dei regolari circuiti consolari che non attraverso le normali procedure di richiesta di un visto, specie un visto di lavoro.

Non è qui la sede per analizzare con sufficiente ponderazione quali politiche dovrebbero essere adottate dall’Italia – e forse congiuntamente dall’Unione Europea – per contemperare una politica di immigrazione che sia rispettosa di quello che è un fenomeno naturale, non certo criminoso di per sé ed anche utile per noi, almeno in una certa misura, e la necessità di monitorarne e regolarne i flussi attraverso la politica dei visti di ingresso e il contrasto all’immigrazione clandestina. I nostri uffici all’estero sono giustamente molto attenti e scrupolosi nel far osservare la normativa Schengen in materia di visti di breve durata (che è una possibile “porta di servizio” per introdursi in Italia e non andarsene alla scadenza del visto). Con intelligenza e dedizione, peraltro congiunta per lo più ad umanità e cortesia verso tutti, il nostro personale conduce quotidianamente la sua piccola battaglia per il rispetto delle leggi e dei regolamenti che L’Italia ed altri paesi europei si sono dati. Sta però alle istanze governative e politiche del nostro paese studiare, auspicabilmente con approccio costruttivo ed unitario, i termini di una “nuova” politica di immigrazione la quale, mantenendo una prassi scrupolosa ed attenta in tema di riconoscimento del diritto di asilo, riapra sostanzialmente però i canali di immigrazione regolare in Italia per motivi di lavoro, andatisi via via inaridendo per molteplici cause.

9. La diplomazia multilaterale

9.1 Lo sviluppo della diplomazia multilaterale dal secondo dopoguerra ad oggi

Abbiamo avuto modo di rammentare più volte quanto sia cresciuta di volume e di intensità negli ultimi tre quarti di secolo quella che chiamiamo “diplomazia multilaterale” per distinguerla dalla classica diplomazia bilaterale di cui abbiamo già parlato e dove le parti che dialogano e cercano eventualmente di pervenire ad una intesa, come dice il nome, sono solo due. Il primo tratto che caratterizza questa seconda forma di attività diplomatica è quella di un dialogo, di un negoziato o quant’altro, che si svolge simultaneamente tra una pluralità di membri della comunità internazionale per pervenire ad un fine ad essi comune, generalmente attraverso un’intesa che possa soddisfare, sia pure in misura diversa per ognuno ma comunque accettabile, le diverse parti in causa. O almeno quelle che decidano, al termine della trattativa o del semplice dialogo a più voci, di aderire al risultato che si profila come vicino ad essere raggiunto tra un certo numero dei partecipanti. Se convergere su di una posizione comune è già a volte estremamente difficile per due soli soggetti, farlo a partire da un numero di “players” che può essere molto più elevato e con interessi e punti di vista eterogenei destinati a confrontarsi e fatalmente a confliggere sembra un obiettivo, almeno in partenza, davvero difficile da conseguire. Eppure l’abilità e la tenacia, la pazienza e la lungimiranza dei negoziatori, sempre che essi siano sostenuti da una ferma volontà politica dei loro referenti, sovente è in grado di riuscire a venire a capo anche delle difficoltà apparentemente più insormontabili.

Il negoziato multilaterale non era naturalmente sconosciuto anche nei tempi antichi, ogni volta che per raggiungere un accordo, oppure per qualunque altro affare di Stato, si rivelasse indispensabile la partecipazione di più soggetti portatori di interessi tra di loro distinti ma focalizzati sullo stesso obiettivo, o comunque coinvolti dalla concertazione che con quel negoziato si veniva sviluppando. Con la formazione dei grandi Stati nazionali e poi nell’età moderna, dalla fine del XV secolo in poi, con la lotta per la supremazia in Europa e le conseguenti guerre che ne derivarono, per siglare la pace e risistemare il più delle volte la carta del continente furono convocate le prime grandi conferenze internazionali con la partecipazione di tutti i contendenti e di quanti avessero degli interessi da far valere attraverso di esse. Da Cateau-Cambrésis (1559) alla pace di Westfalia (1648) e dal Trattato di Utrecht (1713) al Congresso di Vienna (1815) l’equilibrio tra le grandi potenze fu assicurato, ogni volta per alcuni decenni almeno, dallo sforzo congiunto degli stessi protagonisti teso a conciliare i vari interessi sul tappeto. Sforzo volto anche, “inter alia”, a stabilire progressivamente le regole stesse del gioco diplomatico affinché si affermasse – come abbiamo visto – quel concetto di eguaglianza tra tutti gli Stati, fondamentale per offrire un terreno di intesa condiviso da tutti, che è ancora oggi al cuore delle relazioni tra i membri della comunità internazionale. Successivamente, nel XIX secolo, l’affermazione dei contrapposti nazionalismi e l’accelerazione di una conflittualità tra gli Stati di matrice sempre più ideologica resero maggiormente difficile ma non meno necessaria una concertazione multilaterale al fine di preservare la pace. Processo che sembrava avesse raggiunto uno stadio soddisfacente, nel terzo decennio del XX secolo, con la creazione del primo grande organismo di confronto e di composizione tra gli interessi degli Stati europei, la Società delle Nazioni, ma che fu travolto pochi anni dopo da ideologie ancora più perniciose e dallo scoppio della seconda guerra mondiale che scosse di nuovo dalle fondamenta il vecchio ordine internazionale.

Proprio, da un lato, il fallimento sancito dall’evento bellico dei tentativi di costruire un sistema di sicurezza collettivo capace di mantenere la pace e, dall’altro, l’irrompere sulla scena di popoli e di paesi che erano stati sino ad allora, in Africa e in Asia, subalterni alle grandi potenze europee ed erano portatori ora di nuove necessità e di nuove rivendicazioni, condussero nel 1945, come sappiamo, alla progettazione di una nuova cornice globale. Questa, imperniata sull’Organizzazione delle Nazioni Unite – in cui gli USA assunsero quelle responsabilità che non avevano voluto rivestire nella Società delle Nazioni – si estendeva ad una serie di “agenzie specializzate” delle stesse N.U. dove erano rappresentati gli Stati membri nonché a due organismi finanziari a struttura egualmente multilaterale – Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale – con il mandato di infondere maggiore stabilità nei mercati e stimolare la crescita dei paesi privi di capitali adeguati per il loro sviluppo. In pratica, la vecchia idea societaria di un sistema che preservasse la pace come bene comune veniva rinverdita da un più deciso ed articolato impegno da parte delle potenze vincitrici della guerra appena conclusa e da una maggiore enfasi sui problemi economici che, specie nell’Europa da ricostruire, assumevano ora una valenza altrettanto prioritaria delle preoccupazioni di sicurezza collettiva. L’elemento nuovo rispetto alla perenta istituzione ginevrina era costituito, oltre che dal rilievo assunto dalle questioni economiche e sociali, dal progressivo allargamento dell’ONU ai paesi extraeuropei, alcuni di recente indipendenza, nonché agli sconfitti nel recente conflitto mondiale. In questo particolare gruppo di paesi l’Italia fu ammessa nell’Organizzazione nel 1955, quindi a dieci anni dalla sua creazione, ritrovando così il suo pieno ruolo internazionale, sia pure in un contesto dominato ormai dallo scontro Est-Ovest e dalle nuove lealtà all’interno degli opposti schieramenti che consentivano una limitata libertà di manovra.

Nel frattempo l’ampiezza dei problemi mondiali da affrontare, con la consapevolezza che andava facendosi strada di un orizzonte geopolitico sempre più plurale e che richiedeva ormai il fattivo e contemporaneo contributo di tutti i membri, vecchi e nuovi, della comunità internazionale, furono all’origine della proliferazione degli organismi internazionali, dai più grandi ai più piccoli, a vocazione globale o semplicemente regionale, che videro la luce nei primi venti-venticinque anni del dopoguerra. Prima ancora del suo ingresso nell’ONU, il nostro paese fu così nel 1949 tra i primi aderenti al Trattato dell’Atlantico del Nord che dette vita alla NATO e, fin dai primi anni cinquanta del secolo scorso, con Francia, Germania e Benelux, intraprese i primi passi di quel lungimirante percorso di integrazione continentale che condusse successivamente, nel 1957, alla creazione delle Comunità economiche europee. Membro di queste tre organizzazioni di cui abbiamo appena fatto cenno ed entrata poi a far parte di tutti i principali sodalizi a vocazione universale o soltanto europea, l’Italia si trovò così coinvolta, per la prima volta dopo la creazione dello Stato unitario, in un complesso e fitto reticolo diplomatico multilaterale attraverso il quale, accanto al tradizionale dialogo bilaterale con gli altri membri della comunità internazionale, si intrecciava ormai il suo rapporto con il resto del mondo e venivano soprattutto adottate, con il suo concorso, decisioni di grande momento per il suo futuro e per lo sviluppo della sua compagine nazionale. La diplomazia multilaterale, per la prima volta dopo l’Unità, assumeva un rilievo per l’Italia altrettanto importante di quella bilaterale e talvolta addirittura preponderante. Nuove linee strategico-tattiche nascevano in funzione della mutata realtà internazionale ed una schiera sempre più numericamente non trascurabile di funzionari della carriera diplomatica trascorrevano una parte significativa della loro esperienza professionale all’interno delle nostre Rappresentanze permanenti presso le Organizzazioni internazionali, divenute cruciali soprattutto nei momenti di crisi o di rinnovato sforzo negoziale.

Un’altra significativa esperienza professionale nel settore multilaterale è quella vissuta oggi dai diplomatici italiani i quali prestano servizio, per uno o più periodi, durante la loro carriera, all’interno di una delle tante Organizzazioni internazionali. Questi funzionari si trovano in tale posizione sia perché incoraggiati a farlo e adeguatamente “sponsorizzati” dalla stessa Amministrazione degli esteri – che intende propiziare una maggiore presenza e un maggiore peso dell’Italia in un particolare organismo – sia perché hanno essi stessi brigato l’incarico, poi ottenuto, ma sempre con l’assenso del Governo italiano. I nostri diplomatici che vengono così inseriti per un certo periodo in una Organizzazione internazionale o nelle istituzioni di quella che è oggi l’Unione Europea (Consiglio, Commissione, Parlamento) cessano per tutto quel tempo di prestare la loro attività lavorativa a beneficio diretto della Amministrazione pubblica italiana. Ma il vantaggio indiretto, in termini di prestigio e di favorevole reputazione internazionale che questa ne ricava pareggia e talvolta sopravanza il “lucro cessante” rappresentato da un valido funzionario che per qualche tempo si allontana dai suoi ranghi. Senza contare, specie per gli incarichi più elevati ed in posizioni strategiche, le positive ricadute che possono derivarne per la collocazione o gli interessi italiani all’interno di quel determinato Organismo.

Soprattutto, i funzionari che hanno prestato servizio per un certo periodo nelle Organizzazioni internazionali o nelle istituzioni europee sono portatori di una conoscenza del settore multilaterale e delle tecniche di quel tipo di attività diplomatica che può utilmente riverberarsi sulle nostre strutture operative in termini di “expertise” e di conoscenza personale dell’ambiente acquisita in quell’incarico. Gli stessi funzionari possono poi, nel tempo, raggiungere o addirittura guidare una delle nostre rappresentanze permanenti (in pratica delle vere e proprie missioni diplomatiche) presso le Organizzazioni internazionali stesse, forti del bagaglio tecnico acquisito in precedenza. Oppure possono essere chiamati a rivestire un incarico in qualche altro settore della diplomazia multilaterale che da qualche anno a questa parte si è dimostrato particolarmente rigoglioso. È questo, ad esempio, il settore delle grandi conferenze internazionali (sui grandi mutamenti climatici, sulla condizione femminile, sul terrorismo, sulla criminalità transnazionale ed altri temi “trasversali”) le quali anche qui, dal dopoguerra ad oggi, e con particolare intensità negli ultimi venti, trent’anni, hanno imposto a tutti i paesi che vi partecipano un particolare sforzo nel provvedersi di personale specialmente adatto al confronto multilaterale. Confronto che il fenomeno della concertazione e della crescente cooperazione internazionale sulle grandi questioni che debbono essere affrontate congiuntamente dalla comunità internazionale si è fatto più ricorrente, anzi continuo, ed occuperà sempre di più, è facile pronosticare, uno spazio crescente nell’attività diplomatica posta in essere dagli Stati.

9.2 Le caratteristiche operative della diplomazia multilaterale

Il fine ultimo cui tende la diplomazia multilaterale non è dissimile, a ben guardare, dall’obiettivo cui tende quella bilaterale. Si tratta anche qui, per ogni Stato che operi in questa dimensione, di tutelare e promuovere l’interesse nazionale contemperandolo con quello delle altre parti coinvolte nel medesimo esercizio, pervenendo a delle conclusioni condivise e talvolta ad una soluzione negoziale delle varie questioni sul tappeto che risulti il più possibile soddisfacente non solo per sé ma per tutti gli altri e offra quindi sufficienti garanzie di una certa durata. Dal punto di vista della “tecnica” con cui raggiungere l’obiettivo che, di volta in volta, è proposto dal mandato negoziale affidato ai negoziatori dai loro referenti politici, vi è invece una certa differenza. Va tenuto conto, in verità, sia del fatto che non si tratta più di mettere d’accordo due sole parti ma un numero maggiore di esse, ciascuna con i propri interessi da difendere e la propria posizione, sia della circostanza che l’attività multilaterale si svolge, prevalentemente ormai, all’interno di Organizzazioni internazionali le quali hanno a loro volta una propria linea politica e una propria agenda che finiscono spesso con l’influenzare l’andamento del negoziato o del semplice dialogo tra le parti.

Detto questo per un primo approccio molto generale all’argomento, si potrebbe anche aggiungere, andando maggiormente in profondità, che diplomazia multilaterale e diplomazia bilaterale non differiscono poi molto quanto agli strumenti che impiegano. Anche nel dialogo a più voci e nella trattativa tra più soggetti, ciò che conta è farsi ascoltare con attenzione e interesse dai propri interlocutori, far passare nel modo più chiaro ed accattivante possibile il messaggio di cui si è portatori, lavorare sui punti di forza obiettivi della propria posizione negoziale e su quelli di maggiore debolezza delle posizioni altrui: in sostanza, persuadere le altre parti – quando si è obiettivamente in grado di farlo – che la soluzione che viene loro prospettata non solo è la migliore ma è tale da salvaguardare anche certi aspetti della linea difesa da ciascuna di esse. Poi, questo è ovvio e l’abbiamo osservato più volte, ogni intesa costituisce, in buona misura, il portato della forza che le parti sono in grado di mettere in campo, oltre che della capacità di persuasione di cui dispongono. E non vi è abilità negoziale, capacità dialettica o simpatia che si sia capaci di ispirare, che possa competere facilmente con quei consistenti argomenti che sono, a seconda delle circostanze e del tipo di negoziato, il potenziale militare, le alleanze di cui ci si può avvalere, la solidità del proprio sistema economico e sociale, la decisione e la continuità con cui si sanno perseguire i propri obiettivi. Ma tralasciare, o meglio non dare la giusta importanza e quindi non curare sufficientemente l’elemento psicologico e la componente umana che sono presenti in ogni negoziato, dialogo o concertazione che sia, sarebbe egualmente limitativo e fuorviante. In realtà, in ogni confronto a due o più voci, occorre certamente disporre di valide proposte e di un retroterra quanto più solido possibile in relazione a quello specifico confronto, senza i quali le speranze di successo si farebbero piuttosto sottili. Ma anche una buona e convincente presentazione delle proprie idee appare necessaria, così come la capacità di trovare degli alleati o almeno dei sostenitori occasionali delle tesi che si difendono. Se non fosse così, ogni confronto, ogni negoziato, avrebbero un esito assolutamente scontato e servirebbero solo a formalizzare risultati già acquisiti prima ancora di incominciare. Il che certamente non è, come sappiamo e vediamo in pratica ogni giorno. Le parti in causa, specie nel settore multilaterale, affinano infatti sempre di più proprio le capacità tecniche e le caratteristiche personali dei loro negoziatori, oltre che il ben fondato delle tesi che questi vengono incaricati poi di sviluppare.

Una prima e fondamentale distinzione circa il “modus operandi” nei consessi multilaterali, quando si arrivi ad un punto nel confronto delle idee in cui occorre assumere una posizione definitiva, deliberare, votare su di un comunicato, un ordine del giorno o qualunque altro documento, è data dalla principale “regola del gioco”, cioè dal tipo di consenso che occorre raggiungere perché si formi la volontà dell’organo o della istituzione in cui si è svolto il confronto. È evidente infatti che laddove serva solo una maggioranza, semplice o qualificata, dei membri o dei partecipanti, il compito dei negoziatori è meno arduo di quando venga richiesta invece l’unanimità o, come in Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, le decisioni della maggioranza possano essere bloccate dal “veto” anche di uno solo dei cinque membri permanenti. In questi casi mettere tutti d’accordo e raggiungere un consenso che non risulti tanto “annacquato” da non avere più un vero significato operativo può risultare particolarmente difficile e ogni sostanziale insuccesso rischia d’altro canto di offrire una prova della scarsa incisività spesso lamentata nei confronti di quel foro multilaterale. È anche vero che, specie per non poche delle decisioni che vengono adottate da altri organismi, ad esempio l’Unione Europea, nel momento del confronto finale a livello politico e del voto che ne consegue i punti di vista delle singole delegazioni e le loro posizioni negoziali generalmente si sono già avvicinati grandemente ed una comune manifestazione di volontà si è andata profilando grazie al lavoro dei diplomatici e dei funzionari che sono riusciti a redigere un particolare testo su cui appaia probabile una successiva e definitiva convergenza da parte degli Stati membri.

In tema proprio di Nazioni Unite – che rappresentano ancora, per la vocazione globale e per la latitudine delle problematiche di cui si occupano, l’Organizzazione internazionale principe e un abbozzo sia pure imperfetto di governo mondiale – mette conto di ricordare, come esempio di tecnica negoziale di successo a livello multilaterale, la vera e propria “offensiva” diplomatica che, tra l’ultima decade del Novecento e la prima del secolo attuale, l’Italia ha condotto guidando un cospicuo raggruppamento di paesi “likeminded”, in favore di una vera riforma democratica del Consiglio di Sicurezza. Una riforma che evitasse innanzitutto l’aumento ingiustificato dei soli membri permanenti, con o senza diritto di veto. Il nostro paese partiva da una posizione di debolezza, trovandosi in potenziale minoranza rispetto ai sostenitori del “quick fix”, cioè quell’ingresso puro e semplice in Consiglio di Germania e Giappone come nuovi membri permanenti che si andava profilando con particolare insistenza ed era patrocinato o almeno non osteggiato da Stati Uniti, Regno Unito, Francia: ben tre, quindi, dei cinque membri “storici” di quell’organo, cui andavano aggiunti tutti quei paesi che, tributari di costoro per una ragione o per l’altra, era probabile votassero nel modo da questi suggerito. Ma l’intelligenza e la tenacia della nostra diplomazia, che trovò nelle doti professionali e personali del nostro Rappresentante permanente, l’Ambasciatore Francesco Paolo Fulci, un validissimo stratega nonché un eccezionale catalizzatore di simpatie e di consensi internazionali, riuscì a tessere una rete di alleanze in seno all’Assemblea Generale che fece più volte da sbarramento a tutti i tentativi in senso a noi sfavorevole posti in essere dai sostenitori del “quick fix”. In quest’opera di costituzione di uno schieramento in seno alle N.U. contrario a riforme elitarie ed affrettate, la tecnica seguita dalla nostra Missione a New York fu particolarmente articolata ed intensa. Il relativo sforzo giunse ad esempio a mobilitare a nostro favore i voti dei piccoli paesi insulari – numerosi ma spesso trascurati in seno all’Organizzazione – motivandoli in quella che diventò una vera battaglia per la difesa dei valori democratici della comunità internazionale che, fu loro rammentato, l’Organizzazione delle Nazioni Unite non poteva permettersi di disconoscere senza smarrire la propria ispirazione originaria.

Come dimostra la vicenda della nostra battaglia per la riforma del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, in un confronto o in un negoziato multilaterale è molto importante avere degli alleati, cioè delle delegazioni di altri paesi disposte a seguirci e a condividere la nostra posizione. Farsi degli amici, per un paese come il nostro, che non è una super-potenza e non può quindi gettare sul tappeto il proprio potenziale politico od economico e fare promesse che per noi sarebbero difficili poi da mantenere, è essenziale come disporre anche di uno speciale capitale di stima e di simpatia nei fori internazionali e nelle varie Organizzazioni. Diventa quindi imperativo per noi perseguire una “politica del sorriso” che miri ad affermare il nostro ruolo di paese amante della pace e del dialogo, aperto verso i contributi degli altri partner e vicino alle loro istanze in nome di una comunità internazionale autenticamente più bilanciata e più giusta. È quanto l’Italia si è sforzata di fare nei quasi settant’anni di partecipazione all’esercizio onusiano, con risultati spesso rilevanti, come dimostrato dalle frequenti elezioni del nostro paese in qualità di membro non permanente del Consiglio di sicurezza e dalle tante vittorie riportate dai nostri candidati a ricoprire prestigiosi incarichi internazionali.

Venendo infine alle caratteristiche professionali che debbono possedere i diplomatici impegnati nel dialogo multilaterale, se ne possono citare almeno due che presiedono in massimo grado al successo in questo settore. La prima è la pazienza, di cui occorre dar prova nel seguire le fasi di negoziati che possono essere lunghi e defatiganti. Se la pazienza, come vedremo meglio in seguito, è una delle virtù cardinali del diplomatico, nella dimensione multilaterale dove molti possono essere i partecipanti, spesso scaltri ed agguerriti, essa diviene ancor più indispensabile per non gettare al vento, con iniziative azzardate ed intempestive, quanto si è riusciti fin lì ad acquisire. I prudenti, gli avveduti e i tenaci vincono, infatti, sulla distanza. La seconda caratteristica è l’incisività e la capacità di cogliere con prontezza le occasioni che si presentano, sopravanzando le mosse o le intenzioni degli altri. In un negoziato multilaterale la rapidità nello sfruttare le occasioni favorevoli (un momento di stanchezza collettiva, il cedimento progressivo di una posizione a noi sfavorevole, un insperato aiuto da parte di un altro partecipante) è egualmente qualità da coltivare perché capace di farci prevalere in una situazione che sembrava bloccata e improvvisamente ci lascia intravedere insperate possibilità di successo. Molto comunque nel settore multilaterale aiutano l’esperienza specifica, i pregressi incarichi in questo campo, la conoscenza di tutti quegli accorgimenti che consentono di muoversi a proprio agio in negoziati spesso lunghi e complessi. Ragione per cui, spesse volte, i funzionari che incominciano presto in questo ramo di attività non l’abbandonano più, continuando ad operarvi per tutto il resto della carriera.

10. Il Ministero degli Affari Esteri

10.1 Funzione bifronte del Ministero

Il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale – come si chiama oggi a seguito delle più recenti riforme istituzionali – è la suddivisione politico-amministrativa dello Stato che attende alle relazioni internazionali dell’Italia. Centro propulsore, secondo le direttive del Governo e gli orientamenti parlamentari, della politica estera del Paese, tramite istituzionale di quest’ultima in direzione delle rappresentanze diplomatiche italiane nel mondo (di cui parleremo nel prossimo capitolo) esso è anche al tempo stesso l’interlocutore principe delle Ambasciate accreditate in Italia. Sorta di Giano bifronte, volto sia verso gli esecutori della politica estera nazionale sia verso i portatori delle esigenze dei nostri partner, la Farnesina (come è chiamato anche il Ministero, dal palazzo romano in cui esso ha sede dal 1959) è la complessa struttura nella quale si incrociano le istanze del nostro paese e quelle degli altri soggetti della comunità internazionale: concettualmente separate, le une dalle altre, ma destinate a comporsi nell’incontro o talvolta nell’incedere parallelo delle distinte azioni diplomatiche. Se il Ministero è il referente abituale dei rappresentanti diplomatici stranieri accreditati in Italia va aggiunto che costoro hanno, solitamente, libero accesso per ragioni di ufficio a tutte le nostre strutture politico-amministrative, centrali e periferiche. Quando un diplomatico straniero deve prendere contatto, avere un colloquio o assumere un’informazione presso un dicastero diverso da quello degli esteri o un ente pubblico anche territoriale può farlo direttamente, senza passare preliminarmente dal Ministero degli esteri (sarà poi il nostro consigliere diplomatico – se presente in organico – presso quel dicastero o quell’ente che provvederà ad informare il Ministero in merito ai contatti di maggiore momento).Ciò sembra ovvio e naturale in una organizzazione politico-amministrativa come quella italiana, pluralista e il più possibile aperta verso i potenziali interlocutori, italiani e stranieri. Non è peraltro così in tutti i paesi nei quali sono accreditati, a loro volta, i nostri diplomatici. A parte quei regimi centralistici, in genere assoluti o semiassoluti, nei quali il diplomatico straniero ha di regola come unico interlocutore il Ministero degli esteri locale – il quale si farà tramite, nelle varie circostanze, delle necessità manifestate dai predetti rappresentanti che coinvolgano altre Amministrazioni – vi sono dei paesi che gradiscono che un’Ambasciata straniera informi il locale Ministero degli esteri di determinate iniziative che essa intenda assumere verso altre istanze centrali e soprattutto periferiche. Ai paesi del primo tipo appartenevano in passato soprattutto le cosiddette “democrazie popolari” (Unione Sovietica e Stati satelliti, sempre preoccupate di pericolosi contatti con l’ambiente locale dei rappresentanti del campo politico avverso). Ma anche altri paesi di antico o fresco regime assoluto e ad impianto centralistico, pur ideologicamente distanti dalle prime, non permettevano – o tuttora non permettono – ai rappresentanti stranieri di intrattenere relazioni dirette con altre istanze amministrative diverse da quella deputata ai contatti istituzionali con essi. È il caso della Libia di Gheddafi, almeno negli anni in cui vi fui in servizio (1970-72) che, ad esempio, obbligava addirittura il Consolato generale d’Italia a Tripoli a comunicare con i servizi anagrafici e di stato civile del Municipio libico solo attraverso il Ministero degli esteri. Io lo so bene perché passavano da me, ogni giorno, pacchi di note verbali predisposte su carta intestata dell’Ambasciata dal nostro ufficio consolare (che era ubicato al piano terra dell’edificio di Shara Uharan dove era l’Ambasciata) e dirette al Ministero degli esteri libico, contenenti semplici richieste di trasmissione di atti di stato civile relativi ai cinquantamila e passa cittadini italiani un tempo residenti in quella città e poi trasferitisi in Italia. Anzi, poiché il nostro Ambasciatore, comprensibilmente, non aveva molto tempo né molta voglia di firmare tutte quelle decine e decine di note diplomatiche,mi aveva insegnato ad imitare la sua sigla (le iniziali del nome e del cognome) ed ero quindi io che, apponendovi quell’apocrifo geroglifico, ogni giorno davo ad esse il via libera. Tra i paesi invece del secondo tipo va incluso il Senegal, dove sono stato capo Missione tra il 1996 e il 2000. Ancorché non vi fosse un vero e proprio divieto di contatti diretti tra Ambasciate straniere e amministrazioni senegalesi, era gradito che il locale Ministero degli esteri ne venisse preliminarmente informato, almeno nelle circostanze più importanti, anche per le vie brevi. Laddove poi si trattasse di contatti con istanze periferiche, quindi per lo più nelle altre città, era buona prassi informarne per iscritto lo stesso Ministero per avere i contatti facilitati. Eguale procedura era opportuno seguire, più o meno, anche nella maggior parte degli altri sei paesi del continente africano dove ero contemporaneamente accreditato. Ma in tutti questi casi, debbo aggiungere, più che una cultura del sospetto o una volontà accentratrice, emergeva da parte della locale controparte il comprensibile desiderio di prevenire con autorevolezza le istanze periferiche da noi sollecitate affinché agissero poi con apertura e sollecitudine verso l’interlocutore straniero ed offrissero quindi una qualche sembianza di efficienza.

10.2 L’organizzazione del Ministero. Vertice politico e Segretario generale

Come tutti i Ministeri, quello degli esteri (per brevità continueremo d’ora in poi a chiamarlo così) è a sua volta suddiviso in varie strutture che attendono, ciascuna, ad una parte dei compiti e delle responsabilità che per legge gli sono demandate. Sono quelle che, nel gergo amministrativo corrente, si chiamano “unità organiche di livello dirigenziale generale”, cioè delle macrostrutture guidate, come lascia intendere questa denominazione, da funzionari aventi una qualifica dirigenziale generale (una volta si sarebbe detto di “direttori generali”). Poiché la carriera diplomatica, come vedremo meglio in un prossimo capitolo, è equiparata alla dirigenza pubblica ma conserva la sua specificità nei gradi e nelle funzioni, a queste macrostrutture – che al Ministero degli esteri mantengono, secondo il suo ordinamento, il classico nome di “direzioni generali” – sono preposti funzionari del grado di ministro plenipotenziario o di ambasciatore ad eccezione della direzione generale dell’amministrazione, cui è preposto un dirigente amministrativo “di prima fascia”, cioè la qualifica più elevata ed equiparata a quella dell’ex dirigente generale. Le Direzioni generali, che al di sotto del direttore generale possono avere fino a due vicedirettori generali di cui uno con funzioni vicarie, si suddividono a loro volta in uffici, cui sono preposti funzionari del grado di consigliere di ambasciata o di consigliere di legazione in qualità di reggenti, e in reparti. Dalla direzione generale, che presiede ad un intero settore delle relazioni con l’estero o dell’attività del Ministero, si arriva giù giù al reparto che è dunque la più piccola suddivisione interna del Ministero e che non ha, in genere, rilevanza esterna; a differenza dell’ufficio, il quale costituisce invece una ripartizione amministrativa con responsabilità autonoma, sia pure sotto la guida ed il controllo della direzione generale da cui dipende, per le materie trattate e per le risorse, umane e materiali, che gli vengono allocate.

Il vertice politico del Ministero è il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, il quale è coadiuvato da un Capo di Gabinetto, che coordina tutti gli uffici cosiddetti “di diretta collaborazione con il Ministro”: oltre al Gabinetto propriamente detto, la segreteria particolare, l’ufficio legislativo, l’ufficio per i rapporti con il Parlamento, eventuali consiglieri del Ministro con compiti specifici. A differenza degli altri Ministeri e similmente a quello della difesa, Capo di Gabinetto può essere per legge solo un funzionario della stessa Amministrazione degli esteri, nella fattispecie un diplomatico di grado pari ad ambasciatore o ministro plenipotenziario, in virtù delle particolarissime competenze di cui questi deve essere portatore per collaborare efficacemente con il vertice politico. Il Ministro è in generale coadiuvato politicamente da uno o più Sottosegretari di Stato, con o senza delega per specifiche materie, i quali dispongono a loro volta da una propria “segreteria particolare” cui è preposto, sempre per motivi di particolare competenza, un funzionario diplomatico di grado non inferiore a consigliere di legazione. Oggi, per varie ragioni legate alle peculiarità del sistema politico italiano, la figura e il ruolo dei Sottosegretari (anche se uno di questi si fregia a volte della qualifica di “vice ministro”) sono alquanto diminuiti rispetto al passato. Nei governi della prima Repubblica, per il fatto che questi erano spesso delle coalizioni in cui occorreva garantire ai partiti che ne facevano parte, e alle loro correnti, una certa visibilità anche nei Ministeri di cui essi non avevano la titolarità, i Sottosegretari rappresentavano dei piccoli “potentati” interni che riuscivano a ritagliarsi uno spazio non trascurabile assommando competenze e muovendo leve di una certa delicatezza. Ricordo che quando entrai alla Farnesina e poi nei miei primi rientri periodici al Ministero, sempre alla direzione generale del personale, il sottosegretario con la delega per il personale era il nostro punto di riferimento, più ancora dello stesso Ministro. Era al Sottosegretario che si rivolgevano i sindacati per lamentarsi dei presunti torti inflitti loro dall’Amministrazione. Era a lui che qualcuno ricorreva per scavalcare quest’ultima “pro domo sua”, brigare una promozione, chiedere una sede di prestigio.

Una particolarità del Ministero degli affari esteri, condivisa con pochi altri, è quella di avere in funzione di coordinamento e di supervisione dei direttori generali (che altrimenti costituirebbero collegialmente il vertice amministrativo del Ministero) la figura sovraordinata di un Segretario generale. Questi, che deve avere il grado di ambasciatore, a sottolinearne l’anzianità di carriera e l’esperienza che è imperativo possieda per svolgere nel modo migliore le sue delicate funzioni, “coadiuva direttamente il Ministro ai fini dell’elaborazione degli indirizzi e dei programmi del Ministero; assicura la continuità delle funzioni del Ministero” (D.P.R. 18/67). Le evidenti peculiarità della gestione della politica estera e ancor più la necessità di una ininterrotta cura delle relazioni internazionali postulano in effetti che il Ministro – di norma una figura politica che può essere priva di grande esperienza internazionale – trovi alla Farnesina una sorta di moderno “Virgilio”, nelle vesti di un alto funzionario che lo assista, gli rischiari il percorso, ne traduca gli stimoli e le richieste nei confronti della complessa macchina amministrativa del Ministero. Ma che al tempo stesso, questo va detto, funga da ammortizzatore dei sobbalzi e delle virate improvvise che il vertice politico di fresca nomina intendesse imprimere alla fragile navicella della nostra politica estera. Assicurando, come si usa dire, la “continuità” di quest’ultima, non è che il Segretario generale scavalchi la volontà politica: questa, infatti, non può che essere l’unica artefice delle nostre scelte in campo internazionale. Egli ha però il delicato compito, a titolo di esempio, di ricordare al vertice politico che l’Italia ha sottoscritto determinati accordi cui bisogna tener fede, che essa segue da tempo determinati orientamenti dai quali non sempre è facile od opportuno discostarsi, che essa ha interessi nazionali che sarebbe improvvido omettere di tenere presenti. Insomma, la politica estera certamente può e deve cambiare se così è la volontà del Governo e del Parlamento di cui il primo è espressione. Ma non può farlo se non affrontando determinati costi che debbono almeno essere preliminarmente conosciuti e debitamente valutati. Ecco la funzione che è chiamato ad assolvere, specie nei momenti di cambiamento politico, il Segretario generale del Ministero: quello di un guardiano non tanto degli obiettivi cui il Paese deve tendere, quanto dei percorsi che sono tecnicamente ineludibili per avviarsi in qualunque direzione si decida di andare. E, contemporaneamente, occorre che egli sia un garante della lealtà ma anche della apoliticità dell’Amministrazione di fronte al potere politico: una sorta di difensore delle strutture e dei funzionari i quali, sotto governi precedenti, determinate scelte di politica estera – anche quelle che si intendono correggere od abbandonare – hanno contribuito a porre in essere per dovere del loro ufficio e in virtù del mandato a suo tempo ricevuto. Solo così, in effetti, quella preziosa macchina organizzativa e operativa che si è rivelata nel tempo essere il Ministero degli esteri, potrà continuare a funzionare serenamente ad esclusiva tutela e promozione degli interessi nazionali (di cui è, certamente, di volta in volta supremo interprete il potere politico).

Se il Segretario generale ha quindi un compito di impulso e di controllo verso gli uffici dell’Amministrazione e, al tempo stesso, di garante e di freno nei confronti del vertice politico, il Capo di Gabinetto – l’altra figura cardine degli assetti apicali del Ministero – è il fiduciario del Ministro, colui che ne traduce la volontà e gli intendimenti nei confronti dell’intera macchina amministrativa. Poiché queste due figure, Segretario generale e Capo di Gabinetto, rappresentano in un certo senso i due poli tra i quali oscilla l’ago dell’azione politico-amministrativa dell’intero Ministero, è fondamentale che essi, nel rispetto dei relativi ruoli, stabiliscano tra di loro un buon livello di comunicazione e sviluppino, anzi, una leale e fattiva collaborazione. Facilitati, almeno teoricamente, dalla circostanza di appartenere alla stessa carriera e di avere alle spalle una lunga, a volte perfino condivisa, esperienza diplomatica, le due figure dovrebbero marciare in piena sintonia. Ma non sempre è così, come l’esperienza dei tre quarti di secolo successivi alla seconda guerra mondiale si è incaricata di dimostrare. A parte le possibili incompatibilità caratteriali, gioca a sfavore di una rappresentazione troppo idilliaca dei rapporti tra queste due figure il fatto che fatalmente, come in tutte le strutture complesse, esse si organizzano come veri e propri centri di potere, polarizzando ciascuna risorse umane e materiali, adesioni ideologiche ed improvvisate lealtà che non possono poi non sfociare, a volte, in un problematico rapporto contraddistinto nei casi limite (che storicamente non sono mancati) da una certa, sia pur cortese, diffidenza e da una precaria collaborazione. La dialettica istituzionale, insita del resto nei due distinti mandati affidati alle figure in questione, può rivelarsi costruttiva, come è stato in molti casi, e tradursi in un rafforzato legame tra il Ministro e l’Amministrazione. Quando invece essa si risolva in reciproca dimostrazione di forza e puntigliosa ricerca di un primato non può che condurre, a lungo andare, ad un logorio di quella funzione di impulso e di direzione dell’Amministrazione che riposa sull’armonioso equilibrio tra i due poli. Mussolini, quando nel 1922 assunse l’interim del Ministero credette di risolvere il problema accantonando di fatto la figura del Segretario generale che immaginava potesse dargli ombra o almeno essergli di impaccio (quella stessa figura fu poi formalmente soppressa, sempre dal fascismo, nel 1927).

10.3 La suddivisione del Ministero in macrostrutture

Il Ministero degli esteri non è stato sempre organizzato, al suo interno, con lo stesso criterio. Nel tempo moduli organizzativi diversi si sono succeduti senza che ne venisse individuato uno pienamente rispondente alle necessità funzionali e destinato ad essere quindi maggiormente duraturo. Ad una tradizionale organizzazione per materie, o meglio per macroaree (affari politici, affari privati ovvero consolari, personale e affari generali) ereditata dal Regno di Sardegna, si sostituì tra le due guerre mondiali del Novecento, accresciutesi di molto le funzioni demandate al Ministero, una suddivisione per aree geografiche (Europa, Vicino Oriente, Asia, Americhe ecc.) con la permanenza di alcune direzioni generali tematiche per i necessari raccordi nelle problematiche più classiche e in quelle più marcanti della “nuova” politica estera fascista: accanto agli affari politici e a quelli commerciali, ecco la penetrazione culturale e le scuole italiane, gli Italiani all’estero. In epoca repubblicana, dopo le esigenze straordinarie dettate dallo sforzo diplomatico legato al trattato di pace e ai suoi seguiti, l’organizzazione del Ministero fu nuovamente e prettamente tematica sino alla fine degli anni Novanta del secolo scorso. Sotto la spinta di una impostazione più moderna e dichiaratamente “efficientistica”, si passò poi per una decina d’anni ad una organizzazione mista: sostanzialmente geografica per i rapporti tra Ministero e rete diplomatica da un lato e Ambasciate straniere dall’altro, ma affiancata da un’articolazione nelle classiche direzioni generali per materia (affari politici, affari economici, italiani all’estero, relazioni culturali, cooperazione allo sviluppo, oltre ovviamente al personale e agli affari amministrativi) ai fini dell’elaborazione delle linee di azione più generali. Constatato come neanche questa suddivisione si fosse dimostrata particolarmente risolutiva nell’ovviare ai continui problemi di raccordo tra l’azione diplomatica centrale e quella dei singoli uffici all’estero, incoraggiata dalla necessità – comune a tutte le Amministrazioni pubbliche – di ridurre per ragioni di bilancio il numero delle unità di livello dirigenziale generale, l’Amministrazione degli affari esteri ha provveduto nel 2010 all’ennesima riforma. Abolite le direzioni generali “geografiche” che avrebbero dovuto riunire in sé, a beneficio delle aree ad esse assegnate, tutte o quasi le competenze delle direzioni generali tematiche, si è passati nuovamente ad individuare otto macrostrutture “per materia”. Queste hanno finito per accorpare proprio alcune delle vecchie e classiche direzioni generali tematiche, ribattezzate con nomi più “up to date”. In questo ordine di idee, la componente “territoriale” degli affari economici e le relazioni culturali, che disponevano oltretutto, l’una e l’altra, di capitoli di bilancio di non trascurabile entità per finanziare iniziative intraprese al centro o sviluppate dalla rete periferica, si trovarono unificate, per effetto di quella riforma, nella direzione generale del “sistema Paese”. Questa è una espressione ellittica che collegò, appunto, nella nuova struttura la promozione della cultura italiana e l’assistenza alla internazionalizzazione delle nostre imprese. Gemellate in un unico stampo, in una unica “mission” volta, come si dice oggi, a “fare sistema”, la struttura mirava a non tenere distinte attività che, ove opportunamente integrate, potevano creare un particolare valore aggiunto, nella promozione degli interessi nazionali, difficile da ottenere laddove ci si fosse continuati a muovere secondo i tradizionali e separati comparti. Una recentissima (l’ennesima) riforma della struttura del Ministero ha peraltro nuovamente rimaneggiato anche questo aspetto della nostra politica estera. La Direzione “per la promozione del sistema Paese” è stata decapitata dell’importante “volet” costituito dalle vecchie “relazioni culturali” che aveva ereditato dal rimaneggiamento del 2010 e si occupa ormai prevalentemente della sola internazionalizzazione del sistema economico nazionale. Il capitolo “diffusione della cultura italiana all’estero” è transitato nella nuova di zecca “Direzione generale per la diplomazia pubblica e culturale”, di cui poi parleremo.

Proseguendo in questo ordine di idee, la altrettanto nuova “Direzione generale per la mondializzazione e per le questioni globali” ha finito con l’accorpare competenze più “globali” della vecchia direzione generale degli affari economici più qualche altra tematica relativa al complesso fenomeno di cui, per definizione, è chiamata ad occuparsi. Sono rimaste sostanzialmente invariate nelle competenze, senza cederne né assumerne di nuove, la “Direzione generale della cooperazione allo sviluppo”, che ha peraltro acquisito compiti di indirizzo e di controllo della nuova “Agenzia” che, come abbiamo visto, attende operativamente ai nostri programmi di cooperazione all’estero, e la “Direzione generale per gli Italiani all’estero” che continua a trattare in via esclusiva le materie attinenti alla vita e al lavoro dei nostri connazionali permanentemente o temporaneamente residenti fuori d’Italia ed agli affari consolari. Ha conservato la denominazione di “direzione generale per gli affari politici e di sicurezza”, pur perdendo alcune sue competenze a favore di quella della “mondializzazione”, la classica struttura che, dall’Unità d’Italia in poi, attende al “core business” di sempre del Ministero degli affari esteri: la materia considerata “nobile” per eccellenza delle relazioni internazionali e, in particolare, di quelle bilaterali. Non aveva cambiato la propria denominazione né le proprie competenze, con la riforma del 2010 anche la “Direzione generale dell’Unione europea” che segue tutto quanto attiene al processo di integrazione europea e alla partecipazione italiana alla cosiddetta “fase ascendente” della medesima, cioè alla definizione delle posizioni negoziali del nostro paese nelle varie questioni di competenza U.E. Essa peraltro, con la menzionata “mini riforma” del Ministero del 2021, si chiama ora “Direzione generale per l’Europa e la politica commerciale internazionale”. Infine nessun cambiamento per quanto attiene alla “Direzione generale per le risorse e l’innovazione” che è poi la vecchia (e se mi è consentito, gloriosa) direzione generale del personale e dell’amministrazione: quella cioè che si occupa di gestire le risorse umane e le risorse di bilancio di cui dispone l’intera Amministrazione degli affari esteri. Un compito, quest’ultimo, complesso e delicato che faceva un tempo di questa struttura del Ministero un ambìto centro di potere (che le riforme più vicine a noi hanno cercato di limitare) e soprattutto una vero “ponte di comando”, in stretto contatto con Segreteria generale e Gabinetto, per tutto quanto attiene all’organizzazione degli uffici centrali e di quelli periferici, alla gestione del personale e all’allocazione delle risorse. Dalla riforma del 1999, che è l’ultima di largo respiro interessante la vita dell’Amministrazione, alcune materie più propriamente di gestione amministrativa (ad esempio la corresponsione del trattamento economico al personale all’estero, la gestione degli immobili degli uffici centrali e periferici dell’Amministrazione, i servizi informatici e quelli di comunicazione con la rete diplomatico-consolare) risultavano già scorporate dalla vecchia direzione generale del personale ed affidate ad una “Direzione generale degli affari amministrativi”, l’unica guidata da un non diplomatico e ribattezzata “per l’amministrazione e l’informatica” dall’ultima miniriforma del 2010. Con il che si può constatare, ancora una volta, come la sostanza spesso cambi poco nei vari tentativi riformistici ma l’involucro esterno si sforzi di farla apparire ogni volta come “moderna” e, finalmente, “adeguata ai tempi”.

Autentica novità – questa sì, e con ragione – della riforma del 2010 è stata invece la nascita, lungamente attesa, di un “Servizio per gli affari giuridici” del Ministero, avente natura di struttura dirigenziale generale. Esso è contraddistinto dalla fusione del tradizionale “Servizio del contenzioso diplomatico e dei trattati” che, dal secondo dopoguerra al 2010, si era occupato degli affari giuridici internazionali nei quali è coinvolta a vario titolo l’Italia, con una serie di nuovi uffici che si occupano delle questioni di diritto interno che afferiscono all’attività del Ministero. Potrebbe sorprendere, a prima vista, una commistione, nello stesso contenitore, di questioni di diritto internazionale e di problematiche di vario genere ma attinenti invece all’ordinamento italiano. Alcuni Ministeri degli esteri stranieri già si atteggiano nello stesso modo. Altri preferiscono non alterare quello che rimane un pilastro tra i più classici per tutte le Amministrazioni dello stesso tipo, cioè l’ufficio che si occupa delle interazioni tra attività diplomatica e diritto internazionale. A conti fatti, l’idea riformatrice qui è sembrata per una volta vincente giacché molte questioni giuridiche (contenziosi legali di vario genere, richieste di pareri da parte delle altre direzioni generali ecc.) non venivano trattate, presso l’Amministrazione degli affari esteri, in modo organico e da un corpo di funzionari deputati istituzionalmente solo al loro esame. Il fatto che le competenze del vecchio “Contenzioso” risultino comunque intatte, venendo anzi almeno in una certa misura supportate da maggiori risorse, compensa largamente il cambiamento. Del resto le modifiche nelle strutture del Ministero apportate dalla riforma del 2021 hanno poi nuovamente inciso nella struttura giuridica della Farnesina, ribattezzata “Servizio per gli affari giuridici, del contenzioso diplomatico e dei trattati” riproducendo sostanzialmente, quanto a competenze, il precedente “Servizio per gli affari giuridici” ma ridando lustro, nella denominazione, alle due storiche componenti del trascorso, glorioso “Contenzioso” eliminato nei primi anni del nuovo Millennio. Mentre è da augurarsi che le competenze, l’esperienza e il “know how” che il nuovo Servizio va man mano sviluppando daranno sempre maggiori frutti e rafforzeranno quella dimensione giuridica che, in una amministrazione atipica come quella degli affari esteri, è apparsa talvolta più gracile che in altre Amministrazioni dello Stato.

Completano la suddivisione del Ministero in macrostrutture, in sostanziale continuità con il passato, tre altre unità organiche di assoluto rilievo ai fini del buon andamento dell’intera Amministrazione. La prima è l’Ispettorato generale, che ha per compito di verificare il corretto funzionamento degli uffici centrali e degli uffici all’estero: comportamento del personale, gestione amministrativo-contabile, rispetto della normativa italiana in tema di sicurezza sia sul luogo di lavoro (“safety”) che nei confronti dell’ambiente esterno (“security”). Responsabile della trattazione di tutti i casi di mancata adesione alle normative in vigore sulle materie dianzi evocate perché poi le altre direzioni generali intervengano secondo le rispettive competenze (ad esempio, per le mancanze rilevate a carico del personale, se ne occupi disciplinarmente la direzione generale delle risorse) l’Ispettorato, alla testa del quale è un funzionario di grado non inferiore a ministro plenipotenziario, coadiuvato da “ispettori” con lo stesso grado o con quello almeno di consigliere di ambasciata, assolve il proprio compito in due modi complementari. Sia, cioè, attraverso periodiche ispezioni in tutte le sedi all’estero (laddove, per la lontananza dal centro o per motivi ambientali, occorre monitorare con particolare incisività il funzionamento degli uffici) sia mediante missioni estemporanee in una determinata sede quando insorga un problema che richiede un intervento immediato di verifica della relativa situazione che l’ha generato. Da questa breve descrizione si comprende facilmente come il ruolo di quest’organo sia assolutamente fondamentale per un Ministero con una organizzazione così diffusa e in cui possono presentarsi varie e complesse anomalie. Purtroppo, specie negli ultimi anni, la mancanza di adeguate risorse ha allungato talvolta la frequenza dei periodici viaggi di ispezione, non consentendo così di tenere sotto più assiduo controllo ogni potenziale “patologia” del servizio all’estero e di intervenire tempestivamente ove ciò si rendesse necessario. Da mettere in cantiere sembra ancora la funzione, che potrebbe essere egualmente affidata all’Ispettorato, di verificare la congruità delle somme spese per ogni singola sede a fronte della produttività di quest’ultima, il “valore aggiunto” cui la sede stessa (Ambasciata o ufficio consolare) è riuscita a dar vita per il miglioramento complessivo della nostra rete. Controllo indubbiamente difficile e delicato, che richiederebbe probabilmente personale specializzato e tecniche sofisticate. Ma che, in un’epoca di restrizioni di bilancio e di una sempre più stringente valutazione del rapporto costi-benefici nei servizi pubblici, potrebbe presto manifestarsi come compito imperativo ed urgente.

Anche il Servizio Stampa ed informazione – che fu creato a suo tempo dal Fascismo come opportuna cassa di risonanza dei “successi” della politica estera del Duce – ha assolto nel tempo ad una funzione importantissima nell’era della comunicazione. Istituzionalmente rivolto verso i media italiani e stranieri che rifornisce periodicamente di notizie e valutazioni, ad esempio, sulle iniziative del Ministero in tema di politica estera, aiuto all’internazionalizzazione delle imprese italiane, misure adottate per la promozione della lingua e della cultura italiana all’estero, assistenza ai cittadini italiani fuori dai confini nazionali, ha assicurato anche la delicata funzione del “portavoce” del Ministro. Questo è un incarico che, negli altri Ministeri, è demandato istituzionalmente a giornalisti professionisti iscritti al relativo albo, ma che una norma dell’ordinamento di settore dell’Amministrazione degli affari esteri ha sempre affidato opportunamente, invece, allo stesso capo del Servizio Stampa, cioè ad un funzionario diplomatico avente grado di ministro plenipotenziario, tenuto conto della necessità che il portavoce del Ministro degli affari esteri sia persona particolarmente esperta in diplomazia e nelle relazioni internazionali. La riforma del 2021 ha addirittura accorpato il vecchio Servizio Stampa con le altrettanto classiche “Relazioni culturali” (anch’esse soggette, nel tempo, a vari cambi di denominazione) dando vita alla “Direzione generale per la diplomazia pubblica e culturale”. Oltre alle competenze in tema di comunicazione e di affari culturali, la nuova macrostruttura ha per vocazione istituzionale quella di promuovere all’estero l’identità e i caratteri “originali ed evolutivi” dell’Italia analizzando gli sviluppi e le tendenze della percezione internazionale del nostro paese.

Ultima, ma non certo per importanza, tra le macrostrutture del Ministero che abbiamo via via esaminato, è quella che – con classica e immutabile denominazione – si chiama tuttora “Cerimoniale diplomatico della Repubblica”. È questo un ufficio dirigenziale generale, affidato ad un ministro plenipotenziario o talvolta ad un ambasciatore, che attende a tutti gli affari di cerimoniale attinenti alle relazioni internazionali. Già la denominazione ufficiale, che fa riferimento alla “Repubblica” e non al solo Ministero degli affari esteri, fa capire come esso, pur costituendo una unità organica di quest’ultimo, funga da gestore e da consulente supremo per tutte le norme e gli usi protocollari internazionali a beneficio delle più alte istanze dello Stato, dal Presidente della Repubblica al Presidente del Consiglio. Organizzatore delle visite delle massime Autorità pubbliche all’estero, svolge eguale funzione, in raccordo con gli omologhi stranieri, per le visite in Italia di personalità di altri Paesi. È il punto di contatto istituzionale per le Ambasciate straniere in Italia e gestisce la materia dei privilegi ed immunità degli agenti diplomatici e dei funzionari consolari che operano nel nostro paese. Vedremo in un successivo capitolo l’importanza del cerimoniale nelle relazioni internazionali e capiremo meglio la delicata centralità di questo settore.

10.4 I “consiglieri diplomatici” presso altre Amministrazioni

A partire dai primi anni del secondo dopoguerra, con la necessità della rapida ripresa delle relazioni internazionali dell’Italia, affidate non al solo Ministero degli esteri ma coinvolgenti le massime autorità dello Stato tradizionalmente protagoniste delle relazioni stesse e cioè Presidente della Repubblica e Presidente del Consiglio dei Ministri, si è ritenuto opportuno distaccare alcuni funzionari diplomatici presso i rispettivi uffici per fungere da raccordo con il Ministero stesso e coadiuvare al tempo stesso quelle alte personalità nei loro contatti istituzionali, in Italia e all’estero, con gli omologhi stranieri. L’intento originario, come si vede, era duplice ed esso ha continuato ad ispirare anche i successivi distacchi di funzionari diplomatici presso altre Amministrazioni pubbliche. Da un lato, dunque, quello di offrire un particolare supporto di conoscenza ed esperienza in campo internazionale a figure istituzionali che potevano avvertirne l’esigenza per meglio attendere ai loro compiti in tale settore. Dall’altro quello più sottile, ma non meno legittimo, di assicurare la coerenza di qualunque iniziativa venisse adottata dagli altri organi dello Stato con le linee di politica estera di cui è custode ed interprete istituzionale il Ministro degli affari esteri: di vegliare, in parole povere, affinché pur nella diversità degli esecutori “la musica” fosse sostanzialmente sempre la stessa, che è poi cosa fondamentale negli affari internazionali ove occorre che le posizioni del paese siano lineari ed univoche per non sconcertare i propri interlocutori od offrire il fianco a pericolose manovre. Metà “consigliere del principe” in tema di politica estera e metà guardiano dell’ortodossia facente capo al Ministero degli esteri, la figura del consigliere diplomatico, a partire dagli anni ’60 del secolo scorso, si estese gradatamente ad altre Amministrazioni dello Stato il cui vertice politico avvertiva egualmente il bisogno di disporre di un ausilio per quei contatti internazionali che, sempre più di frequente, il suo dicastero andava stabilendo. Dai ministeri cosiddetti economici (Tesoro, Finanze, Bilancio, Industria, Commercio con l’estero ecc.) che, negli anni soprattutto del consolidamento delle istituzioni europee (CECA, EURATOM e poi CEE) incominciavano ad intrattenere fitti rapporti con le varie istanze europee politico-amministrative, si è passati poi, negli ultimi quarant’anni ad una proliferazione di contatti con l’estero (e non più solo con gli omologhi europei) che hanno visto come protagonisti un po’ tutti i membri del nostro Governo e le rispettive Amministrazioni. È cresciuta quindi, di conserva, la richiesta di “consiglieri diplomatici” all’Amministrazione degli affari esteri. Questa ha risposto nella stragrande maggioranza di casi favorevolmente, nell’intento sempre di avere propri “fiduciari” negli altri Ministeri e potere così seguire più da vicino, anzi in certi casi anticipare, le iniziative che quei Ministri e le loro Amministrazioni decidessero di assumere, spesso al di fuori di un organico quadro di riferimento, e con l’esigenza quindi di armonizzarle, o di evitare almeno che rischiassero di collidere, con le linee di politica estera elaborate nel frattempo alla Farnesina.

Negli ultimi anni il distacco di consiglieri diplomatici presso quasi tutti i Ministeri ed altri attori nel campo delle relazioni estere nel frattempo intervenuti (Parlamento, Regioni, città metropolitane) è ulteriormente cresciuto e, fatalmente, si comincia ad avvertire qualche incrinatura nell’edificio che si era andato via via costruendo per assicurare la coerenza delle nostre relazioni internazionali. Innanzitutto sarebbe da chiedersi se enti territoriali quali le Regioni – anche dopo le più recenti riforme – abbiano reale necessità di armonizzare (quando si ricordino di farlo) le loro iniziative in questo settore con il Ministero degli esteri, atteso che l relativi progetti dovrebbero comunque passare sempre al vaglio preliminare dell’Ufficio della Presidenza del Consiglio preposto ai rapporti tra Stato e regioni, che ha spesso fatto capo ad un Ministro della Repubblica (presso di cui, tra l’altro, abbiamo avuto, anche qui, un consigliere diplomatico). Quanto alle iniziative in campo internazionale delle città metropolitane (Milano, Roma, Napoli) è altrettanto opinabile che queste siano suscettibili di incidere realmente sulle relazioni internazionali dell’Italia e meritino quindi – come pur è avvenuto in passato – un raccordo con l’Amministrazione degli affari esteri affidato ad un funzionario diplomatico in servizio attivo e distaccato presse di esse a tempo pieno. Si ha quasi l’impressione, insomma, che in un numero crescente di casi il consigliere diplomatico sia diventato una semplice collaboratore interno per le Amministrazioni che desiderino internazionalizzarsi sempre di più o vi siano in qualche modo obbligate. La figura del consigliere diplomatico, in sostanza, rischia di abdicare alla sua funzione di guardiano dell’ortodossia delle iniziative internazionali dell’ente presso cui è distaccato e di venir meno così, almeno in parte, alla sua vera ragion d’essere. Mentre nel frattempo, va pur osservato, diversi organi centrali dello Stato ed enti pubblici periferici stanno sviluppando autonomi “uffici relazioni internazionali” cui sono preposti funzionari “della casa” e relegano a volte l’inviato della Farnesina distaccato presso di loro a mere funzioni di rappresentanza, di cerimoniale, quando non addirittura di semplice logistica, rischiando di togliere risalto ad una funzione che, in verità, potrebbe risultare ancora preziosa.

10.5 Il personale non diplomatico nell’ambito dell’Amministrazione degli affari esteri

Per completezza d’informazione, anche se rientra solo parzialmente nella materia qui specificamente trattata, occorre gettare almeno uno sguardo panoramico al personale che opera nell’ambito dell’Amministrazione degli affari esteri e che non appartiene alla carriera diplomatica. Fin dagli albori del Ministero, nel neonato Regno d’Italia, gli uffici centrali e quelli periferici disponevano di personale amministrativo (da non confondersi con la carriera direttiva “interna”, più tardi fusa con la diplomatica, fatta di funzionari equiparati come livello ai diplomatici) con compiti di mera collaborazione, in subordine quindi ai titolari degli uffici. Inquadrati, in parte, in appositi ruoli organici che, nei decenni successivi, crebbero come numero di appartenenti e di funzioni e furono variamente denominati, questi impiegati dell’Amministrazione nel primo sistematico riordino del pubblico impiego del secondo dopoguerra vennero poi distinti in personale del ruolo direttivo (la soppressa carriera direttiva amministrativa, con compiti di gestione giuridica e amministrativo-contabile delle risorse) della carriera di concetto, di quella esecutiva e di quella ausiliaria (distribuito tra personale di vigilanza e custodia e personale tecnico, cioè autisti degli automezzi in dotazione). Tutto questo personale apparteneva dunque ai corrispondenti ruoli organici dell’Amministrazione, con un rapporto di impiego a tempo indeterminato. Impiegato prevalentemente presso gli uffici centrali, esso poteva anche essere – sia pure in misura limitata – destinato ad occupare posti corrispondenti alle proprie funzioni nelle rappresentanze diplomatiche e negli uffici consolari. Presso questi ultimi, con compiti che egualmente andavano da quelli direttivi a quelli ausiliari, prestavano già prevalentemente servizio i cosiddetti “impiegati locali”, aventi un legame con l’Amministrazione più tenue di quello del personale di ruolo. Assunti tra i cittadini italiani o stranieri residenti sul posto (ma talvolta anche in Italia, per essere contestualmente inviati ad assumere servizio presso un ufficio all’estero) la loro peculiarità era che, a differenza del personale di ruolo, non erano soggetti a periodici avvicendamenti tra estero e Roma, o tra una sede estera e l’altra. Rimanevano cioè sempre nella sede presso la quale erano stati assunti, salvo casi sporadici ed eccezionali, venendo così a costituire lo “zoccolo duro” del personale della sede stessa. Con la riforma del 1967 gli impiegati locali vennero, in una parte minoritaria, inquadrati nei ruoli organici in corrispondenza delle loro funzioni o, in maggiore misura, trasformati in “impiegati a contratto” con migliori garanzie di stabilità. Nel 1970, poi, tutti coloro tra questi che avevano la cittadinanza italiana e lo desideravano, vennero definitivamente inquadrati nei corrispondenti ruoli organici e, per alcuni anni, fu possibile per legge assumere a contratto presso gli uffici all’estero solo persone, in numero limitato, che avessero cittadinanza straniera. Al fabbisogno di personale di supporto amministrativo negli uffici all’estero, precedentemente soddisfatto dagli impiegati locali, venne sempre di più data risposta destinandovi personale di ruolo, nel frattempo cresciuto di numero grazie ad ampliamenti degli organici e a nuove assunzioni per concorso nella qualifica iniziale.

Le successive vicende del pubblico impiego in Italia (che ricomprende, come disciplina unitaria, tutti i dipendenti dell’Amministrazione degli esteri ad eccezione dei diplomatici) ci porterebbero lontano se volessimo seguirne le varie tappe, corrispondenti ai numerosi tentativi di palingenesi della Pubblica Amministrazione italiana che si sono succeduti negli ultimi cinquant’anni. Basti qui ricordare che, ad un certo punto, si studiò anche la possibilità di “enucleare” dalla generalità del pubblico impiego i dipendenti degli affari esteri e di creare per essi qualifiche e ruoli speciali che sarebbero rientrati, come le figure professionali della carriera diplomatica, nell’esclusiva orbita di quella Amministrazione. Resa impossibile tale soluzione dalle resistenze degli organi statuali che disciplinano il pubblico impiego e mal sopportano tentativi di “fuga” da un quadro di riferimento generale, nonché dall’atteggiamento non favorevole di alcuni sindacati del Ministero, i dipendenti dell’Amministrazione che siano “di ruolo”, come si diceva una volta, hanno assunto denominazioni sempre nuove (tra “qualifiche funzionali”, “profili professionali” e “livelli” che sono andati crescendo nel tempo) ma non hanno vista mutare la vera sostanza del loro rapporto d’impiego. Presenti soprattutto negli uffici dell’Amministrazione centrale con compiti di collaborazione amministrativa, una parte di essi, che per ragioni varie negli ultimissimi tempi si è andata peraltro progressivamente riducendo, continua ad essere periodicamente destinata a prestare servizio presso gli uffici all’estero; dove una norma di legge, frenando gli eventuali appetiti delle altre Amministrazioni, stabilisce che può essere impiegato, salvo specifiche eccezioni, esclusivamente personale di ruolo e a contratto dell’Amministrazione degli affari esteri.

Che vi sia negli uffici all’estero personale di ruolo, soggetto all’avvicendamento e di per ciò con un bagaglio professionale vario, e ricco spesso di esperienza, è senz’altro opportuno anzi imperativo. Delicate funzioni come quella della segreteria riservata del capo Missione, del cancelliere contabile, di alcuni addetti consolari, dei responsabili degli archivi e dei servizi informatici, senza considerare il ruolo capitale che svolgono, dove sono presenti, i funzionari direttivi con funzioni amministrativo-contabili, giustificano ampiamente la presenza almeno di un nucleo essenziale di dipendenti (in numero maggiore negli uffici più importanti e strutturati) che siano di cittadinanza italiana ed abbiano con l’Amministrazione pubblica un rapporto di particolare intensità. Ma tutta un’altra serie di incombenze e di prestazioni professionali che richiedono invece un forte radicamento con il territorio ove ha sede l’ufficio, diplomatico o consolare, la conoscenza approfondita dell’ambiente locale ed una perfetta padronanza della lingua parlata sul posto, non possono essere assicurate con pieno successo che da impiegati a contratto, assunti cioè per le specifiche esigenze di quell’ufficio e destinati a restarvi per tutta la durata del loro rapporto di impiego. Si pensi alla segreteria cosiddetta “sociale” del capo dell’ufficio, dove è necessario conoscere usi locali e lingua veicolare per dialogare con l’ambiente esterno, ai servizi stampa e traduzione, agli incaricati della promozione commerciale o culturale italiana, agli addetti consolari a contatto con il pubblico straniero, al personale di custodia, agli autisti. Sono questi altrettanti incarichi che possono essere meglio ricoperti da personale locale, eventualmente di cittadinanza del posto, buon conoscitore di ambienti a volte difficili o delicati. Fortunatamente, ai giorni nostri, dopo anni a volte non semplici per le difficoltà di assumere in numero congruo personale a contratto, l’indispensabile “mix” tra quest’ultimo ed il personale “ministeriale” inviato all’estero ha raggiunto livelli quasi ottimali. Ridottasi fisiologicamente la percentuale del personale inviato da Roma sul totale del personale non diplomatico presente sulla rete, andrebbe fatto probabilmente ancora uno sforzo per aumentare il contingente del personale a contratto e portarlo a coprire il 70, meglio forse l’80% del personale totale dei nostri uffici all’estero. L’una e l’altra categoria, ciascuna con le sue specifiche caratteristiche, si dimostrano in effetti egualmente indispensabili per il buon funzionamento degli uffici all’estero. I compiti assicurati dai diplomatici, che abbiamo enumerato nei capitoli precedenti, permangono certo la punta di diamante dell’azione dell’Italia nei rapporti internazionali. Ma essi non potrebbero essere svolti in modo ottimale se non vi fosse alle spalle dei diplomatici tutto un complesso apparato che richiede egualmente spirito di sacrificio, senso del dovere, intelligenza e speciale professionalità da parte del personale che ne è parte.

Accanto al personale del Ministero che svolge i suoi compiti negli uffici centrali e in quelli all’estero, vi sono poi altri estranei (dipendenti pubblici e non) che prestano attività lavorativa o di consulenza, su base temporanea, all’interno dell’Amministrazione. Più numerosi nelle strutture dell’Amministrazione centrale ed impegnati colà nei più svariati compiti, sono numericamente inferiori negli uffici diplomatici e consolari, dove svolgono compiti molto più limitati e ben definiti. Vediamo. Presso la Farnesina il numero dei non-MAE, come potremmo definirli, è abbastanza rilevante e coinvolge più professionalità e più mansioni. Si va dai consulenti del Ministro (spesso alti funzionari o magistrati, ordinari e amministrativi) ai docenti universitari che prestano la loro opera in alcuni Servizi o direzioni generali (il Servizio Giuridico, tra i primi) fino al personale dell’Arma dei Carabinieri impegnato nel servizio di sicurezza e ai graduati ed ufficiali delle altre Forze Armate che a volte vengono distaccati dalle rispettive Amministrazioni per particolari necessità di quella degli esteri. Ma un numero di unità di personale ancora più rilevante è costituito dai cosiddetti “comandati” da Altre Amministrazioni per sopperire alla mancanza di personale amministrativo che a volte si avverte alla Farnesina. O, meglio, si avvertiva, giacchè il supporto di questi impiegati amministrativi, per lo più appartenenti alle ex carriere non direttive nel pubblico impiego, è oggi minore, sia per la semplificazione di molte procedure che ha condotto ad una minore domanda di personale di questo tipo, sia per la tendenza delle varie Amministrazioni a non “distaccare” più unità del loro personale presso altri Ministeri.

Presso i nostri uffici all’estero, si diceva, il numero degli estranei all’Amministrazione è minore che presso gli uffici centrali. La necessità di disporre colà di personale specializzato e aduso ad affrontare le difficoltà che la vita ed il lavoro all’estero impongono sconsigliano, al di fuori di alcune fattispecie ben precise e ben collaudate, di impiegare, anche temporaneamente, personale che non sia degli affari esteri. La prima di queste fattispecie, tradizionale da moltissimo tempo nelle relazioni diplomatiche, è quella degli addetti militari. Ufficiali superiori delle nostre Forze Armate (a somiglianza dei loro omologhi stranieri) assistiti talvolta da altro personale militare e civile italiano, svolgono con grande intelligenza ed onore questo delicato compito che li incardina, come si dice, nell’organigramma dell’Ambasciata nei confronti delle Autorità locali, formalmente alle dipendenze del Capo Missione ma con le Autorità militari italiane come loro diretto referente (giacché essi, amministrativamente parlando, costituiscono un vero e proprio ufficio del Ministero della Difesa, “appoggiato” presso un ufficio diplomatico). Vi è poi, anche qui, il personale di sicurezza delle Ambasciate, costituito da graduati e sottoufficiali dell’Arma dei Carabinieri. Vi sono infine gli “esperti” (in genere dipendenti pubblici di altre Amministrazioni, più spesso civili ma in qualche caso anche militari) che vengono destinati all’estero in base ad accordi tra l’Amministrazione degli affari esteri e la loro per svolgere compiti che il personale del Ministero, non fornito di quella professionalità specifica, avrebbe difficoltà ad assicurare. Oltre agli “addetti scientifici” (scienziati, ricercatori o esperti di questioni scientifiche) che vengono destinati verso quei paesi in cui la ricerca scientifica è particolarmente sviluppata o vi sono programmi di collaborazione con l’Italia, particolarmente numerosa, ad esempio, è la schiera degli “addetti antidroga” funzionari delle forze di polizia e della Guardia di Finanza che prestano servizio in alcune sedi per monitorare e contrastare, d’intesa con le autorità locali, il traffico di stupefacenti verso il nostro paese.

Non saprei terminare questa rapida, ma credo non del tutto superflua disamina del personale non diplomatico che presta la propria attività nell’ambito dell’Amministrazione degli affari esteri senza sottolineare quanto sia importante il suo contributo ai fini, prima di tutto, del buon andamento della macchina ministeriale da cui partono tutti gli impulsi che si dirigono verso gli uffici all’estero e poi, soprattutto, dell’efficienza e della continuità dell’azione diplomatica e consolare dell’Italia nel mondo. Se i diplomatici, come abbiamo visto e vedremo ancora più in là, costituiscono, la linea avanzata di tale azione, quest’ultima non potrebbe venire concretamente assicurata qualora tutta una serie di incombenze e di adempimenti amministrativi – anche di delicatezza e rilievo – non venissero svolti, in base alla sua specifica professionalità, dal personale non diplomatico. Mi riferisco in particolare a quello, di ruolo e a contratto, del Ministero degli esteri in servizio presso le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari. Se, come abbiamo accennato, nelle cancellerie delle nostre Ambasciate (che possiedono tutte servizi amministrativo-contabili, segreteria, archivi, comunicazioni, sezione commerciale) esso esplica funzioni che permettono alla macchina organizzativa nel suo complesso di funzionare e funzionare bene anche nei rapporti con l’esterno (uffici governativi e privati stranieri, altre Ambasciate, fornitori e tecnici locali), è nel servizio consolare che tale personale è chiamato a dare il meglio di sé. Il console, in effetti, o il funzionario delegato alla cancelleria consolare di un’Ambasciata, non potrebbero efficacemente svolgere la loro complessa e capillare azione di tutela e di valorizzazione della collettività italiana in loco se ai vari servizi in cui è articolato il loro ufficio non fossero addette unità di personale non diplomatico particolarmente versati in questo settore, dotati di esperienza e in grado di affrontare con una certa autonomia, sia pure sotto la guida e la supervisione del titolare dell’ufficio cui in definitiva rispondono, le varie incombenze che sono il pane quotidiano del settore consolare. Questo è vero un po’ in tutti i paesi, anche quelli dell’Unione Europea dove i cittadini italiani hanno condizioni di lavoro e di residenza privilegiate.

Ma le stesse questioni divengono ben più pressanti e a volte ardue da risolvere in quei paesi lontani dalle nostre concezioni giuridiche e sociali, dalle nostre priorità e dai nostri valori, dove egualmente risiedono e lavorano i connazionali, i quali ricorrono poi all’intervento e al sostegno dei nostri uffici consolari. La disponibilità di dipendenti preparati, dedicati al servizio, capaci di affrontare con paziente tenacia problematiche complesse e di superare difficoltà ambientali a volte non indifferenti, si rivela in questi casi essenziale. E che dire di quei casi, spesso non pochi, in cui i nostri addetti consolari debbono adoperarsi con perizia e coraggio per risolvere delicatissime questioni di sottrazioni di minori, di connazionali ingiustamente detenuti, di incidenti drammatici nei quali costoro sono coinvolti e in cui, magari, non si vedono aiutati da autorità locali a volte inette, quando non ostili o corrotte. L’intervento dei non diplomatici che coadiuvano il titolare dell’ufficio, lo assistono ed eseguono le sue direttive o, in difetto, assumono su di sé oneri e responsabilità non indifferenti e prendono decisioni coraggiose, si è verificato più di una volta e ha portato alla soluzione di casi difficili, arrecando benefici agli interessati e all’immagine del Ministero degli esteri e dei suoi servizi. Nella mia lunga carriera ho conosciuto, specialmente all’estero, molti dipendenti non diplomatici dell’Amministrazione che ad essa facevano assolutamente onore e che si sono sempre comportati con dignità, senso dello Stato, intelligenza e forza d’animo: tutte qualità che contraddistinguono la stragrande maggioranza del personale dei nostri uffici all’estero e che fanno del dipendenti amministrativi, in genere, in servizio ora al Ministero ora negli uffici periferici una delle categorie di maggior valore dell’intera Amministrazione pubblica. Condividere una vita di lavoro, di vicende così varie e spesso affascinanti, a Roma e nelle sette sedi estere dove sono stato in servizio,con questo personale che lavorava fianco a fianco con me si è rivelata una esperienza professionale ed umana ricca e coinvolgente. Sono molto in debito, più di quanto essi forse possano immaginare, verso i miei fidati, bravi ed intelligenti collaboratori. Non voglio citare nessuno per non far torto a quelli che non potrebbero essere menzionarti per ragioni di spazio, ma che egualmente lo meriterebbero. Ma vorrei che chi mi leggerà, e vivrà magari un giorno le mie stesse esperienze, sappia quanto dobbiamo ad essi in termini di sostegno e di colleganza, talvolta di amicizia. Ed impari a sua volta ad apprezzare questi preziosi e silenziosi servitori dello Stato, senza i quali il lavoro del diplomatico non assumerebbe quella serenità e quella incisività che debbono essere tra le sue principali caratteristiche.

11. La rete degli uffici diplomatici e consolari all’estero

11.1 Gli uffici all’estero

Gli uffici all’estero che dipendono dall’Amministrazione degli affari esteri sono le rappresentanze diplomatiche, gli uffici consolari e gli istituti italiani di cultura. Lasciamo da parte questi ultimi, sui quali ci siamo già intrattenuti parlando della diplomazia culturale, limitandoci a ricordare come la loro inclusione a pieno titolo nel novero dei predetti uffici all’estero (termine che in diritto amministrativo ha un significato preciso ed indica un rapporto organico con la realtà istituzionale di cui si fa parte) è piuttosto recente. Essa risale al 2003, cioè alla seconda riforma del D.P.R. 18/67 (che abbiamo citato altre volte) e fu ispirata dall’obiettivo di porre termine ad una situazione ambigua trascinatasi fino ad allora. Essendo gli Istituti, anche dopo la loro legge di riforma del 1991 cui abbiamo accennato più indietro, un ibrido amministrativo per natura giuridica e margini di incertezza sui Ministeri di riferimento, si decise che essi avrebbero fatto capo al solo Ministero degli affari esteri per direttive, programmi, impiego, disciplina del personale e vita amministrativa interna. Soluzione logica, tenuto conto del fatto che da alcuni decenni ormai gli istituti di cultura si muovono esclusivamente o quasi nell’orbita dell’Amministrazione degli affari esteri, poiché sia la cura dei rapporti culturali che la tutela e promozione degli interessi nazionali nel settore culturale all’estero rientrano nelle funzioni e nei compiti attribuiti per legge a quel Ministero. Soluzione, soprattutto, che toglie ogni dubbio sulla natura giuridica degli istituti stessi, equiparati funzionalmente, sotto la guida ed il coordinamento del capo Missione territorialmente competente, agli altri apparati che di quelle funzioni e di quei compiti contribuiscono ad assicurare la concreta realizzazione. Gli istituti di cultura nel mondo sono oggi in numero di 84.

Le rappresentanze diplomatiche, chiamate anche Missioni diplomatiche, si distinguono – almeno sulla carta – in Ambasciate e Legazioni da un lato (operanti nella dimensione diplomatica bilaterale) e in rappresentanze permanenti presso Enti ed Organizzazioni internazionali dall’altro (operanti in quella multilaterale). Mentre tutti hanno nozione, anche sommaria, di cosa sia un’Ambasciata pochi, probabilmente, ricordano a cosa corrisponda una Legazione. Premesso che oggi di Legazioni l’Italia non ne ha più, essendo le proprie relazioni diplomatiche con qualunque altro paese tutte a livello di Ambasciata, la Legazione costituiva in passato la forma, l’involucro o il guscio se si preferisce, di quelle relazioni diplomatiche cui, vuoi per l’intensità più modesta, vuoi per altre ragioni di opportunità, l’Italia intendeva attribuiva evidentemente una minore veste formale. Ancorché i privilegi e le immunità dei capi di Legazione (chiamati ministri plenipotenziari o, più semplicemente ministri) siano per il diritto internazionale assolutamente gli stessi degli Ambasciatori, il rango che essi assumono è diverso, a significare appunto quella differenza di fondo che si è detta, venendo essi collocati, nell’ordine delle precedenze, dopo tutti gli Ambasciatori, anche quelli di più recente accreditamento. Seguita in passato da quasi tutti i paesi, la distinzione tra Ambasciate e Legazioni ha perso via via importanza (tra l’altro essa non rispondeva più alla intensificazione, pressoché generalizzata, delle relazioni politico-diplomatiche nel frattempo intervenuta) ed era diventata un motivo di imbarazzo per quei paesi dove venivano accreditati ministri plenipotenziari e non Ambasciatori, quasi essi appartenessero ad una categoria di paesi diversa e venisse così sostanzialmente meno quella parità tra tutti gli Stati che si è andata affermando sempre di più come la pietra angolare delle relazioni internazionali. Scomparse le Legazioni gradatamente verso gli anni ’60 del secolo scorso nelle relazioni diplomatiche intrattenute dall’Italia e dagli altri governi, l’ultima che l’Italia abbia mantenuto anche negli anni successivi fu quella con San Marino, elevata anch’essa definitivamente il 1° dicembre 1979 al rango di Ambasciata. Difficile immaginare oggi anche il più piccolo degli Stati che acceda all’indipendenza il quale accetti di stabilire relazioni diplomatiche con altri Stati se non a livello di Ambasciatori. Non del tutto sconosciuto è invece, ancora oggi, il caso di relazioni intrattenute a livello di “incaricati di affari”, specie con paesi cui non si attribuisce una valenza molto forte. Ma si tratta di ipotesi diversa, vissuta psicologicamente dalla realtà statuale più debole come meno imbarazzante dell’altra in quanto potenzialmente transeunte e destinata più facilmente ad evolvere col tempo in una pienezza di rapporti a livello di Ambasciatori. Con il che si dimostra, una volta di più, che ciò a cui si tende nei rapporti internazionali – proprio come in quelli interpersonali – è l’evitare di “perdere la faccia”, l’edulcorare cioè per quanto possibile la realtà più brutale degli effettivi rapporti di forza che a volte, anche nei rapporti tra Stati in tempo di pace, finisce inevitabilmente con l’imporsi.

Gli uffici consolari, come già sappiamo, sono di due specie: quelli di prima categoria, cioè “di carriera”, affidati a personale dei ruoli dell’Amministrazione, e quelli di seconda categoria, a cui sono preposti funzionari “onorari”: estranei all’Amministrazione, essi non percepiscono emolumenti ma possono ottenere un contributo per le spese, di funzionamento e di rappresentanza, del loro ufficio. Mentre gli uffici consolari di prima categoria possono compiere tutti gli atti di natura consolare previsti dalla Convenzione di Vienna del 1963 e dalle disposizioni dell’Ordinamento italiano, ai secondi – oltre alle limitazioni stabilite per essi dalla legge o dal regolamento – con un decreto del Ministro per gli affari esteri possono essere consentite solo alcune funzioni (è il cosiddetto “decreto di limitazione di funzioni”). In generale la limitazione più vistosa è quella della vidimazione dei passaporti stranieri, cioè il rilascio dei visti di ingresso, attribuito ai soli uffici consolari di carriera. Anche per i passaporti nazionali, spesse volte la pratica di rinnovo o di emissione di un nuovo passaporto è riservata all’ufficio di carriera da cui il consolato onorario dipende. A quest’ultimo, specie quando la distanza dalla “casa madre” è notevole e difficoltosi quindi gli spostamenti dei cittadini residenti nella sua circoscrizione, è affidata la raccolta dei passaporti da rinnovare o le domande di nuovo passaporto, corredati dalla relativa documentazione, l’istruzione delle pratiche stesse, da far poi pervenire all’ufficio di prima categoria per i successivi adempimenti di sostanza. Molto utili per avvicinare i cittadini che vivono lontano da uffici di carriera, gli uffici onorari sono un mezzo meno costoso e più flessibile dell’istituzione di un ufficio di prima categoria e tutti i paesi si avvalgono di un istituto come questo, ormai consolidato e generalmente ben accetto ai vari Governi.

11.2 La dislocazione dei nostri uffici diplomatici all’estero

Quante sono le Ambasciate italiane nel mondo, quanti gli uffici consolari? Dove sono ubicati? Quali considerazioni spingono ad aprire (o a chiudere) un’Ambasciata o un consolato? E gli uffici consolari onorari sono sparsi dovunque o concentrati in alcune aree geografiche? A queste domande che, dopo quanto abbiamo detto, sorgono spontanee cercheremo ora di dare risposta. Nel 2022 l’Italia aveva, oltre ad otto rappresentanze permanenti presso Organizzazioni internazionali, 129 rappresentanze diplomatiche bilaterali. Di queste, una trentina circa avevano, oltre all’accreditamento principale presso il governo del paese dove erano stabilite, uno o più accreditamenti secondari presso altri soggetti della comunità internazionale. In Europa solo cinque Ambasciatori italiani su quarantasette in totale avevano un accreditamento plurimo, cioè presso più Stati od Enti internazionali: quello a Madrid anche per il Principato di Andorra, quello a Berna anche per il Granducato del Liechtenstein, quello ad Oslo anche per l’Islanda, quello a Mosca anche per il Turkmenistan, situato peraltro in Asia, e quello presso la Santa Sede anche per il Sovrano Militare Ordine di Malta. Se pochi sono i nostri capi Missione nell’America Centro-Meridionale nella stessa situazione (solo due su diciannove) un maggior numero di Ambasciatori italiani in Africa e in Asia hanno accreditamenti plurimi (nel primo caso quindici su ventitre e, nel secondo, otto su trentacinque). In Oceania entrambi i nostri due Ambasciatori (quello a Canberra e quello a Wellington) hanno un accreditamento plurimo, ciascuno presso altri sei Stati. In America Settentrionale, infine, il nostro Ambasciatore ad Ottawa non ha accreditamenti secondari, quello a Washington ne ha due ed uno solo ne ha il capo Missione a Città del Messico. In tutto, tra accreditamenti principali e secondari, quasi duecento soggetti della comunità internazionale risultavano intrattenere relazioni diplomatiche con l’Italia, cioè in pratica tutti quelli che fanno parte delle Nazioni Unite.

Prima di vedere quanti siano gli uffici consolari, conviene soffermarsi sulla dislocazione delle nostre rappresentanze diplomatiche nei cinque continenti. Il maggior numero di esse è in Europa, come è ragionevole attendersi. Dei quarantanove Stati in cui questa è suddivisa, ben quarantasei hanno un’Ambasciata d’Italia nella loro capitale. Gli unici dove non siamo presenti sono Andorra e il Liechtenstein – dove non penso apriremo prossimamente un’Ambasciata – e l’Islanda, dove invece si è riflettuto in passato sull’opportunità di avere un nostro ufficio. L’Europa rappresenta sempre l’obiettivo principale della nostra azione diplomatica, sia verso gli altri paesi membri dell’Unione Europea, sia i paesi candidati ad entrarvi o che hanno accordi con essa, sia i paesi che almeno per il momento non è ipotizzabile che la raggiungano. Ad esempio, dopo l’implosione della ex Unione Sovietica e la progressiva disgregazione della ex Jugoslavia, l’Italia è stata tra i primissimi paesi a riconoscere le nuove realtà statuali nate da quelle ceneri, a testimonianza della immediata reattività della nostra diplomazia all’evoluzione di un’area così strategicamente sensibile. La tradizione storico-culturale che condividiamo con gli altri Stati del nostro continente e lo spiccato interesse politico ed economico che da sempre ci lega ad essi giustificano ampiamente, del resto, il permanere di un così importante investimento di politica estera. Anche se, dopo la seconda guerra mondiale, l’importanza dell’Europa nel mondo non è più quella di una volta, essa resta, nel suo insieme, un “player” sullo scacchiere internazionale e, soprattutto, una delle zone di maggior benessere e civiltà, ancora in grado di ispirare e di indirizzare il progresso civile e spirituale dell’intero pianeta.

Nel contempo, altre aree geopolitiche hanno acquistato negli ultimi decenni crescente importanza ed hanno quindi richiesto un adeguamento della nostra presenza diplomatica. In primo luogo l’Asia è divenuta, grazie al Giappone prima ed alla Cina poi, più le altre “tigri” che sono andate via via emergendo, il continente dell’avvenire. Questo spiega l’elevato numero delle nostre Ambasciate e il relativamente poco diffuso fenomeno degli accreditamenti secondari. Dicendo “Asia”, in questa espressione geografica si ricomprende anche ovviamente il Vicino e Medio Oriente, da Israele all’Iran: una zona che da sempre ha polarizzato il nostro interesse e che, oggi che racchiude realtà economico-finanziarie (nonché strategiche) di grandissima attrattiva, postula un ulteriore potenziamento della presenza italiana. L’apertura, successivamente negli anni, delle nostre rappresentanze negli Emirati, in Qatar, nell’Oman e in Barhein è già una prima risposta. Due continenti, invece, rappresentano un singolare caso, nel primo di una presenza italiana forse leggermente superiore alle reali necessità e, nel secondo, di un sottodimensionamento rispetto al potenziale dell’area. Parlo da un lato dell’America Centrale (dove abbiamo praticamente un’Ambasciata in ogni Stato, anche il più piccolo) che ospita certo numerose ed antiche collettività italiane ed è ricco di fermenti politici e culturali; ma la cui importanza relativa non so quanto giustifichi, oggi, una spesa così ingente. E parlo dall’altro lato dell’Africa, dove la situazione è completamente rovesciata. Presenti da sempre, per ragioni storiche, in alcune zone specifiche (il Nord Africa, divenuto oggi di ancor più bruciante attualità, il Corno d’Africa, l’Africa australe e, in parte, l’Africa occidentale) eravamo pressoché assenti negli ultimi anni, o poco presenti, nell’Africa Centrale e, soprattutto, nella regione saheliana. La recente apertura delle Ambasciate a Niamey (Niger) e a Bamako (Mali), oltre che la recentissima riapertura (dopo ventiquattro anni!) di quella a Conakry (Guinea) sono forse un primo segnale di un lungamente atteso cambio di rotta in direzione di un continente attraversato da non poche criticità ma ricco nel contempo di numerose potenzialità e di rinnovato desiderio di cambiamento.

Visto che abbiamo parlato di accreditamento plurimo di alcuni Ambasciatori – argomento più volte sfiorato nel nostro “excursus” – diciamo subito che, in realtà, non è certo questa la soluzione ideale del problema di come assicurare una nostra presenza in tutti i paesi, anche quelli dove non possiamo avere un’Ambasciata, costituendo essa in verità un semplice palliativo. Se un’area geografica, un particolare paese, riscuotono l’autentico interesse del Governo (così come è stato, negli ultimi anni, per l’Africa saheliana o la penisola arabica) il modo migliore di procedere è di istituire sul posto un’Ambasciata: magari piccola, al limite con il solo Ambasciatore e pochi collaboratori di ruolo e a contratto, ma presenza stabile dell’Italia ed autentica “rappresentanza” delle sua classe dirigente e della sua società civile. Capace quindi di dialogare con assiduità con i governanti locali e con quel mondo economico, culturale e sociale, a beneficio di una sinergia che non potrà, col tempo, che portare frutti e compensare così lo sforzo finanziario che avremo sostenuto. L’accreditamento secondario di un Ambasciatore residente in un’altra capitale, specialmente in Africa, non viene vissuto bene dall’ambiente locale: collide quasi sempre con la sua particolare sensibilità e difficilmente produrrà grandi risultati, indipendentemente dalla dedizione e dalla buona volontà del capo Missione in questione e dai mezzi disponibili (aiuti allo sviluppo, borse di studio ecc.). Alcuni paesi stanno abbandonando questa via e preferiscono o assicurare una piccola presenza stabile “in loco” o affidarsi magari solo ad un console onorario sul posto. Prendendo ancora come esempio l’Africa saheliana (che conosco bene per avervi servito per quattro anni, accreditato contemporaneamente in ben sette capitali) possiamo vedere come i paesi più dinamici come proiezione internazionale (gli Stati Uniti, la Cina, la Russia, la Francia, la Germania) e che hanno un vero interesse nella regione si affidino ad Ambasciatori residenti in quasi tutte quelle capitali, se non addirittura in tutte, ottenendovi ritorni di immagine e concreti benefici in vari settori.

Risulta difficile, infatti, senza risiedere in una capitale ed aver potuto così costruirsi una solida rete di amicizie e di favori incrociati, ottenere che quasi sistematicamente il governo locale appoggi le nostre candidature negli incarichi internazionali o voti alle Nazioni Unite assecondando i nostri interessi. Obiettivi (ricordo un ambasciatore tedesco residente a Bamako particolarmente efficace nel corteggiare i governanti locali) che gli altri, stabilmente presenti sul posto, possono raggiungere e noi no. Oppure bisogna fare come fanno gli olandesi che non hanno Ambasciatori che in alcune capitali ma in altre, quelle magari dove noi abbiamo solo un accreditamento secondario, tengono permanentemente un dispositivo molto ridotto di pochissime unità di personale guidato da un giovane diplomatico in veste di incaricato d’affari “ad interim”. Questi tesse intelligentemente la sua rete attraverso il contatto quotidiano con i locali e prepara quindi il terreno per le periodiche “tournées” del suo Ambasciatore, residente in un’altra capitale. Quest’ultimo, in sostanza, conserva sempre un accreditamento secondario in quella capitale ma dispone sul posto di una vera e propria struttura che soddisfa l’amor proprio dei governanti del luogo e che lo pone in grado di apparire come un vero capo Missione a pieno titolo anche se risiede altrove. Non quindi un diplomatico “a mezzo servizio”, in realtà “a giorni” o “ad ore”, ma un rappresentante in grado di stabilire con essi un dialogo continuativo e di porsi come autentico interfaccia del proprio governo. Memore di ciò l’Amministrazione, nella riforma del suo ordinamento che risale al 2003, istituì finalmente qualcosa di simile ispirandosi al modello olandese. Si trattava (art.30 del D.P.R. n°18/67 e successive modificazioni) della “sezione distaccata” di una Ambasciata, accreditata in una capitale come vera e propria Rappresentanza diplomatica ma dipendente da un’Ambasciata madre situata in un’altra capitale e il cui capo Missione rappresenta l’Italia in entrambi i paesi, dividendosi tra le due capitali a seconda delle necessità. Oltretutto una splendida occasione per un giovane diplomatico alle prime armi (l’“incaricato d’affari ad interim” a capo della “sezione distaccata”) per farsi le ossa assumendo impegnativi compiti e relativi onori ed oneri. Purtroppo, ed ignoro per quale motivo, questa soluzione è rimasta per ora sulla carta. Personalmente, dai miei sei accreditamenti secondari, quando ero capo Missione a Dakar, ho ricavato molto sul piano personale e professionale: viaggi interessanti ed avventurosi in paesi che altrimenti non avrei neanche visitati, un antidoto alla inevitabile “fatigue” che mi avrebbe procurato un orizzonte più ristretto, conoscenze piacevoli anche se a volte sorprendenti negli ambienti diversissimi in cui mi recavo periodicamente. Ma con risultati concreti, debbo ammetterlo, in linea con le modeste aspettative che in questo modo potevamo ragionevolmente coltivare. Sono felice di constatare che, ora, due delle capitali da me frequentate come Ambasciatore “non residente” (Bamako e Conakry) hanno finalmente un nostro Ambasciatore permanentemente sul posto, in linea con l’importanza di due difficili ma fondamentali paesi-chiave di quella regione.

11.3 La dislocazione dei nostri uffici consolari nel mondo

Siamo giunti ora a vedere più da vicino la consistenza ed ubicazione della nostra “rappresentanza” consolare nel mondo. Sappiamo che, a differenza delle Ambasciate, gli uffici consolari non rappresentano all’estero, in verità, un determinato Paese. Essi svolgono prevalentemente funzioni proprie dell’ordinamento interno di riferimento (quello italiano, francese, cinese, ecc.) e i loro atti non sono atti di diritto internazionale imputabili allo Stato da cui dipendono. D’altro canto abbiamo visto, parlando della funzione consolare, quanto questi uffici abbiano ampliato la loro attività negli ultimi decenni, non solo a protezione e sviluppo degli interessi nazionali ma anche per costruire sinergie con il paese di residenza nel settore commerciale, culturale o sociale, coadiuvando così in modo assai efficace l’azione diplomatica dell’Ambasciata da cui dipendono. A buon titolo, quindi, credo si possa dire che la “rappresentanza” in senso lato di un paese in un altro è assicurata anche dagli uffici consolari che il primo ha aperto nel secondo e che, quando vogliamo parlare di “presenza” ufficiale – ad esempio dell’Italia in Germania – non vada considerata solo la nostra Ambasciata in Berlino ma anche i nostri uffici consolari in Francoforte, Monaco di Baviera, ecc. (così come dovremo tener conto dei nostri Istituti di cultura, delle scuole italiane, degli uffici ICE ed ENIT, delle Camere di commercio). Anche per questo ormai, come abbiamo già detto, la maggior parte dei paesi hanno un‘unica categoria di personale che serve indifferentemente le loro rappresentanze diplomatiche ed i loro uffici consolari (in Italia il personale della carriera diplomatica, coadiuvato dal restante personale dell’Amministrazione). Nati per assistere i mercanti che si spostavano per i loro traffici all’estero e poi per attendere alla cura delle collettività emigrate, oggi un buon numero di uffici consolari hanno in verità una spiccata proiezione verso la realtà economico-commerciale o culturale – talvolta perfino politica – della loro circoscrizione e si pongono quindi, specie negli Stati federali dove le realtà territoriali hanno uno spiccato, quasi autonomo rilievo, come interlocutori di queste ultime per non pochi aspetti. Si pensi, a tale riguardo, al nostro Consolato generale a Montreal, che è considerato dal Governo del Québec l’immediata espressione dell’Italia in quella provincia prima ancora dell’Ambasciata ad Ottawa, oppure il nostro Consolato generale a Barcellona che certamente non è rivolto solo ai cittadini italiani ma assume forzatamente un compito “politico” in senso lato verso le Autorità della Catalogna, sia pure sotto la guida e la supervisione della nostra Ambasciata in Madrid.

Del resto, anche in contesti diversi dai due appena citati, ad esempio in un paese fortemente accentrato come la Francia, i nostri consoli non possono non avere per interlocutori anche le forze politiche presenti nel loro territorio ed occuparsi così di seguire la politica locale. Ricordo che quando ero a Grenoble (1972-1976) non poche volte dovetti prendere contatto, di concerto con la nostra Ambasciata a Parigi, con gli esponenti politici eletti nella circoscrizione ma di rilievo nazionale: ad esempio Pierre Mendès-France, ex Presidente del Consiglio nella Quarta Repubblica e già deputato del dipartimento dell’Isère, eletto nelle liste del PSU di Michel Rocard. Ricordo poi un importante congresso socialista tenutosi proprio a Grenoble nel 1973, credo fosse il primo dopo la creazione del PS di Mitterand, che fui incaricato di seguire riferendone poi all’Ambasciata e prendendo anche contatto con le personalità straniere intervenute (ripenso ad un modesto e simpatico Mario Soares, leader socialista portoghese in esilio, divenuto Primo Ministro del suo paese negli anni successivi alla “rivoluzione dei garofani” del 1974, con il quale ebbi una lunga ed interessante conversazione). Prova ulteriore che gli uffici consolari non restano mai confinati in un ambito puramente amministrativo e che è del tutto naturale che coadiuvino la loro Autorità diplomatica laddove siano in misura di farlo.

Quanto abbiamo appena detto ci aiuterà forse a capire le scelte del Governo e dell’Amministrazione nel disegnare la nostra rete consolare nel mondo. Occorrerà subito dire che, mantenendo e a volte sviluppando antichi uffici consolari la cui ragion d’essere “politica” non è venuta mai meno (cito Barcellona e Gerusalemme, attivi fin dai primi anni dopo l’Unità d’Italia) essa è si è andata per lo più conformando alle necessità di una emigrazione italiana che, da un’iniziale propensione per le Americhe a cavallo tra XIX e XX secolo, passò poi a stabilirsi nel Novecento principalmente in Europa con picchi tra le due guerre mondiali e poi nel secondo dopoguerra. Affievolitesi negli anni a noi più vicini le ragioni che avevano spinto l’Amministrazione a stabilire uffici consolari nei principali paesi meta dei nostri flussi migratori (Canada, Stati Uniti, Argentina, Brasile, Francia, Belgio, Svizzera, Germania)è stato inevitabile procedere a quella che, con delicato eufemismo, è stata definita un’opera di “razionalizzazione” della nostra rete consolare. Una operazione che si è tradotta spesso, per la verità, in una serie di dolorosi tagli alla nostra a volte più che centenaria presenza in determinati paesi, regioni, città, dove gli uffici consolari italiani si può ben dire che fossero parte integrante del relativo tessuto sociale ed abbiano, in un certo senso, contribuito a scrivere la storia di quelle realtà. La razionalizzazione ha così spazzato via undici uffici sui sedici che ancora cinquant’anni fa avevamo in Francia, una decina dei quindici in Svizzera, addirittura sette su otto dei nostri consolati in Belgio, attivi solo una ventina di anni or sono. Così facendo, è vero, si sono recuperate risorse umane e soprattutto finanziarie, con le quali si è potuto in qualche caso aprire uffici consolari di supporto alla nostra nuova presenza economica nel mondo (principalmente in Asia) e rafforzare altri uffici divenuti più importanti a causa di una nuova presenza italiana e dei molteplici compiti ad essi affidati. Ma, purtroppo, la stessa razionalizzazione ha coinciso talvolta con una qualche sottovalutazione, in generale, della funzione consolare in quanto tale. Si ha quasi l’impressione, a volte, che della necessità di accompagnare convenientemente i nuovi flussi della cosiddetta “emigrazione dei colletti bianchi” o “dei cervelli” (studenti, ricercatori, uomini di affari) i quali, ancorché meno indifesi dei lavoratori emigranti di una volta, molto si gioverebbero di una maggiore, più incisiva e tempestiva assistenza consolare “in loco”, non vi sia ancora piena consapevolezza: come certe situazioni critiche di alcuni nostri uffici in grandi capitali europee o città nordamericane ampiamente dimostrano.

Vediamo ora, più da vicino, come è composta e dove è dislocata la nostra rete consolare nel mondo. Innanzitutto va osservato che gli uffici consolari di prima categoria (cioè di carriera) erano, sempre nel 2022, in totale 83. Molto diversi tra loro, a seconda della loro importanza, dettata a sua volta dalla consistenza della nostra collettività, dal flusso di visitatori italiani, dall’importanza politica, economica e culturale delle Nazioni e delle città dove sono ubicati, essi si suddividono infatti in consolati generali di prima classe, consolati generali, consolati, viceconsolati (figura che va scomparendo) agenzie consolari (affidate queste ultime esclusivamente ad impiegati di aree professionali diverse dalla carriera diplomatica, vanno anch’esse scomparendo). I consolati generali di prima classe sono di regola guidati da un ministro plenipotenziario, a volte da un consigliere di ambasciata in funzione di reggente. Appartengono a tale gruppo i nostri uffici in Toronto, New York, San Paolo, Gerusalemme, Shanghai, Francoforte, Monaco di Baviera, Lugano e Zurigo. Come si vede, accanto ad uffici con cospicue collettività di connazionali (Toronto, Monaco, Zurigo) vi sono soprattutto uffici in città dalla spiccata vocazione economica o di particolare “sensibilità” per i nostri interessi (New York, Gerusalemme, Lugano). Considerando adesso tutti gli uffici consolari di carriera, senza più distinzioni di rango, ne abbiamo dodici in Nord America, cinque in Oceania (tutti in Australia), una ventina in Sud America, sette in Africa, quindici in Asia, ventiquattro in Europa. Colpisce subito quest’ultima cifra, davvero esigua e frutto della “razionalizzazione” di cui abbiamo appena parlato e che ha ridotto di molto la nostra presenza negli Stati viciniori, dove tradizionalmente si dirigeva la nostra emigrazione nel secolo scorso. Ho citato prima il caso del Belgio, forse il più macroscopico. In un paese relativamente piccolo avevamo fino a pochi decenni or sono ben otto uffici consolari di prima categoria, giustificati da una rilevante presenza italiana (trecentomila persone negli anni ’80 del secolo scorso su dieci milioni di abitanti che aveva il paese complessivamente) e dalla necessità, un tempo, di offrire un’assistenza capillare. Si pensi che alcuni uffici erano ubicati addirittura a poche decine di chilometri uno dall’altro ma rivolti a connazionali emigrati in circostanze difficili, la maggioranza negli anni immediatamente successivi alla fine della seconda guerra mondiale, per il faticoso lavoro nelle miniere di carbone. Chiuse ormai queste ultime, le seconde e le terze generazioni, come un po’ dappertutto in Europa, sono ormai bene integrate nel contesto sociale e i mezzi telematici di cui oggi disponiamo hanno aperto la via ad una assistenza consolare che non richiede più una presenza di strutture così rilevante come in passato. Oggi la cancelleria consolare della nostra Ambasciata a Bruxelles (competente per la parte centrale e settentrionale del Belgio) e il Consolato generale a Charleroi (competente per la parte meridionale) sono le uniche nostre istituzioni che presidiano un territorio storicamente importante ed esigente per la nostra presenza consolare. Diverso forse il caso di altre realtà europee dove abbiamo egualmente chiuso parecchi nostri uffici, alcuni dei quali avrebbero magari meritato miglior sorte: la Francia, cui tuttora ci legano interessi di ogni genere, la Svizzera e la Germania, dove è da chiedersi se il grado di “maturazione” delle collettività ivi residenti e i loro maggiori problemi di integrazione non avrebbero consigliato interventi più “dolci”. Ma tant’è. Anche altri grandi nostri partners europei (la Francia, il Regno Unito) hanno proceduto a vistosi tagli nella loro rete consolare europea – senza avere peraltro lo stesso numero di connazionali emigrati che abbiamo noi – e l’affannosa ricerca di mezzi finanziari che ha dettato in gran parte questo “trend” è purtroppo ovunque diffusa e lontana dall’essersi esaurita. Se anche le Americhe, dove una volta le nostre comunità emigrate erano particolarmente consistenti, hanno fatto registrare una marcata diminuzione della presenza consolare italiana, l’Asia per contro (in particolare la Cina) ha oggi un maggior numero di uffici che in passato, come è logico tenendo presenti le potenzialità economiche di quell’area ed il nuovo flusso di operatori economici che verso di essa sempre più si dirigono. In definitiva, anche se è giusto chiudere (ma “con juicio”) alcuni nostri uffici, le risorse risparmiate meriterebbero forse di essere maggiormente reinvestite in un rafforzamento delle nostre strutture superstiti o di nuova istituzione. La “domanda” di servizi consolari si è certamente trasformata negli utimi venti-trent’anni. Ma, mutata di composizione e di dislocazione, essa permane nondimeno molto forte per molteplici ragioni e richiede all’Amministrazione degli affari esteri un difficile compito di costante adattamento.

Dando infine un’occhiata agli uffici consolari onorari denominati “di seconda categoria”, il loro numero totale, alla fine del 2022, risultava di 516. Ma tanto esso è continuamente mutevole in funzione della transeunte disponibilità di persone adatte a rivestire l’incarico di titolare e dei fluttuanti orientamenti circa il loro effettivo funzionamento e la loro localizzazione, che è difficile avere una situazione perfettamente aggiornata. Presenti in quasi tutti i paesi, sia quelli dove abbiamo nostre Ambasciate, sia quelli dove i nostri Ambasciatori hanno solo un accreditamento secondario, essi sono particolarmente numerosi in paesi di antica o comunque cospicua emigrazione italiana (Canada, Stati Uniti, Argentina, Brasile). In tutti i centri dove esistono importanti insediamenti di connazionali, magari in gran parte ormai cittadini locali, là vi può essere in genere un ufficio consolare italiano, spesso affidato proprio ad un cittadino italiano o naturalizzato tratto da quella collettività. Dotato, come abbiamo visto, di funzioni consolari parziali e spesso soltanto sussidiarie di quelle pienamente svolte dall’ufficio di carriera da cui dipende, quel consolato onorario assicura comunque una presenza psicologicamente importante per i valori di italianità, specie in campo culturale, che non sarebbe possibile garantire altrimenti. Affidati spesso a persone di buon profilo professionale, dotate di sufficienti mezzi finanziari, riescono ad organizzare eventi sociali di adeguato livello e mantenere alto così il ricordo dei valori della terra di origine. Meno numerosi sono per contro gli uffici onorari in Europa, dove i connazionali hanno in buona parte mantenuto la cittadinanza italiana ed altri e più incisivi continuano ad essere i bisogni di assistenza consolare che essi avvertono. Utili nelle regioni e nelle località dove è necessario mantenere una presenza ma per motivi finanziari non possiamo permetterci un ufficio di carriera, fanno egualmente del loro meglio per aiutare i connazionali residenti o di passaggio, fornire informazioni, fungere da tramite con l’ufficio da cui dipendono. Infine vi è un terzo tipo di ufficio consolare onorario che è andato sempre più acquistando importanza negli ultimi anni e che, a mio avviso, richiede particolare considerazione da parte dell’Ambasciata da cui dipende e della stessa Amministrazione per il ruolo molto delicato che riveste e i servigi che può rendere. Mi riferisco all’ufficio consolare nella capitale di un paese dove non abbiamo Ambasciata ma in cui un Ambasciatore residente in un paese viciniore ha un accreditamento secondario. Il console onorario, in questo caso, non svolge soltanto funzioni consolari classiche: passaporti, stato civile, assistenza ai cittadini residenti o di passaggio. Egli è un prezioso informatore sulla situazione politica, economica e sociale del paese in cui vive ed opera a beneficio dell’Ambasciatore da cui dipende, il quale potendo recarsi solo saltuariamente in quella capitale di secondario accreditamento ha bisogno del suo aiuto per i contatti indispensabili che deve instaurare ed intrattenere, in occasione delle sue visite, con le persone del luogo che lo interessano: personalità di governo, altri uomini politici, operatori economici in affari con i nostri, religiosi, esponenti della cultura e dei media. Soprattutto, il console onorario può assicurare e monitorare i seguiti delle intese, talvolta solo verbali, raggiunte “in loco” dall’Ambasciatore, mantenere i contatti, agire come vera e propria “longa manus” dell’Ambasciata d’Italia. Il console onorario, secondo il diritto internazionale ed il nostro ordinamento interno, può in certi casi essere investito di vere e proprie funzioni diplomatiche (ad esempio un passo verso le Autorità locali, l’invio di una nota verbale, sempre s’intende debitamente autorizzato e guidato dall’Ambasciatore lontano). Insomma, il console onorario qui è una specie di vero e proprio “fiduciario dell’Ambasciatore” verso le autorità del paese di residenza e può supplire in molti casi ad una diretta azione dell’Ambasciata che, per la distanza o per la mancanza di tempo, non potrebbe altrettanto sollecitamente essere svolta. Ad esempio, le iniziative da adottare – che devono essere tempestive per risultare efficaci – in caso di protezione della collettività a seguito o in previsione di torbidi politici o rivolgimenti istituzionali e che richiedono contatti ad alto livello con le Autorità locali dipendono moltissimo dall’abilità negoziale e dalle entrature di cui dispone un buon console onorario, in attesa che anche l’Ambasciata possa inviare un suo funzionario sul posto o raggiungere a sua volta gli abituali interlocutori. Per fare questo, per assumere compiti spesso delicati e perfino pericolosi, il console onorario, che sia preferibilmente un cittadino italiano o, in difetto, un cittadino della nazionalità del luogo di particolare lealtà verso l’Italia, ha da essere persona in vista, dotato di sufficienti risorse economiche personali, buon conoscitore dell’ambiente, con facile accesso ai poteri istituzionali. Anche se può, come tutti i funzionari onorari, svolgere contemporaneamente una separata attività professionale, egli deve disporre di congrua disponibilità di tempo per condurre il suo incarico consolare nel migliore dei modi e deve essere provvisto di collaboratori sul posto (che dovrà remunerare egli stesso) i quali lo aiutino e possano farne, almeno di fatto, le veci in caso di assenza o di impedimento. Un quadro, come si vede, fatto di tanti tasselli non semplici da reperire ed assemblare convenientemente. Per questo la scelta di un console onorario è affare delicatissimo e che richiede il personale impegno del capo Missione competente. Personalmente, ricordo con grande affetto e riconoscenza i sei consoli onorari, ciascuno in uno dei miei paesi di secondario accreditamento quando ero Ambasciatore a Dakar (1996-2000). Essi, cinque italiani ed un locale, mi sono stati di straordinaria utilità e mi hanno consentito – pur con tutte le difficoltà ed i limiti di un accreditamento plurimo dei quali si è appena detto – di curare soddisfacentemente i nostri interessi presso quei Governi e i vari ambienti del posto. Non desidero certo fare torto ad alcuno, ma mi piace ricordare due di questi in particolare, entrambi in Paesi difficili e pericolosi per vari motivi: uno a Conakry, in Guinea, il Comandante (ex marina mercantile) Tommaso Dall’Olio e l’altro a Bissau, nella Guinea ex portoghese, Domenico Pisano. Non solo essi sono stati dei collaboratori eccezionali per dedizione e senso dello Stato, ma hanno scientemente corso dei pericoli nell’esercizio delle loro funzioni, paghi del compimento dei loro doveri di ufficio ad esclusivo beneficio dei connazionali e dell’immagine dell’Italia.

12. L’accesso alla carriera diplomatica

12.1 Le ragioni di un “concorso al grado iniziale” per entrare in diplomazia

Alla carriera diplomatica “si accede esclusivamente per concorso al grado iniziale”. In queste scarne, quasi lapidarie parole del D.P.R.5 gennaio 1967, n.18 (la disciplina normativa dell’Amministrazione degli affari esteri, alla quale già abbiamo fatto riferimento) sta la pietra angolare su cui è fondato in Italia il suo ordinamento. Ma in esse, o per meglio dire nell’espressione “per concorso”, è anche racchiuso il travaglio di quanti vorrebbero farne parte e, per entrarvi, sanno che debbono superare quella prova, quel temuto ostacolo che separa il mondo delle loro aspirazioni e dei loro sogni dalla realtà di un aleatorio e faticoso approdo alla meta desiderata. Il concorso diplomatico passa infatti, tradizionalmente, per essere uno dei più difficili tra quelli che regolano l’ingresso nelle varie carriere dello Stato. Quasi fosse una di quelle terribili, quasi impossibili prove in gran parte mnemoniche cui si tramanda fossero sottoposti in passato gli aspiranti agli impieghi più elevati nel celeste impero cinese.

Diciamo subito, a questo proposito, due cose. Se il ruolo che riveste la diplomazia nelle relazioni internazionali possiede ancora quel rilievo e quella delicatezza che le sono stati sempre tradizionalmente riconosciuti, la “difficoltà” del concorso diplomatico appare ampiamente giustificata dalla posta in gioco. Non si può ragionevolmente aspirare ad una professione delicata e di grande proiezione esterna come questa senza dimostrare di possedere quelle elevate doti culturali e di carattere che per il suo esercizio risultano fondamentali. Ribadito dunque il concetto che solo “per aspera” si arriva a conquistare questa come qualunque altra posizione professionale di particolare prestigio, aggiungo subito dopo, per chiarezza, che il concorso diplomatico può essere serenamente sostenuto con ragionevoli speranze di successo se si dispone di due doti che sono in realtà alla portata di tutti. La prima è una forte motivazione, la seconda un’accurata preparazione. Dunque, tutto qui? Sì, questo è quanto davvero serve per diventare competitivi in questa gara. Ma è tutt’altro che poco, come adesso vedremo.

Prima conviene soffermarsi sul perché della particolare enfasi che il legislatore del D.P.R. 18/67 pone sul concorso come via obbligata per accedere alla carriera diplomatica e per giunta dal grado iniziale di segretario di legazione. Grado che diventa così il punto di partenza per tutti i diplomatici appena entrati. Ciascuno di essi − se volessimo parafrasare Napoleone Bonaparte con la sua celebre affermazione che un bastone di maresciallo si sarebbe potuto rinvenire “nello zaino di ogni soldato” − ha la possibilità almeno teorica di diventare un giorno Segretario generale del Ministero, cioè la massima carica amministrativa cui un diplomatico possa aspirare. Quella del concorso, per la verità, è la scelta indicata dalla nostra Costituzione (art. 97, 3° comma) per l’accesso a tutte le pubbliche amministrazioni. Ma, poiché quella stessa disposizione fa poi salvi “i casi stabiliti dalla legge”, cioè in teoria apre la via ad altri modi di entrare a far parte di esse, il principio espresso dal citato art. 99 dell’ordinamento degli affari esteri serve a ribadire che alla carriera diplomatica si accede invece “esclusivamente per concorso”. E le leggi ordinarie, anche emanate successivamente a questa disposizione e che prevedessero, per taluni comparti del pubblico impiego, altre modalità di ingresso che non il concorso, non avrebbero forza sufficiente per travolgere la disposizione dell’art.99 se non abrogandola espressamente, in quanto disposizione di un “ordinamento speciale” quale è ancor oggi quello della carriera diplomatica. Quindi nessuna possibilità, “rebus sic stantibus”, di immissione dall’esterno, ad esempio con la nomina diretta di persone estranee ai ruoli del pubblico impiego. A differenza di quanto avvenuto, proprio per la carriera diplomatica, in taluni casi fino al 1967 e come è sempre possibile oggi per talune tipologie di nomine di spettanza del Consiglio dei Ministri o, più in generale, per la “provvista” mediante contratto del personale dei livelli dirigenziali delle carriere dello Stato che non abbiano un ordinamento “di settore” come la diplomatica. Né può verificarsi l’ipotesi, egualmente, di “alcun trasferimento o passaggio ad essa da altre carriere, da altri ruoli o qualifiche, da altre Amministrazioni”, come recita il citato art. 99. Il che vuol dire che, a differenza di quanto può avvenire e di fatto è avvenuto nelle altre carriere dello Stato, non è possibile che uno o più impiegati pubblici ad essa estranei vengano trasferiti nella carriera diplomatica, a domanda o di ufficio, per qualsivoglia esigenza o disposizione anche di carattere straordinario che possa invece venire invocata per la generalità del pubblico impiego.

In definitiva, con l’ingresso solo per concorso e dal grado iniziale, il modello di carriera diplomatica scelto dal legislatore nel 1967 e rimasto sostanzialmente intatto sino ad oggi è quello di un “ordine chiuso” inaccessibile se non dallo stretto valico della selezione per esami cui vengono sottoposti i giovani che bussano alla sua porta. E dicendo “giovani” va osservato che i candidati lo sono veramente nella stragrande maggioranza poiché, salvo che non siano già dipendenti dello Stato o non possano avvalersi di altre circostanze che consentano il superamento del limite di età, non debbono avere più di trentacinque anni. La circostanza che, diversamente dalle altre carriere dello Stato e in analogia con quelle militari e del comparto sicurezza, vi sia qui un limite di età e per di più abbastanza basso, suona come ulteriore prova dell’intento di mantenere la carriera diplomatica come una struttura “sui generis”, alla quale si accede solo da giovani, attraverso un concorso (sostanzialmente un accertamento di determinati requisiti culturali, con scarso peso del possesso di eventuali “titoli” professionali) ed incominciando dal gradino più basso. Una realtà nella quale, per così dire, si entra per lo più professionalmente “vergini” e nella quale si apprende uno specifico mestiere venendo man mano preparati ad incarichi sempre più impegnativi.

Come è chiaro, questa è una scelta che ha diversi pregi per l’Amministrazione: uno tra tanti quello di poter selezionare man mano, al suo interno, gli elementi che si rivelano migliori e di non vedersi “paracadutare” improvvisamente nuove individualità provenienti da altre realtà professionali, magari eccellenti, ma non adeguatamente testate in un impiego così particolare come questo. Ed è un sistema, va aggiunto, che salvaguarda “in toto” le legittime aspettative di carriera dei più meritevoli tra i suoi appartenenti e che crea un forte spirito di corpo, propedeutico all’assunzione di compiti gravosi e di grande responsabilità. Ma, si sostiene da taluno, è una scelta che ha il difetto di precludersi in questo modo la possibilità di fare appello, in determinate circostanze, a professionalità di un certo livello non rinvenibili nella carriera diplomatica stessa e la cui immissione nelle file di quest’ultima potrebbe – almeno in linea teorica – dare ristoro ad esigenze che non possono sempre essere soddisfatte con l’ordinario reclutamento dal grado iniziale. La questione potrebbe venire dibattuta all’infinito, potendosi rinvenire sia nell’una che nell’altra tesi più di un elemento di verità. Occorre dire, peraltro, che fin qui la carriera diplomatica nella sua attuale configurazione ha saputo egregiamente rispondere alle varie esigenze che si sono via via presentate e non si avverte ancora, almeno a questo stadio, un impellente bisogno di cambiamento nell’ormai consolidato reclutamento dal basso con il metodo del concorso.

12.2 Le prove del concorso

Torniamo quindi a quest’ultimo, alle sue vere o presunte difficoltà, alle prove in cui si articola ed al modo migliore per affrontarle. La materia è disciplinata da un “regolamento” emanato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (quindi modificabile con minori difficoltà di una legge) cui fa rinvio l’art. 99-bis del citato D.P.R. 18/67. Ed in effetti più volte negli ultimi cinquant’anni le regole del concorso sono state modificate per renderle meglio aderenti alle esigenze che venivano man mano avvertite, sia nei requisiti che debbono essere posseduti dai candidati, sia nelle modalità di selezione dei medesimi attraverso l’accertamento della loro idoneità. L’impianto è rimasto, nel tempo, fondamentalmente lo stesso: cinque prove scritte, di cui due in lingua straniera e, se si superano gli scritti, una prova orale nella quale, oltre alla conoscenza delle cinque discipline oggetto degli scritti, si richiede quella di altre materie che potremmo definire complementari in ragione del loro minore rilievo nell’economia complessiva della prova ma che conservano comunque un certo peso nell’attribuzione del voto all’orale (che è unico per il complesso delle materie su cui si è interrogati). Si capirà subito che lo sforzo richiesto ai candidati è rimasto invariato negli anni, come è giusto che sia se si vogliono mantenere determinati livelli di preparazione e di impegno. Sono cambiati più volte invece i programmi delle tre principali materie degli scritti (storia, economia, diritto internazionale) in funzione del trascorrere del tempo e delle nuove conoscenze che si richiedono ai candidati. Sono cambiate soprattutto le due lingue obbligatorie, per molti anni francese ed inglese. Il francese (lingua diplomatica, un tempo, per antonomasia) adesso obbligatorio non lo è più, “retrocesso” ad una delle tre (francese appunto, tedesco e spagnolo) tra le quali, nella domanda di partecipazione al concorso, il candidato deve manifestare la sua scelta per la seconda prova, scritta e orale, nelle lingue straniere. La prima lingua straniera per importanza (“prima” perché è obbligatoria per tutti, agli scritti e all’orale, e perché il voto allo scritto, per essere ammessi alla prova orale, non è il semplice 60/100 come per le altre materie e la seconda lingua “a scelta” bensì un più impegnativo 70) è diventata l’inglese, impostasi ormai come principale lingua di comunicazione e di lavoro nelle riunioni internazionali e mondialmente diffusa in tutti i settori.

Come è facile immaginare, la buona anzi ottima conoscenza di due lingue straniere al momento del concorso, visto il tipo di carriera verso cui si indirizzano i candidati, è giudicata essenziale. Certo, anche l’abilità ad esprimersi in esse, a voce e per iscritto, può poi migliorare col tempo. Vivere e lavorare per alcuni anni nei paesi in cui sono correntemente parlate, cosa che potrebbe capitare al diplomatico nel corso della carriera, sicuramente darà a tale abilità ancor più vigore e scioltezza. Ma, fin dall’inizio, per non trovarsi in difficoltà con un lavoro non facile di per sé e che è basato in gran parte sulla comunicazione, occorre che il nuovo entrato possieda già una adeguata preparazione linguistica. Cento o ancora solo cinquant’anni fa, la circostanza che l’approfondita conoscenza delle lingue straniere fosse prevalentemente appannaggio di determinate classi sociali e comunque di un numero ristretto di giovani, limitava peraltro fortemente la partecipazione al concorso. Stava anche qui almeno una delle ragioni per cui i vincitori erano spesso figli di diplomatici (avendo avuto, grazie ai loro genitori, la possibilità di risiedere all’estero frequentando scuole straniere) o appartenevano comunque alle classi più abbienti, cioè quelle che avevano mezzi per far studiare o vivere fuori d’Italia per qualche tempo i loro rampolli. Oggi, per fortuna, la situazione è molto cambiata. La platea dei potenziali candidati si è allargata, non essendovi praticamente giovane che non abbia avuto la possibilità di familiarizzarsi almeno un po’ con le lingue straniere viaggiando, risiedendo o lavorando all’estero per brevi o lunghi periodi di tempo. Aggiungerei qui una mia personale riflessione. La richiesta conoscenza di due lingue da portare al concorso (conoscenza tale da poter svolgere, innanzitutto, un tema scritto su argomenti di attualità internazionale senza l’ausilio di alcun dizionario) ancor oggi frena, nonostante tutto, la propensione di non pochi giovani a cimentarsi nella gara. Si tratta di un fenomeno indotto probabilmente dal convincimento che la conoscenza delle lingue debba essere perfetta, quasi fossero lingue-madri e non, appunto, lingue straniere. Il grado di conoscenza – lo si è detto – occorre che sia elevato, su questo non vi possono essere dubbi (ed il 70 su 100 necessario per superare la prova di inglese ne è indice). Ma riflettiamo sulla circostanza che le lingue possono essere perfezionate prima del concorso anche da chi non ha avuto agio di approfondirle negli anni scolastici o universitari o, in passato, non ha mai viaggiato a lungo all’estero. Un proficuo soggiorno “ad hoc” nei paesi dove quelle lingue sono praticate, anche di pochi mesi o settimane, può dare ottimi risultati se si fa in tempo a realizzarlo prima delle prove del concorso. Tornati in Italia, un ciclo di conversazioni e qualche esercizio di composizione con un insegnante, preferibilmente di madre-lingua, aiuterà ad acquistare maggiore sicurezza. E l’assidua frequentazione, nel periodo di preparazione, dei media stranieri (televisione, radio, giornali, internet) terrà costantemente allenato il giovane candidato anche se non avrà avuto la fortuna di familiarizzarsi a lungo, prima, con la lingua di Shakespeare o di Molière (o di Goethe o di Cervantes).Tutto questo, beninteso, sempre che si abbiano già delle solide basi ed una naturale propensione per lo studio delle lingue.

Coloro poi che conoscono una terza o una quarta lingua straniera, o perché hanno risieduto in determinati paesi o perché hanno approfondito col tempo la conoscenza di altri idiomi che non siano l’inglese e la seconda lingua prescelta per le prove d’esame, possono chiedere di venire interrogati all’orale, come prova aggiuntiva, in una o più lingue ufficiali europee (incluse quelle previste dal regolamento ma non prescelte per il concorso) od extraeuropee. La conoscenza effettiva (ad adeguato livello, non quindi una conoscenza superficiale) di tali lingue dà al candidato un piccolo punteggio aggiuntivo che concorre a determinare quello finale, sommandosi alla media dei voti riportati agli scritti e al voto dell’orale sulle materie obbligatorie. Il consiglio che mi sento di dare è quello di avvalersi di questa “carta in più” solo se si conosce veramente bene la lingua (o le lingue) nelle quali si medita di farsi interrogare a titolo di prova aggiuntiva: l’improvvisazione in questo campo – oltre a non produrre alcun frutto concreto – potrebbe ingenerare un’impressione sfavorevole nella commissione. Così come, invece, un’ottima o almeno più che buona conoscenza sempre della lingua o delle lingue aggiuntive (specie se queste fossero lingue a forte diffusione o, meglio ancora, lingue assai diffuse ed anche di difficile apprendimento come l’arabo o il cinese) potrebbe favorevolmente disporre gli esaminatori.

Detto quanto sia importante (ma come non vada neanche troppo “mitizzata”) la conoscenza delle lingue straniere, veniamo ora alle altre materie del concorso. I tre scritti da svolgere in lingua italiana vertono rispettivamente sulla storia delle relazioni internazionali a partire del Congresso di Vienna, sul diritto internazionale pubblico e dell’Unione Europea, sulla politica economica e la cooperazione economica, commerciale e finanziaria multilaterale. I relativi programmi, i testi consigliati per la preparazione ed i temi assegnati negli ultimi concorsi si trovano “on line” sul sito del Ministero degli affari esteri e quindi mi pare superfluo parlarne qui. Vorrei solo sottolineare, per quel che vale, la mia sensazione che quella di storia sia ancora la prova “regina”, agli scritti come all’orale. Non che il giovane diplomatico non debba avere un’ottima preparazione anche in economia e in diritto, visto del resto che tale preparazione viene accertata esattamente con le stesse modalità ed ha, soprattutto, eguale peso nell’esito complessivo degli scritti (giacché lì – giova ripeterlo – ogni prova, a differenza dell’orale dove il voto è unico, riceve una sua autonoma valutazione). Voglio dire che, sia per il fatto che la conoscenza storica è essenziale per offrire al diplomatico la giusta prospettiva per comprendere le realtà nelle quali si troverà ad operare, sia per il carattere più discorsivo della disciplina stessa rispetto all’economia e al diritto e quindi alla possibilità per il candidato di far meglio apprezzare la sua padronanza della lingua italiana e la sua perfetta capacità di argomentare per iscritto, un ottimo tema di storia – indipendentemente dal voto – è suscettibile di predisporre anch’esso favorevolmente la commissione al momento dell’orale. Ma, reso omaggio all’importanza che riveste la prova di storia, simile per certi aspetti al rilievo che ha sempre avuto l’italiano nella maturità classica, va subito aggiunto che le altre due prove scritte vanno anch’esse valutate nel loro giusto rilievo nella dimensione complessiva del concorso. Conformemente ai crescenti compiti di analisi della realtà economico-commerciale dei paesi con cui i diplomatici avranno a che fare, l’esame di economia ha acquistato crescente importanza spostando ormai il suo baricentro sulla politica economica e la cooperazione multilaterale. Parimenti il tema di diritto internazionale (e diritto europeo) si focalizza spesso su questioni concrete cui il candidato, entrato in carriera, potrebbe trovarsi confrontato: dalle problematiche del trattamento degli stranieri al diritto diplomatico, all’organizzazione internazionale, ai grandi temi dell’integrazione europea.

Passando alla prova orale, va subito osservato che essa non verte solo sulle tre materie di cui abbiamo appena parlato più le due lingue straniere. Nel corso della prova orale infatti il candidato che avrà superato gli scritti – oltre ad elementari conoscenze di informatica, ormai ineludibili in qualunque impiego – dovrà dimostrare la propria familiarità con altre quattro materie che sarebbe improprio e fuorviante definire senz’altro “minori”: diritto civile e diritto internazionale privato, diritto pubblico (costituzionale ed amministrativo) contabilità di Stato, geografia economica. La prima tra queste, innanzitutto, contiene nozioni specifiche che il diplomatico deve possedere per il proprio lavoro in quanto non è infrequente che egli venga assegnato ad un incarico in cui dovrà trattare gli affari consolari (dei quali si è parlato più indietro). Nel contempo, da pubblico funzionario quale egli è, anche il diplomatico non può non disporre di solide basi giuridiche in campo amministrativo, incluse almeno alcune linee fondamentali di contabilità di Stato. E dalla conoscenza dell’ordinamento costituzionale dello Stato e degli enti pubblici non è certo pensabile che egli possa prescindere. Infine, la geografia economica – ma personalmente riterrei tutta la geografia, politica ed anche fisica – sono il necessario complemento della sua cultura professionale. Non certo minori per importanza intrinseca, queste quattro materie, per il fatto stesso che esse compaiono solo all’orale e non hanno, come ricordato, autonomo rilievo rispetto alla valutazione di tale prova, difficilmente – è pur vero – potrebbero influire in maniera determinante sull’esito del concorso. Peraltro una grossa lacuna in un paio di esse, anche se si è andati bene nelle cinque materie principali, potrebbe influenzare negativamente la commissione di concorso nei confronti del candidato e indurla ad attribuirgli un voto più basso all’orale, con conseguente perdita di preziosi posti in graduatoria ed il rischio, se vi è sovrabbondanza di idonei, di non finire tra i vincitori. Ragione quindi per non commettere l’errore di studiarle poco e male, magari riducendosi alle ultimissime settimane.

12.3 L’“attitudine” alla professione del diplomatico

Dimenticavo quasi di dire (forse perché ai miei tempi non c’era e non se ne aveva ancora la più pallida idea) che i candidati al concorso, da diversi anni ormai, vengono sottoposti per prima cosa ad una prova attitudinale il cui esito positivo è il presupposto per essere poi ammessi alle prove scritte e, superate anche queste, approdare finalmente all’orale. Insomma, un vero e proprio sbarramento, costituito da un questionario a risposte multiple sulle materie delle prove scritte, più alcuni quesiti di “logicità del ragionamento”, superabile se si risponde esattamente a due terzi delle domande nello spazio di un’ora (quanto dura la prova). Il questionario, per la parte materie di concorso, mira ad eliminare candidati con scarsa preparazione facendo arrivare agli scritti solo coloro che possiedano quel minimo di nozioni che offre discrete possibilità di farcela. Per quanto riguarda invece le domande di logica, queste sono simili ai test psico-attitudinali che, nel secondo dopoguerra, sono stati importati dall’America per il reclutamento in molti impieghi del settore privato e che, diffusisi poi per l’iscrizione a diverse facoltà universitarie, incominciano da alcuni anni a questa parte ad essere somministrati anche nei concorsi pubblici. Qui l’idea è di eliminare in partenza candidati che, anche se preparati nelle materie del concorso, potrebbero rivelare delle carenze nella rapidità e nella correttezza della capacità ragionativa. Il fatto da tener presente è che la selezione operata dalla prova attitudinale (in atto dal 2004 per il concorso diplomatico ma cambiata già diverse volte nella sua struttura) risulta piuttosto incisiva: a volte più della metà dei candidati presentatisi per sostenerla non sono riusciti a superarla, vuoi per difetto di preparazione culturale vuoi per scarsa capacità di risolvere i test logici. Che la prova sia stata modificata è già indice di una certa incertezza da parte dell’Amministrazione sui suoi reali benefici e della necessità che viene avvertita di affinarne ancora meglio i contenuti. L’interrogativo che ci si potrebbe porre è se una prova del genere possa essere realmente in grado di individuare, con una sufficiente approssimazione, l’“attitudine” del candidato alla professione alla quale egli aspira. La risposta è che,in ogni caso, essa identifica i candidati con maggiore capacità e prontezza mnemonica (doti, va soggiunto, che pur si addicono ad un diplomatico) e che non si perdono d’animo di fronte ad una verifica obiettivamente stressante ed aleatoria. Esistono comunque corsi dedicati, esercitazioni e manuali per abituarsi a risolvere i test logici e per migliorare, in generale, la “performance” dei candidati in questo genere di prova. Il consiglio, naturalmente, per chi non sia o non si senta già ben rodato, è quello di prendere in seria considerazione l’opportunità di dedicare ad essa un po’ del suo tempo e del suo denaro. Non vi sono, anche così, garanzie assolute di successo ma quel tempo e quel denaro serviranno a familiarizzarsi con questo tipo di ostacolo. E almeno dopo non si potranno avere rimorsi per non essersi preparati bene per questa prova.

Il discorso sull’attitudine alla carriera diplomatica e sulle modalità per accertarne il possesso nei partecipanti al concorso si farebbe, a questo punto, necessariamente più complesso se dovessimo affrontarlo in modo più approfondito. Ci dovremmo chiedere, allora, se l’intera procedura del concorso, cioè una modalità di accesso basata essenzialmente su di una ricognizione, forzatamente sommaria, delle nozioni che il candidato possiede di alcune discipline e della sua capacità ad esporle con correttezza ed efficacia nelle prove di esame, sia in grado di individuare realmente coloro che poi saranno in grado di svolgere una difficile e variegata professione come questa. Ci dovremmo forse chiedere se non sarebbe più adatto allo scopo, come si fa in altri paesi, dopo una iniziale selezione linguistico-culturale, magari meno ardua di quella odierna e con un numero maggiore di posti a disposizione, ammettere i prescelti a frequentare prima dell’ingresso definitivo in carriera una scuola, una vera e propria “accademia diplomatica”, in un corso di durata da determinarsi, ma non inferiore a sei mesi. Frequentata con profitto, perfezionando anche meglio grazie ad essa la propria preparazione professionale, culturale e linguistica, venendo inviati magari per qualche settimana in una sede all’estero per mostrare ciò che si è in grado di fare e di imparare, a questo punto l’attitudine – anche e soprattutto caratteriale – al “mestiere” del diplomatico dimostrata dai singoli candidati dovrebbe poter essere valutata dall’Amministrazione con migliore probabilità di identificare i più idonei. Cioè i più adatti alle cure ed alle responsabilità di cui essi saranno investiti fin dall’inizio della carriera. Non avviene così, nelle Forze Armate, per gli allievi ufficiali delle varie armi, confermati nei rispettivi ruoli solo al termine di un congruo periodo di addestramento e di verifica delle loro capacità? È un’ipotesi affascinante, non vi è dubbio e non vi è certo chi non vi abbia pensato in passato. Se non la si è esperimentata è, probabilmente, per la vischiosità e la prudenza cui viene assoggettata qualunque ipotesi di cambiamento nella pubblica amministrazione. Ma ancora di più, ragionandoci, per il convincimento che anche la via della scuola, dell’accademia diplomatica, non è detto che darebbe i frutti sperati. Ad un indubbio appesantimento della procedura di reclutamento dei giovani diplomatici cui essa darebbe luogo (scoraggiando tante vocazioni, non vi è dubbio su questo) non corrisponderebbe probabilmente un autentico progresso nella valutazione e nella selezione dei “più adatti” (concetto sempre sfuggente e cangiante per l’impossibilità di coglierlo appieno in tutti i suoi significati). Il concorso diplomatico, teoricamente imperfetto e quindi sempre migliorabile nella sua configurazione, in cento anni e passa di esistenza ha dato alla carriera e all’Italia schiere di ottimi funzionari e ha prodotto un trascurabile numero di diplomatici meno bravi, di inadatti o di incapaci, non superiore a quello riscontrabile in qualunque altro settore professionale, pubblico e privato. Ragione, credo di poter concludere su questo punto, non per accantonare per sempre soluzioni diverse. Ma certamente per essere molto cauti prima di giubilare un sistema di selezione all’ingresso che, a conti fatti, ha dimostrato nel tempo la sua ragionevolezza e la sua efficacia.

12.4 Le due doti fondamentali per affrontare il concorso

Piuttosto, passate in rassegna le tre fasi in cui si articola il concorso diplomatico – prova attitudinale, prove scritte, prove orale – torniamo a quelle due doti fondamentali che, abbiamo detto, sono necessarie per sostenerlo con ragionevoli speranze di successo. La prima è una dote immateriale, che non può essere misurata da alcun parametro obiettivo ed “esterno” perché è una dote di carattere, qualcosa che è dentro di noi e la cui esistenza solo noi possiamo valutare. Si tratta di quella che abbiamo definito come “una forte motivazione”. La motivazione, si sa, può essere una qualità innata, tipica di chi – fortunato lui o fortunata lei – riesce a fare tutto bene o benissimo perché tutto gli aggrada oppure perché ha uno spiccato senso del dovere, quasi una sorta di spinta ad affrontare qualunque prova per misurarsi con essa e soddisfare così un mandato imperativo della propria coscienza. Nella più gran parte dei casi, però, si è motivati ad affrontare una prova solo se ci si sente tagliati per l’obiettivo che quella prova consente di raggiungere. Inutile – ricorro ad un banalissimo esempio – pensare di farsi venire la motivazione giusta per diventare un grande chirurgo se si sviene alla vista del sangue. In quest’ordine d’idee, per affrontare il concorso diplomatico non è sufficiente un generico desiderio di conquistare un buon posto di lavoro, soddisfacentemente retribuito e di un qualche prestigio. Una motivazione del genere, che prescindesse cioè dal convincimento di essere particolarmente tagliati per svolgere questa professione e pertanto dalla consapevolezza di essere pronti a sacrificare il proprio tempo e le proprie energie per raggiungere la meta, non potrebbe costituire una disposizione d’animo sufficiente. Anche se va ripetuto che il concorso diplomatico non è così “impossibile” come qualcuno sostiene, è pur vero che la grande diversità delle materie di concorso (maggiore sicuramente che in altri concorsi pubblici) la complessità dei programmi su cui occorre prepararsi e l’aleatorietà di cinque prove di esame scritte precedute da una altrettanto insidiosa prova attitudinale, sono tutte difficoltà di fronte alle quali ci vuole qualcosa di più. Ci vuole, appunto, una “forte” motivazione.

E quando diciamo questo abbiamo in mente una caratteristica speciale, fatta di pazienza, tenacia e spirito di sacrificio che solo il sincero trasporto per la professione per cui ci si intende candidare, unito al convincimento che i benefici dell’impresa si manifesteranno superiori ai costi, può costantemente alimentare. Per questo è importante conoscere bene cosa è la diplomazia, cosa fa il diplomatico, quali sono le luci e quali le inevitabili ombre che ad esse si accompagnano nell’esercizio di questo mestiere. Se conosciamo almeno nelle grandi linee e apprezziamo tutto questo, se siamo disposti a pagarne il giusto prezzo, allora la motivazione sarà veramente forte. E ci aiuterà nei momenti difficili (non mancheranno) di una preparazione al concorso che ci sembrerà sempre inadeguata ai livelli di preparazione che temiamo ci vengano richiesti. Ci aiuterà quando incominceremo a dubitare (succede anche questo) che il gioco, come si dice, valga davvero la candela. Ci aiuterà a darci, ripeto, la forza e la tenacia di affrontare prove di esame che richiedono, oltre al possesso di indispensabili nozioni e alla capacità di esporle in maniera ordinata ed efficace, resistenza fisica, saldezza di nervi ed una buona dose di ottimismo (che, più che la fortuna, si può dire sia veramente l’ingrediente che aiuta gli audaci). Se abbiamo ben presente tutto ciò e avvertiamo internamente che non ci lasceremo deflettere dalla meta che vogliamo raggiungere, allora vuol dire che abbiamo trovato la forte, la giusta motivazione. E saremo, non dico a metà dell’opera (ché molto resta ancora da fare) ma decisamente meglio attrezzati per non lasciarci prendere dallo scoramento o addirittura abbattere dall’avversa fortuna (un concorso perso si ripete, e con migliori speranze di vincerlo la seconda volta della prima).

Ma il fulcro della fase che precede il concorso rimane la preparazione specifica alle prove di esame. Il profitto con cui si è svolta l’esperienza universitaria pregressa e le conoscenze in essa acquisite sono un discreto punto di partenza, questo va da sé. Le lauree del gruppo scienze politiche o relazioni internazionali sono senza dubbio, sulla carta, particolarmente propedeutiche alla carriera diplomatica e averne conseguita una, in questo ormai affollato settore accademico, può essere di aiuto nella preparazione. Ma, inutile farsi illusioni, i programmi specifici del concorso vanno comunque affrontati ex novo, con l’ausilio di nuovi o maggiori testi rispetto a quelli universitari. Ed anche coloro che escono da una laurea in giurisprudenza o in economia – e diplomi affini – dovranno rimettere mano alle materie giuridiche o a quelle economiche per sentirsi tranquilli. Sfatiamo incidentalmente la convinzione, resistente in taluni ambienti, che questi due ultimi tipi di laurea sarebbero meno idonei per il concorso diplomatico in quanto mancanti del tutto di un programma di storia diplomatica (l’esame obiettivamente più oneroso da preparare).E giurisprudenza, secondo alcuni, avrebbe anche il torto di fornire una insufficiente o nulla preparazione linguistica. Falsa credenza smentita dal numero, in realtà, di ottimi diplomatici laureati in giurisprudenza o in economia attualmente in servizio o che lo sono stati. In verità tutti i tipi di laurea ammessi per il concorso sono validi in sé stessi se si è studiato bene. Per le lingue si è già detto. E le materie delle prove scritte e orali che non si sono studiate sui banchi universitari possono ben essere affrontate appositamente per il concorso. L’importante qui, per tutti, è studiare, studiare, studiare. Il programma è vasto e un argomento che non si è malauguratamente approfondito può sempre emergere, agli scritti come all’orale. Ma più si percorre metodicamente con lo studio il perimetro dei contenuti che occorre conoscere per gli esami e più si restringe l’area di potenziali “buchi” nella preparazione.

Come prepararsi? I consigli da dare sarebbero tanti ma mi concentrerò solo su due o tre di essi, davvero essenziali. Innanzitutto, a mio avviso, occorre destinare alla preparazione, dal momento in cui si prendono in mano i libri, almeno dieci- dodici mesi. Meglio dirlo subito, lo studio dovrebbe essere a tempo pieno (includendo in esso le ore delle lezioni, in presenza o “on line”, degli eventuali corsi di preparazione, di cui poi dirò). Conosco persone che lavoravano e sono riuscite egualmente a vincere il concorso. Ma, occorre dirlo, avevano una fortissima volontà e una grande capacità di organizzare il loro tempo senza sprecare un solo secondo. La maggior parte dei comuni mortali, suppongo, farebbero meglio a prendersi, se lavorano, un anno sabbatico o comunque a dedicarsi interamente alla preparazione al concorso. Come procedere nello studio? Ipotizziamo dapprima il tipo di preparazione classico, prevalente fino a quaranta, cinquant’anni fa. Studio individuale (eventualmente con uno, massimo due compagni) mattina e pomeriggio, dedicato innanzitutto alle materie degli scritti ed alle lingue. Per queste ultime, come si è detto, alcune lezioni di conversazione e di composizione comunque si impongono. In passato, anche per le altre tre materie si ricorreva talvolta a qualche lezione privata, individuale o in piccoli gruppi, impartite dai cosiddetti “preparatori” (docenti universitari nelle tre discipline) che insegnavano soprattutto a scrivere su argomenti della loro materia, simulando le prove stesse e correggendo gli elaborati. Chi non ricorreva ad essi poteva, molto imperfettamente, esercitarsi da solo nello scrivere e nel parlare. Ma, ovviamente, senza ricavare da tale sforzo un attendibile riscontro.

È per fornire un efficace ausilio alla preparazione del concorso, ovviando in tal modo ai difetti della preparazione solitaria o in piccolo gruppo, che da mezzo secolo a questa parte sono sorti veri e propri corsi di preparazione al concorso diplomatico, organizzati da alcune Università (ad esempio a Roma la LUISS) o Istituti specializzati negli studi internazionalistici (ancora a Roma la SIOI e a Milano l’ISPI). Il ricorso poi, in questo ultimissimo periodo, alla didattica non più in presenza ma a distanza ha aumentato l’offerta di forme di preparazione di vario genere tra cui i candidati potranno eventualmente orizzontarsi. I corsi hanno un costo, talvolta non leggerissimo se pur sempre giustificato, ed implicano – quando sono in presenza – una frequenza assidua e fattiva. L’investimento in tempo e in denaro postulato da questo tipo di preparazione è peraltro utile (sempre che si sia adeguatamente motivati) anche se una parte di studio individuale rimane comunque essenziale. I corsi in parola mirano, e sovente vi riescono, ad insegnare ai potenziali candidati al concorso a scrivere e a parlare in modo adeguato agli standard dei quali ci si attende da loro il possesso. La simulazione delle prove abitua a sostenerle quando si sarà chiamati a farlo e la correzione degli elaborati dà agli allievi una maggiore consapevolezza dei livelli raggiunti nello studio delle varie materie. La pratica delle lingue, ovviamente, è oggetto di particolari attenzioni. I gruppi che si preparano “in presenza”, costituiti dopo un esame volto anche qui a valutare le conoscenze iniziali delle materie di concorso e la cultura generale degli aspiranti a farvi parte, sono formati da trenta-quaranta allievi in media. Ma, considerando la didattica a distanza, gli allievi possono raggiungere complessivamente numeri alquanto più elevati. I gruppi hanno dato fin qui, generalmente, ottimo risultato ed ogni anno (il concorso, di regola, ha cadenza annuale) diversi tra i loro frequentatori si ritrovano tra i vincitori.

Una solida preparazione al concorso, come si è visto, è l’arma migliore per pensare di affrontarlo con successo. Se essa non offre la sicurezza assoluta di vincerlo (impossibile perché, come in tutti i concorsi pubblici, i posti in palio sono quasi sempre inferiori ai candidati meritevoli) essa pone le basi indispensabili per riuscire bene e garantisce comunque una maggiore tranquillità, condizione indispensabile per affrontare le prove. Si è sempre detto, con molta se non assoluta verosimiglianza, che il concorso è soprattutto una prova di carattere: cioè di serena coscienza, senza iattanza né timore preconcetto, delle proprie forze nonché di dominio delle proprie reazioni anche nei momenti difficili. Due qualità, oltretutto che sono essenziali per un diplomatico ed il cui possesso si vede, appunto, fin dal momento iniziale rappresentato dal concorso. I candidati, va aggiunto, non sono moltissimi (di norma intorno al migliaio) e si riducono man mano attraverso la selezione operata dalla prova attitudinale e dagli scritti. I “veri” candidati, quelli cioè che si sono preparati con coscienza e possiedono la motivazione giusta per arrivare all’orale, non sono neanche loro in numero spropositato (la vita del diplomatico ha troppe restrizioni e controindicazioni per attirare le folle). Se capitasse poi ad un concorrente una difficoltà del tipo di quelle cui abbiamo accennato e che può colpire, anche se infrequentemente, perfino i migliori (tema su di un argomento poco conosciuto, improvvisa amnesia agli orali) le qualità di carattere che questi deve possedere lo aiuteranno senz’altro. Se si avvertisse una lacuna nel momento di affrontare una prova scritta, consiglio di scrivere egualmente il più possibile (evitando peraltro di uscire completamente fuori tema!) per dimostrare almeno di saper maneggiare egregiamente la penna (nei temi di alcuni candidati si annidano a volte forme sintattiche improbabili ed addirittura errori di ortografia). Interrogati all’orale, non perdere la calma se la domanda è ostica e non semplice raccogliere le idee. Dimostrare comunque padronanza linguistica e capacità di argomentare: situazioni del genere potrebbero capitare anche professionalmente e il ricordo di come si è saputo far fronte a qualche piccola carenza nel momento del concorso potrebbe utilmente riaffiorare.

13. La carriera diplomatica

13.1 La consistenza numerica della carriera diplomatica

Vista da un punto di vista statico, fotografata cioè nella sua attuale composizione, la carriera diplomatica consisteva (2021) in un totale di 1019 “posti di organico”, distribuiti nei vari gradi in cui essa è suddivisa: 453 posti era la dotazione dell’organico nel grado iniziale di segretario di legazione; 261, in quello successivo di consigliere di legazione; 244, in quello di consigliere di ambasciata; 185, in quello di ministro plenipotenziario; 24, in quello di ambasciatore. Sono altrettante “caselle” in cui trovano collocazione, amministrativamente parlando, i pubblici dipendenti che appartengono a questo settore dell’Amministrazione degli affari esteri. Ciascuna casella di un determinato grado è contrassegnata da un numero al quale corrisponde l’ordine di “anzianità” in quel grado del funzionario che la occupa. Per intenderci, la casella n° 1 nel grado di ambasciatore è occupata da colui il quale, poniamo il 1° gennaio di un determinato anno, si trova ad essere il funzionario più “anziano” di tutti coloro che rivestono quel grado; anziano non per età naturalmente bensì per anzianità maturata in quella posizione. Egli precede quindi gli altri che lo seguono nell’ordine di ruolo, i quali assumono, a loro volta, in successione e sempre secondo la rispettiva anzianità nel grado i numeri 2,3,4 e così via sino ad esaurimento della specifica dotazione organica che, per gli ambasciatori, abbiamo visto essere di 24 posti.

Se diamo un’occhiata agli “Elenchi del personale”, cioè alla pubblicazione periodica a cura dell’Amministrazione in cui sono contenuti i nomi e la posizione di ruolo di tutti i funzionari diplomatici, ci rendiamo conto che, in alcuni gradi, il numero dei funzionari presenti eccede la dotazione organica. In altri, invece, risulta inferiore. Quest’ultimo fenomeno non è difficile da spiegare. Infatti nei gradi iniziali, quelli di segretario e consigliere di legazione, dove i rispettivi organici presentano diversi vuoti, nonostante gli ampliamenti disposti negli ultimi anni per fare fronte alle accresciute esigenze dell’Amministrazione, le rispettive dotazioni possono essere colmate solo gradualmente essendo legate ai nuovi ingressi in carriera attraverso il concorso (che, tra l’altro, in una o due occasioni non ha potuto essere bandito ogni anno, come sarebbe stata prassi). Nel frattempo, i consiglieri di legazione che vengono annualmente promossi consiglieri di ambasciata “impoveriscono” il numero dei funzionari presenti nel grado senza che il numero dei segretari di legazione promossi a loro volta consiglieri riesca a determinare un sensibile aumento nelle presenze effettive. Ci si spiega quindi perché la dotazione complessiva dei due gradi iniziali si riempia con lentezza. Né è possibile, per colmare le vacanze, indire concorsi per un numero di posti superiore a quello usuale (50, dopo anni di concorsi a 30 o 35 posti) se si vuole mantenere l’elevato livello qualitativo dei vincitori. La recentissima “riforma” dell’Amministrazione (2022) porta con sé un ulteriore incremento nella dotazione organica del grado di segretario di legazione. Da 453 si è passati a 471 alla fine del 2022 e si andrà a 521 alla fine del 2023. L’organico complessivo della carriera diplomatica, pari nel 2021 a 1.167 posizioni, è lievitato nel 2022 a 1.185 e, nel 2023, arriverà a 1.235: maggiormente in linea, dunque, con gli accresciuti compiti della nostra diplomazia.

Più complessa la situazione inversa, cioè l’eccedenza di funzionari rispetto alla dotazione organica del grado in cui questi si trovano collocati. Si tratta di un fenomeno che interessa i gradi medio-alti (da quello di consigliere di ambasciata al grado di ambasciatore) ed è legato alla prassi dell’Amministrazione di collocare fuori dal ruolo organico funzionari destinati a particolare incarichi i quali perdono in tal modo il posto numerario che occupano nel grado rivestito. Questo avviene, di norma, per gli incarichi sempre di suo interesse ma esterni al perimetro delle sue funzioni di istituto (si pensi ai funzionari che vengono nominati “consiglieri diplomatici” presso gli Organi costituzionali e gli altri Ministeri, oppure vengono temporaneamente distaccati presso altri Enti pubblici od Organismi internazionali). La “ratio” del particolare collocamento nella posizione di “fuori ruolo” di un determinato funzionario sta nella necessità per l’Amministrazione di mantenere comunque integro il contingente numerico di personale di cui essa dispone effettivamente, in un dato istante ed in quel grado, sì da riuscire a soddisfare egualmente le proprie esigenze istituzionali. Il provvedimento di collocamento fuori ruolo libera, come abbiamo visto, un posto in organico e consente quindi di riempirlo con un altro funzionario, da adibire ai compiti specifici dell’Amministrazione, tratto dal grado inferiore con le previste procedure di “scorrimento”. Il collocamento fuori ruolo permette così di salvaguardare le esigenze del servizio ma crea, almeno temporaneamente, una unità eccedentaria rispetto alla dotazione organica del grado (la posizione del funzionario che ha “perso” il proprio posto, o meglio il proprio numero). Ecco spiegato come spesso vi siano più funzionari di quanto originariamente previsti dall’organico di quel grado. Al termine dell’incarico per svolgere il quale il funzionario sia stato collocato senza numero nel proprio grado (e talvolta promosso in quello superiore, mantenendo la posizione di “fuori ruolo”) occorrerà peraltro che egli prenda nuovamente posto, secondo la propria anzianità, nell’ordine di ruolo del grado in cui si trova alla cessazione dell’incarico, occupando la prima casella libera o che si renda in prosieguo disponibile. Derivano da ciò vari problemi, che non è il caso qui di esaminare, che costringono l’Amministrazione ad una continua verifica delle disponibilità effettive nei vari gradi ai fini degli scorrimenti periodici da un determinato grado a quello superiore.

13.2 La progressione nella carriera diplomatica

Accennando agli “scorrimenti”, ovverosia al transito da un grado ad un altro, siamo dunque passati, quasi senza volerlo, al secondo modo di vedere la “carriera”. Non più come una semplice fotografia che riproduce in maniera statica la situazione dell’organico di tutti i gradi in un dato istante. Bensì, considerandola nella sua dimensione dinamica, come una “cinematografia” dei flussi, dei passaggi (sempre in avanti giacché per fortuna qui non esistono... retrocessioni) che, riprendendo la metafora napoleonica del capitolo scorso, dovrebbero condurre ogni “soldato” diplomatico a conquistare il proprio “bastone da maresciallo”. In verità, ma questo si sarà già compreso, non proprio ognuno. La carriera di un funzionario è un “cursus honorum”, fatto di successi, di incarichi svolti spesso egregiamente, di occasioni propizie. Ma può essere caratterizzata, talvolta, da qualche più o meno lieve insufficienza, da una scelta sbagliata, da itinerari professionali accidentati. Circostanze che possono influire sulla progressione di carriera, rallentandola. E lo stesso funzionario che compie un percorso assolutamente “netto”, cioè non ha mai dato luogo al più piccolo rilievo, può venire sopravanzato dai colleghi i quali, egualmente senza penalizzazioni, si siano però dimostrati più bravi di lui, più meritevoli o semplicemente più pronti a cogliere l’occasione propizia per distinguersi ponendo in una luce più viva le proprie capacità. Questo, del resto, è il concetto insito nell’accezione dinamica del termine “carriera”, reso ancora più plasticamente dalle espressioni “fare carriera”, nel senso di avanzare senza intoppi lungo i vari gradi, e “sviluppo di carriera”, che è un po’ il diagramma del percorso che ha condotto il funzionario nella posizione in cui viene a trovarsi in un dato istante. Progressione di carriera che non può essere eguale per tutti ma deve privilegiare gli elementi più validi, più preziosi per il raggiungimento degli obiettivi dell’Amministrazione. Tutti, come abbiamo visto, partono alla pari dopo l’esito positivo del concorso e, nell’ordine di quella graduatoria, vengono immessi nel grado iniziale dietro coloro che sono entrati con il concorso precedente. Semplici “fanalini di coda”, quindi, al loro debutto. Ma alcuni di essi, con la promozione a consigliere di legazione dieci anni e sei mesi dopo, e ancor meglio con quella a consigliere di ambasciata, in media quindici anni dopo l’inizio della loro attività lavorativa, possono guadagnare diverse posizioni, superare colleghi entrati prima di loro e proiettarsi così, da una posizione più favorevole, verso ulteriori traguardi. Per tali funzionari l’espressione “sviluppo di carriera” può acquistare quindi il significato più pieno, contrassegnando la loro propensione a percorrere, sovente nei tempi minimi previsti, tutti i vari gradini fino a quello più alto. La carriera, se proviamo a disegnare il suo organico complessivo, ha una forma conica. Più larga alla base nel grado iniziale, si restringe procedendo all’insù (ma assumendo per un certo tratto un aspetto un po’ più cilindrico in corrispondenza dei due gradi di consigliere e di quello di ministro che, per vari motivi, sono i più “affollati”) e si assottiglia infine in una stretta punta nel grado terminale di ambasciatore. In conclusione si potrebbe dire, evangelicamente, che molti sono i chiamati (coloro cioè che intraprendono questo “cursus honorum”) ma pochi gli eletti (coloro che arrivano alla cima).

Ad almeno parziale correzione delle apparenti “diseguaglianze”, ed eventuali conseguenti frustrazioni, determinate dalla difformità dei punti di arrivo di coloro che pur erano partiti alla pari, vanno aggiunte almeno due considerazioni. La prima è che, anche se la progressione nella carriera mediamente considerata sembra oggi ai diretti interessati più lenta che in passato per la presenza di qualche “strozzatura” (ma credo che i numeri si incarichino di correggere, almeno in parte, quello che è molte volte solo il sentimento di ogni generazione di venire penalizzata in confronto alle presunte “età dell’oro” del passato) la stragrande maggioranza dei diplomatici italiani arriva almeno, prima del pensionamento, al grado di consigliere di ambasciata. Cioè a quello con il quale, all’estero, si possono ricoprire incarichi di console generale, anche in grandi città con ampie collettività italiane (per citarne alcune, Londra, Montreal,Toronto, Buenos Aires) e di capo di rappresentanza diplomatica in paesi di sicuro interesse politico-economico per l’Italia (alcune nazioni europee, una parte di quelle dell’Africa e dell’Asia, alcune dell’America Latina). La seconda è che una buona, forse ottima percentuale dei funzionari in confronto a quanto avviene in altre realtà del pubblico impiego, raggiunge addirittura un livello di carriera equiparabile a quello di “dirigente di prima fascia”, cioè di ex dirigente generale, che è per la diplomatica il grado di ministro plenipotenziario. Un grado, questo, che dà accesso a diverse posizioni di grande responsabilità al Ministero (direttore generale, capo Servizio) e, all’estero, ai più importanti posti di console generale e, soprattutto, alla quasi totalità di quelli di capo missione. Questo non deve apparire, per il giovane funzionario o per chi aspira a questa carriera, come un’assicurazione che, qualunque cosa succeda, un posticino più in su di quello in viene collocato all’ingresso, prima o poi lo raggiungerà. La competizione, quella “sana”, volta cioè ad emergere e a primeggiare fornendo un fattivo contributo al miglior funzionamento dell’Amministrazione, nella carriera diplomatica è infatti fortissima e nulla, di conseguenza, può essere dato assolutamente per scontato. L’ambizione – anche una “modesta” ambizione – se è ispirata da serena coscienza delle proprie capacità ed effettiva volontà di assumere maggiori responsabilità nel preminente interesse del servizio, costituisce il miglior lievito di ogni progresso: dei singoli così come dell’organizzazione di cui essi fanno parte. Prescindendo da quello che potrebbe essere il loro personale traguardo, tutti i funzionari sono pertanto consapevoli della necessità di dare il meglio di sé, ponendosi sempre gli obiettivi più elevati. La loro personale progressione di carriera potrà risultare, alla fine, soggettivamente soddisfacente o meno. Ma rifletterà sempre l’impegno, la dedizione al servizio, il coraggio e la tenacia col quale essi hanno intrapreso un difficile ma appassionante itinerario di vita e di lavoro.

Vorrei osservare, a tale proposito, che poche altre professioni od esperienze lavorative, nel settore pubblico ma anche in quello privato, offrono a chi le pratica le soddisfazioni, il prestigio e l’arricchimento culturale ed umano che sono in grado di ottenere, a tutti livelli, i funzionari diplomatici, specie quando sono in servizio all’estero. Dicendo “a tutti i livelli” vorrei battere l’accento sul fatto che non vi è bisogno di percorrere rapidamente ed integralmente le varie tappe della carriera, raggiungendo così i più elevati traguardi, per sentirsi professionalmente appagati ed umanamente arricchiti. Sono sicuro che il Segretario generale del Ministero o il nostro Ambasciatore a Washington (cito due dei massimi incarichi che un diplomatico può ambire a rivestire) debbono legittimamente provare ragguardevoli sensazioni del genere per compiti così prestigiosi e gratificanti, punto di arrivo di carriere esemplari e condotte costantemente in prima linea. Ma ritengo allo stesso tempo che anche il titolare di un nostro piccolo ufficio consolare, da qualche parte in Europa o in America latina, o il capo di una nostra embrionale, nuova rappresentanza diplomatica nell’Africa subsahariana debba sentirsi soddisfatto ed orgoglioso dell’incarico che gli è stato affidato. Traguardo temporaneo oppure finale che, per poco che egli sia intellettualmente curioso ed umanamente aperto, gli fornirà le più ampie soddisfazioni e la prova che il suo lavoro, se fatto con coscienza ed impegno, si rivelerà egualmente utile e prezioso. In conclusione, “progredire” in carriera (o almeno provarci) è dunque lecito, anzi direi doveroso. Anche perché, come vedremo, più in alto si sale e ancor più impegnativi e professionalmente interessanti si fanno gli incarichi cui è possibile aspirare. Ma anche chi venisse a trovarsi attardato per questa o quella ragione sappia che in questa carriera, più che altrove, troverà egualmente opportunità di impiegare le proprie doti e le proprie energie in incarichi gratificanti, di grande interesse culturale ed umano e, soprattutto, tutt’altro che marginali per gli interessi nazionali.

13.3 Il meccanismo degli avanzamenti al grado superiore

Per “avanzare” al grado superiore, cioè per progredire ad un gradino più elevato di quello in cui ci si trova nella scala gerarchica, il funzionario deve essere “scrutinabile”, cioè deve avere l’anzianità nel proprio grado di appartenenza che è richiesta per quel determinato passaggio di livello e, soprattutto, possedere i requisiti professionali e di carattere necessari per il disimpegno delle funzioni che dovrà svolgere nel grado cui aspira. E poi, naturalmente, occorre che vi sia almeno una “vacanza”, cioè un posto libero nel grado stesso. Nell’intento di conferire un certo ordine negli scorrimenti in carriera ed avere un preciso punto di riferimento temporale per verificare le relative disponibilità di organico, gli avanzamenti hanno luogo ormai a scadenza fissa. Si pensi che per le nomine a ministro plenipotenziario e ad ambasciatore, fino ad una ventina di ani fa, si poteva invece procedere estemporaneamente e questo dava luogo a non pochi problemi di… gestione del traffico, cioè dei singoli provvedimenti di nomina nei gradi apicali, slegati spesso da una visione prospettica delle necessità dell’Amministrazione e comportanti sempre continue verifiche dello stato delle dotazioni organiche a fronte della presenza di un numero di candidati validi superiore alla disponibilità dei posti. Le nomine a ministro plenipotenziario e ad ambasciatore debbono ora aver luogo, più ordinatamente, in relazione ai posti disponibili nei rispettivi gradi al 1° gennaio. Le promozioni a consigliere di legazione e a consigliere di ambasciata, in relazione ai posti disponibili al 1° luglio. Le une e le altre debbono avvenire materialmente entro quattro mesi dalle predette date.

Ci si sarà resi conto, da quanto detto fin qui, che gli avanzamenti nella carriera diplomatica, a seconda dei gradi, sono di due tipi abbastanza diversi. Il primo è la “promozione” propriamente detta, cui si dà corso attraverso uno scrutinio sostanzialmente “per merito comparativo” al quale partecipano automaticamente, a determinate condizioni, i funzionari che rivestono il grado di segretario di legazione per accedere a quello di consigliere di legazione e quelli che si trovano in quest’ultimo, a loro volta, per transitare in quello di consigliere di ambasciata. Lo “scrutinio”, ad opera di due distinte “commissioni di avanzamento” per ciascuno dei gradi considerati, costituite da funzionari più anziani scelti ogni anno per questo incarico, consiste in una valutazione basata sostanzialmente sulle capacità professionali e di carattere mostrate dai candidati nel corso della carriera così come risultano dai loro “precedenti” contenuti nel “fascicolo personale”, ed in particolare dalle “schede di valutazione” (quelli che erano una volta i “rapporti informativi”) compilate annualmente per ogni funzionario dai suoi superiori gerarchici.

Per la promozione a consigliere di legazione, cui possono aspirare i segretari di legazione con dieci anni e mezzo di servizio, occorre – tra le altre condizioni – che i funzionari abbiano prestato servizio all’estero per almeno quattro anni, di cui almeno due in sedi disagiate per condizioni di vita, clima o lontananza dall’Italia. Per quella a consigliere di ambasciata, a differenza della promozione a consigliere di legazione dove lo scrutinio avviene mediante l’attribuzione di punteggi per i vari titoli di servizio e di merito (quasi fosse una specie di concorso) il giudizio sulla qualità dei funzionari scrutinati è espresso “in forma sintetica”, senza l’apposizione di coefficienti numerici, e tiene conto di due ulteriori caratteristiche, inerenti alla maggiore esperienza ed anzianità in carriera dei candidati (che debbono aver maturato ulteriori quattro anni nel grado di consigliere di legazione, dopo i primi dieci anni e mezzo necessari per il precedente avanzamento in carriera). Si tratta della “personalità” da essi mostrata negli incarichi rivestiti, e della “attitudine” a ricoprire le funzioni del grado superiore. Si può quindi osservare come la promozione a consigliere di legazione si risolva soprattutto in un consuntivo, una ricognizione comparativa di quanto hanno fatto i singoli segretari di legazione nei primi anni di carriera, allo scopo di stilare, in base ad essa, una graduatoria di merito tra coloro che si sono dimostrati idonei all’avanzamento. In pratica, facilitati dalle caselle vuote che ancora vi sono ogni anno in tale grado, tutti gli idonei del grado inferiore vengono attualmente promossi. Ciò che conta è appunto la graduatoria dello scrutinio stesso, che spesso differisce da quella del concorso di accesso e provoca i primi, piccoli o grandi, sconvolgimenti dell’ordine in cui si trovano collocati in carriera i neo-promossi nel grado. La promozione a consigliere d’ambasciata (primo, vero scoglio in carriera perché qui i posti sono nettamente inferiori al numero dei candidati) più che un semplice consuntivo del passato ed un premio, o una penalizzazione, in base a ciò che il candidato ha fatto o non ha fatto, sembra rivestire invece un più pertinente ed incisivo giudizio – ancorché provvisorio come tutti i giudizi – sulla capacità di quel consigliere di legazione di fare bene, anzi benissimo, nei più impegnativi compiti che l’attendono rivestendo il grado di consigliere di ambasciata: capo ufficio al Ministero, all’estero console generale o numero due in ambasciate di un certo rilievo, perfino talvolta capo di rappresentanza diplomatica. In questo specifico scrutinio non si guarda soltanto al passato, come nella promozione a consigliere di legazione, ma anche e specialmente al futuro. Si incominciano insomma a scegliere i funzionari che danno maggiori garanzie ed appaiono destinati ad una brillante carriera: ecco il perché del riferimento alla “personalità” e all’“attitudine” che debbono essere, per l’avanzamento a questo grado, particolarmente “eminenti” cioè spiccate.

L’avanzamento ai due gradi maggiori della carriera diplomatica, ministro plenipotenziario ed ambasciatore, si attua tradizionalmente – come per tutti gli incarichi pubblici di maggior rilievo, in Italia ed in buon numero di paesi – attraverso una delibera del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale. La procedura poi si perfeziona con un decreto del Presidente della Repubblica, cui compete costituzionalmente la nomina dei funzionari di grado più elevato della Pubblica Amministrazione. Considerati un tempo “atti di alta amministrazione” (specie per quanto riguarda gli ambasciatori) e quindi, da una parte cospicua della giurisprudenza e dottrina, svincolati da espliciti e sindacabili parametri di riferimento, quasi vere e proprie nomine “intuitu personae”, tali avanzamenti nell’ultimo quarto di secolo hanno avuto, all’interno dell’Amministrazione, una maggiore e ostensiva criterizzazione, evidente nelle motivazioni stesse che recano adesso gli atti di nomina (motivazioni un tempo inesistenti o semplicemente apodittiche). Le nomine a ministro, in particolar modo, per reagire anche ai ricorsi dei candidati pretermessi e agli annullamenti verificatisi in passato dei relativi provvedimenti da parte dei tribunali amministrativi, devono ora essere precedute da una sorta anche qui di scrutinio (anche se non viene definito come tale) ad opera di una speciale “commissione consultiva” nominata dal Ministro e presieduta dal Segretario generale. Tale commissione “propone” (in realtà sceglie) una rosa di nominativi numericamente superiore al numero dei posti disponibili nel grado di ministro, ma non superiore al doppio dei posti stessi, vagliando anche qui meriti, precedenti di carriera e personalità – da possedersi, come si è detto, in misura “eminente”– di tutti i candidati all’avanzamento, cioè i consiglieri di ambasciata con almeno quattro anni di anzianità nel grado. Tra i nominativi della rosa, il Ministro sceglie poi coloro, sempre in relazione ai posti disponibili, che considera a sua volta i più meritevoli per la nomina. Ma non potendo scegliere al di fuori della rosa medesima, ecco che la discrezionalità del Ministro, un tempo assoluta, trova ora un limite di legge. E la stessa Amministrazione, attraverso la “commissione consultiva”, ricorre a veri e propri criteri che, pur con più ampia latitudine, finiscono con l’apparentare sempre di più questo importante avanzamento al tipo di valutazione comparativa e secondo parametri ben definiti che è in vigore per i primi due avanzamenti in carriera. Stante le alte funzioni che assicurano di norma i ministri plenipotenziari, specie all’estero dove ricoprono la maggior parte dei posti di capo missione, tale procedura sembra offrire più garanzie ai funzionari che vengono presi in considerazione per l’avanzamento. Ma sembra essere maggiormente in grado, soprattutto, di assicurare il dettato costituzionale del “buon andamento degli uffici” attraverso la scelta degli elementi più idonei e meritevoli.

I ministri plenipotenziari che abbiano a loro volta raggiunto i sei anni di anzianità nel grado sono, infine, nominabili ambasciatori di grado con la procedura, che abbiamo già visto, della deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro degli esteri e susseguente decreto presidenziale di nomina. Manca però qui, almeno nel momento in cui vengono redatte queste note, la previsione di una “rosa” di candidati nominabili ed una precisa criterizzazione per la scelta. In pratica, la nomina ad ambasciatore (intendesi “di grado”) differisce ora sensibilmente da quella a ministro e rimane, rispetto ad essa, maggiormente discrezionale. Alcuni anni or sono la normativa ha introdotto almeno un principio di criterizzazione per la scelta che viene operata dal solo Ministro, vincolandola formalmente ad una serie di titoli di servizio e di merito desumibili dall’esame dei precedenti di carriera e delle valutazioni annuali di tutti i candidati Un passo in avanti, forse, verso una maggiore sindacabilità anche di questi atti amministrativi laddove essi, concorrendo a determinare l’assetto organizzativo dell’Amministrazione nelle sue posizioni apicali, sono da affidarsi a funzionari che siano i più idonei e meritevoli di assumere incarichi di rilievo e delicatezza particolarmente spiccati.

13.4 La corrispondenza grado-funzione e l’alternanza tra incarichi all’estero e al Ministero

Perché si cerca, come si dice comunemente, di fare carriera, di avanzare lungo un cammino che pur si fa via via più stretto e quindi più difficile? Certamente non solo per motivi di semplice prestigio o di miglior trattamento economico, che sono comunque – inutile negarlo – già due ottime leve per suscitare il desiderio di progredire. Una forte componente risiede in realtà, come abbiamo osservato, nella volontà di dare il meglio di sé in compiti di sempre maggiore responsabilità, a beneficio dell’Amministrazione (e, perché no, della propria ambizione personale). Ma per essere messo in grado di rivestire incarichi di questo tipo il funzionario deve raggiungere il grado che consente, per legge, di farlo. Di qui, di fondamentale importanza, la corrispondenza grado-funzione. In un dato livello di carriera, cioè, si possono assumere determinati incarichi e non altri, né superiori né inferiori a quelli previsti espressamente per quel grado. Come, ad esempio, nella carriera militare per comandare una compagnia occorre avere il grado di capitano mentre per comandare un reggimento bisogna essere colonnelli, i diplomatici possono assumere determinate funzioni di gestione e di impulso solo quando raggiungono il grado che contempla espressamente quegli incarichi. Così, sempre per esemplificare, per dirigere un ufficio (l’unità amministrativa di base) al Ministero essi debbono essere, di norma, consiglieri di ambasciata. Per essere capi di una rappresentanza diplomatica, ministri plenipotenziari. La rigidità di questo reticolo, questo intreccio di gradi e funzioni che viene a crearsi e che se venisse osservato senza deroga alcuna potrebbe dar luogo a non pochi problemi di gestione delle risorse umane e risolversi, a volte, in un pernicioso disservizio, è opportunamente temperata da una serie di deroghe, di attenuazioni, che consentono una maggiore flessibilità a tutto vantaggio dei compiti d’istituto. Basti dire qui, senza scendere in più ampi dettagli, che in un certo numero di sedi, per lo più extraeuropee, chi riveste un determinato grado può – a determinate condizioni – assumere incarichi propri del grado superiore. Come anche al Ministero, se vi è penuria di consiglieri di ambasciata o per altre ragioni di servizio, un consigliere di legazione può essere incaricato delle funzioni di capo ufficio.

Lo svolgimento della carriera diplomatica, elettivamente destinata – come dice il nome – agli incarichi in cui il funzionario rappresenta il proprio paese presso altri governi od organizzazioni internazionali, si svolge in realtà parte negli uffici diplomatici e consolari all’estero, parte nelle strutture ministeriali o in altri incarichi, a Roma o in altre città italiane, dove la cura delle relazioni internazionali consenta il suo impiego. Essendo il Ministero degli affari esteri, come si è visto dianzi, preposto ad una serie di funzioni pubbliche, di doveri e di poteri, che attengono ai molteplici rapporti tra l’Italia e gli altri soggetti della comunità internazionale, la carriera diplomatica costituisce l’apparato amministrativo di cui esso principalmente si avvale per realizzare i propri fini istituzionali, la “punta di diamante” insomma del dispositivo di risorse umane di cui dispone. Ai funzionari che fanno parte di tale carriera è affidato infatti, per legge, “il servizio delle relazioni con l’estero”, cioè in estrema sintesi quella che è la ragione stessa della esistenza del Ministero all’interno dell’organizzazione politico-burocratica dello Stato o, come oggi si usa dire, la “mission” che esso deve svolgere. Una disposizione questa molto importante – osservo per inciso – per illustrare anche, da un lato la supremazia gerarchico-funzionale della carriera diplomatica all’interno dell’Amministrazione degli affari esteri (preposta come essa è, in via esclusiva, alla quasi totalità dei compiti di direzione, di controllo e di impulso in essa rinvenibili) e, dall’altro la funzione di coordinamento, e quindi anche qui di vigilanza e di direzione, dell’attività di uffici ed Enti pubblici italiani operanti nel territorio dello Stato di accreditamento esercitata, sempre per legge, dalla Missione diplomatica: funzione che abbiamo menzionato parlando, più indietro, dei compiti nei vari settori delle rappresentanze diplomatiche all’estero.

Il “servizio delle relazioni con l’estero” non si esaurisce, intuitivamente, con il solo rappresentare il proprio paese, tutelare e promuovere gli interessi nazionali, venendo impiegati nelle rappresentanze diplomatiche – e negli uffici consolari – all’estero. La quasi totalità dei paesi con cui l’Italia intrattiene relazioni diplomatiche ha aperto a sua volta proprie missioni in Italia cui sono preposti degli agenti diplomatici chiamati a dialogare con le nostre istituzioni, in primo luogo con il Ministero degli esteri. Occorre quindi che un contingente di diplomatici italiani sia costantemente in servizio al Ministero stesso per fungere da interfaccia con le Missioni diplomatiche straniere: raccogliere ed esaminare le loro richieste, farsi tramite di queste ultime presso altre nostre amministrazioni pubbliche centrali e periferiche, ascoltare il loro punto di vista e le loro proposte, comunicare loro determinate iniziative adottate nei confronti del loro paese, illustrare spesse volte, quando possibile, l’azione diplomatica italiana o chiarire aspetti della realtà politica, economica e sociale dell’Italia. In sostanza, fare con esse quanto gli altri Ministeri degli esteri ed i loro funzionari fanno con noi quando siamo a nostra volta dall’altra parte della staccionata, cioè in servizio nelle nostre Missioni diplomatiche. Ma accanto a questo importante compito nei confronti delle diplomazie straniere accreditate in Italia, la carriera diplomatica deve poi, dal centro, trasmettere alla nostra rete periferica le direttive politiche nazionali – o dell’Unione Europea – sulla condotta delle nostre relazioni con l’estero, studiare e curare l’esecuzione delle attività volte a realizzare, nei diversi settori, i fini istituzionali del Ministero. Tutto ciò richiede evidentemente che un certo numero di funzionari diplomatici, spesso quelli particolarmente esperti di relazioni con l’estero, presti sevizio con una certa continuità nelle strutture del Ministero, cioè le Direzioni generali e Servizi in cui questo si articola, quindi per periodi minimi di due anni che si alternano, come ora vedremo, al servizio prestato all’estero da ogni singolo funzionario.

La carriera, intesa come il percorso professionale di ogni singolo funzionario dall’ingresso in diplomazia al termine del suo rapporto d’impiego, si svolge dunque sia all’estero che al Ministero. Anzi, comincia per tutti al Ministero, dove i neo-entrati sono, di norma, destinati a restare per i primi due anni di servizio prima di poter essere destinati in una rappresentanza diplomatica o un ufficio consolare. L’attuale normativa stabilisce che, salvo deroghe, i periodi di servizio all’estero non possono superare i quattro anni in ogni singola sede e gli otto anni consecutivamente. Quindi, dopo ogni “richiamo” all’Amministrazione centrale (cioè il ritorno a Roma, terminato l’incarico all’estero qualunque ne sia stata la durata) i funzionari debbono trascorrervi almeno due anni – sempre salvo particolari deroghe – prima di essere nuovamente inviati all’estero. Questa trama normativa delinea, almeno sulla carta, una periodica e abbastanza regolare alternanza estero-Italia con la possibilità di trascorrere, in una carriera di media durata cioè di quarant’anni, fino a trentadue anni all’estero (in otto sedi complessivamente) ed otto al Ministero (in quattro incarichi della durata minima di due anni ciascuno). In realtà, se questo avveniva in passato con una certa facilità, almeno per alcuni funzionari, oggi siamo mediamente lontani da proporzioni del genere tra servizio all’estero e servizio al Ministero. La soppressione di diversi posti negli organici delle rappresentanze all’estero e la radicale revisione della rete consolare almeno in Europa e Nord America, non compensate interamente dall’apertura di nuove Ambasciate (quasi sempre con ridottissime dotazioni di personale diplomatico) non consentono ormai, ai più, di immaginare una carriera che li porti a risiedere così tanto tempo all’estero. Di conseguenza, il numero delle sedi nell’arco dell’intera esperienza professionale è più probabile che arrivi a non più di sei, sette ma qualche volta anche solo quattro o cinque. Cresce quindi il periodo complessivo di servizio in Italia, pronubo anche il potenziamento delle strutture presso l’Amministrazione centrale e l’incremento degli incarichi “extra moenia”, dovuti l’uno e l’altro ad una diplomazia obiettivamente più centralizzata che in passato e, quando essa si misura con la dimensione estera, spesso più itinerante che residente. Se a ciò si aggiunge l’obiettiva preferenza di diversi funzionari per una più lunga permanenza in Italia dovuta anche a ragioni familiari (ad esempio l’attività lavorativa del coniuge o gli studi dei figli) si comprenderà come il fenomeno si vada consolidando, specie nei gradi medio-superiori. Con il che, se la tendenza dovesse ulteriormente rafforzarsi, si assisterebbe negli anni a venire ad un definitivo ridimensionamento del tempo trascorso dai funzionari all’estero e, più in là addirittura, a qualche problema di efficace copertura della nostra rete diplomatico-consolare.

Come si è destinati all’estero, in base a quali scelte l’Amministrazione opera il trasferimento dei funzionari da una sede all’altra? L’ordinamento del D.P.R. 18/67 stabilisce che “i movimenti del personale sono disposti per esigenze di servizio” con il ciò volendo significare che è la stessa Amministrazione a decidere, in base alle contingenti necessità di cui essa è unico giudice, chi, dove e quando, destinare o trasferire. Questo anche per sottolineare che, a differenza di quanto avviene in altre Amministrazioni in cui il trasferimento di un dipendente non è strettamente inerente al loro modo di operare e ad esso si dà luogo quasi sempre “a domanda” e non “di ufficio”, l’avvicendamento tra sedi diverse e tra estero e Ministero avviene perché, per quella degli affari esteri, rappresenta invece l’ordinario modo di impiego delle proprie risorse di personale (e questo, noto incidentalmente, vale per tutte le categorie e non solo per gli appartenenti alla carriera diplomatica). L’alternanza estero-Italia, come abbiamo visto, e quella tra una sede e l’altra, si avverano infatti necessarie per l’acquisizione delle diversificate esperienze professionali di cui il funzionario deve essere portatore per poter svolgere sempre meglio i propri compiti a maggior vantaggio dell’Amministrazione stessa.

In realtà, nella storia della nostra diplomazia si sono sempre ascoltate – e se possibile esaudite – le “preferenze” dei funzionari per questa o quella sede, per una più o meno breve permanenza all’estero o al Ministero. Questo nell’assunto elementare, ben noto a qualunque organizzazione moderna, pubblica o privata, che è dal livello medio di soddisfazione e di benessere dei propri dipendenti che deriva una parte non trascurabile della buona o meno buona “performance aziendale” in termini di risultati. Vari sistemi sono stati applicati, nel tempo, per conciliare i desideri dei singoli in tema di destinazioni e trasferimenti con la salvaguardia delle esigenze dell’Istituzione, cioè quella di ricoprire tutte le sedi ed i posti disponibili e di assicurare un’ordinata e periodica rotazione dei funzionari. Dalla semplice, rudimentale ma spesso efficace “negoziazione” su base bilaterale e riservata tra la Direzione del personale ed i singoli, si è passati in anni più recenti alla “pubblicità” obbligata delle sedi disponibili ed alla raccolta dei desideri dei vari aspiranti che, pur non comportando punteggi e formazione di graduatorie, ha assunto a tratti la veste, almeno esteriore, di una specie di “concorso”, specie in relazione ai funzionari più giovani e alle sedi più ambite. Attualmente mi sembra che si stia tornando ad una maggiore discrezionalità dell’Amministrazione. Il che, tutto sommato, rimane sempre la migliore garanzia che le cose siano fatte bene e nell’interesse generale. Per gli incarichi di capo Missione, da sempre, si cerca di evitare di destinare i funzionari in sedi non di loro gradimento e la scelta concreta dei “nominandi”, anche per ragioni di riservatezza, non può che avvenire attraverso un sereno confronto tra i candidati e l’Amministrazione.

13.5 Alcuni snodi importanti nelle vicende della carriera diplomatica italiana

Raggiunta l’Unità d’Italia, la carriera diplomatica del nuovo Regno fu, nei primi anni dopo il 1861, al pari di quanto accadde nelle altre amministrazioni pubbliche, sostanzialmente una prosecuzione, o se si vuole un’estensione, della carriera diplomatica sabauda alla nuova realtà istituzionale. Mantenuti nelle principali capitali gli ambasciatori del Regno di Sardegna ed i loro collaboratori, fu provveduto ad una limitatissima incorporazione nei ruoli del Ministero degli esteri di elementi provenienti dai ranghi degli altri Stati italiani, nell’attesa delle prime assunzioni e nomine di personale più giovane e proveniente da altre parti del territorio nazionale. Ma il nerbo delle carriere rimase piemontese. E quella piemontese, fino ad alcuni decenni or sono, è stata una delle “filiere” regionali più importanti della diplomazia italiana, folta di funzionari di vivace intelligenza e grande competenza professionale. Non era Stendhal del resto, grande estimatore del nostro paese, ad esclamare un giorno, in uno dei suoi “Voyages en Italie”: “Si j’étais roi, je voudrais que tous mes ambassadeurs soient des piémontais”?

Nel 1890, consolidata la “nuova Italia” dall’integrazione di ulteriori territori, convenientemente sviluppata la sua politica estera nel concerto europeo, il Ministero degli esteri risultava articolato su tre distinte carriere. Da un lato si collocava la carriera diplomatica propriamente detta, che aveva in ruolo 87 funzionari. Dall’altro sussisteva una carriera “interna” (essendo la diplomatica permanentemente impiegata all’estero) cui appartenevano 84 dipendenti, di cui 38 di prima categoria (che chiameremmo oggi direttivi e dirigenti). Ed infine, ma altrettanto importante, si rafforzava la carriera consolare, forte di 146 elementi, suddivisi nei vari incarichi all’estero: in equilibrio numerico con le altre due unitariamente considerate ma anche, rispetto ad esse, di pari rilevanza operativa per il giovane Stato unitario che alle comunità espatriate cominciava a guardare con particolare interesse. E che si avvaleva dei funzionari consolari anche per monitorare più da vicino i traffici marittimi e terrestri, tutelare la nostra penetrazione commerciale, osservare i fermenti politici in alcuni territori di qualche rilevanza strategica.

Nel 1927, come si è già accennato, una importante riforma unificava per la prima volta carriera diplomatica e carriera consolare (rimaste distinte peraltro, come impiego e progressione nei ruoli, nei gradi apicali). Forte complessivamente di circa 500 unità, la carriera era finalmente adeguata alle nuove ambizioni della politica estera mussoliniana. “Democraticizzata” dall’ingresso di elementi non più appartenenti, per lo più, a famiglie nobili o benestanti, essa seppe mantenersi nondimeno, in quegli anni, al servizio dello Stato più che del regime, favorita in questo dalla “statalizzazione” del fenomeno fascista in alternativa alla mai compiuta “fascistizzazione” dello Stato. Di rilevante, sempre nel 1927, il consolidamento amministrativo della carriera dei “servizi tecnici”, cioè dei funzionari che, in numero originariamente di 50 unità, seguivano più da vicino i fenomeni migratori che nei precedenti cinquant’anni della storia d’Italia avevano assunto un’ampiezza particolare (carriera da cui trarrà origine, nel secondo dopoguerra, la “carriera dell’emigrazione”). E, di pari passo, il rafforzamento dei “commissari consolari”, riuniti in una carriera (antesignana, in parte, della “direttiva amministrativa”) i cui effettivi erano 37.

Dopo la bufera della seconda guerra mondiale, con la caduta del fascismo e la riorganizzazione dell’Amministrazione pubblica italiana, il Ministero degli esteri incorporò, dal punto di vista operativo prima ancora che amministrativo, funzionari provenienti da altre carriere dello Stato la cui ragion d’essere era o stava per divenire non più necessaria. I funzionari della carriera di Governo del Ministero dell’Africa italiana, perse ormai le nostre colonie in quel continente, vennero così impiegati al Ministero e all’estero e, successivamente, immessi o nella carriera diplomatica stessa (una minoranza) o, prevalentemente, nella carriere “parallele”, in particolare in quella commerciale di nuova istituzione che accoglieva anche, contemporaneamente, un certo numero di “addetti commerciali” all’estero del soppresso Ministero degli scambi e valute. Nel 1951, la carriera diplomatica unificò definitivamente i suoi due tronconi, il diplomatico e il consolare, mentre, parallelamente, si costituivano due altre minuscole realtà, alimentate da funzionari di cessate amministrazioni pre-belliche: la carriera per l’oriente e quella della stampa. E nuovi concorsi, sia pure per un numero abbastanza limitato di posti, venivano indetti per tutte le carriere direttive del Ministero (diplomatico-consolare inclusa). Ma il problema principale permaneva quello degli organici, insufficienti per fronteggiare gli accresciuti impegni della nostra diplomazia in un panorama internazionale ricco di nuovi attori (specie dopo il 1960 con il fenomeno della decolonizzazione).

Nel 1967, finalmente, il nuovo Ordinamento della “carriera diplomatica” (senza più l’appellativo di “consolare”) contrassegnata dall’unicità del suo ruolo organico, vedeva la luce con il D.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18. Le vecchie “carriere parallele” venivano integrate nei ranghi della nuova compagine amministrativa, capace ora da sola di agire all’estero per la promozione e la tutela, in tutti i settori, degli interessi nazionali. Forte di 1061 posti di organico (mai peraltro riempiti totalmente) la carriera diplomatica veniva integralmente riorganizzata nella sua disciplina normativa, conservatasi fino ad oggi in gran parte la stessa nonostante i tanti progetti di riforma, tutti rimasti sulla carta, e le poche innovazioni successive del 1999, 2003, 2010 e 2021. Fatto saliente e davvero di portata storica per l’Amministrazione pubblica italiana ed il costume nazionale, in quegli anni cruciali in cui veniva ideata e vedeva la luce l’unica, vera riforma, coerente ed onnicomprensiva, della diplomazia italiana post-unitaria, le prime donne riuscirono ad entrare in quella che era fino ad allora una fortezza, o se si preferisce un “club” totalmente maschile. Dopo la sentenza del 1960 della Corte Costituzionale che apriva alla “gens” femminile l’accesso, prima in vari modi inibito, ad un certo numero di carriere dello Stato, tra cui quelle in cui si articolava allora il servizio delle relazioni con l‘estero, nel 1964 due donne – novità assoluta – vinsero il concorso nella carriera per l’emigrazione, venendo successivamente inquadrate nel 1967 nella carriera diplomatica “unificata”. E, sempre nel 1967, ma alcuni mesi più tardi, ancora due donne superarono quello stesso anno il nuovo concorso diplomatico post-riforma, facendo così da battistrada le prime e le seconde ad una lunga teoria, negli anni seguenti, di vincitrici del concorso stesso che ha portato oggi il numero dei funzionari-donna in carriera, in totale, al numero di circa 240 distribuite nei vari gradi.

Un ultimo punto, in questa rapida disamina delle vicende della carriera diplomatica italiana, mette conto di venire almeno sfiorato. Quello della nomina, come titolari di rappresentanza diplomatica, di estranei alla carriera o, addirittura, alla Pubblica Amministrazione. Una prassi molto conosciuta nei sistemi di alcuni paesi (si pensi agli Stati Uniti, dove un cospicuo numero di Ambasciatori, oltretutto nelle sedi più delicate e prestigiose, sono tradizionalmente scelti tra i sostenitori dell’Amministrazione in carica e addirittura tra gli amici personali del Presidente) e che anche l’Italia ha conosciuto in alcuni momenti della storia. Ad esempio, per non andare più indietro nel tempo, nel secondo dopoguerra, quando si avvertì l’opportunità di destinare nelle principali capitali straniere figure dell’opposizione antifascista o comunque non tratte dalla carriera, per dare un segnale di forte “discontinuità” con la diplomazia del precedente regime. Ma negli anni successivi (l’ultimo Ambasciatore “politico”, Manlio Brosio, fu nominato capo Missione a Parigi nel 1961, lasciando l’incarico nel 1964) nessun estraneo alla carriera ha più avuto, per oltre mezzo secolo, incarichi di capo Missione. La riforma del 1967, che come abbiamo visto stabilì il principio che nella carriera diplomatica si entra solo “per concorso e dal grado iniziale”, nulla poté dire sulla delicata e controversa questione degli Ambasciatori, non “di grado” ma “di funzione”, cioè investiti della titolarità di una rappresentanza diplomatica. Nel D.P.R. 18/67 non vi è della loro nomina alcuna esplicita, diretta previsione (ma la si ricava, comunque, dalle disposizioni finali, laddove si contempla il trattamento economico degli “estranei” all’Amministrazione che ricoprano posti negli uffici all’estero). Difficile, del resto, immaginare che la dirigenza politico-governativa fosse disponibile – ieri come oggi – a privarsi della possibilità di nominare un giorno, presentandosene l’esigenza, una persona ad essa contigua e di adeguate caratteristiche personali in uno dei massimi incarichi pubblici quale è quello di capo di una Missione diplomatica. La grande autorevolezza della carriera, conquistata in tanti anni di assoluta e proficua dedizione al servizio dello Stato, ha fatto sì d’altro canto che il Governo della Repubblica e le forze politiche in generale abbiano sempre riposto totale fiducia nelle sue comprovate capacità, consentendo così che i capi Missione, per più di mezzo secolo, fossero sempre e solo tratti dalle sue fila. L’unico episodio che di recente ha, come noto, brevemente interrotto questa ormai consolidata tradizione, acquista di per ciò stesso carattere di autentica eccezione ad una prassi che si è rivelata di grande e sicuro beneficio per gli interessi della Nazione.

14. Il lavoro e la vita del diplomatico

14.1 “Il mestiere più bello del mondo”?

Dopo più di quarant’anni in diplomazia – ho vinto il concorso nell’estate del 1968 e ho lasciato la carriera il 31 dicembre del 2009 – torno sovente col pensiero alla mia lunga esperienza professionale. Penso che, chi più chi meno, la stessa cosa la facciano tutti: non solo gli ex-diplomatici. È naturale che, entrati in quella specie di limbo che è il pensionamento, il ricordo del passato riaffiori ogni tanto in coloro che hanno svolto un qualsiasi lavoro, bello o meno bello che fosse, di maggiore o minore soddisfazione. Ma nel mio caso e in quello dei miei colleghi ho l’impressione che questo in fondo normalissimo fenomeno sia ancora più ricorrente ed intenso. Tale è il cambiamento che si avverte rispetto al “prima”, e non solo e non tanto in termini di prestigio o piacevolezza di vita, che fatalmente nel “dopo” si è portati spesso a rievocare il tempo trascorso in servizio. Io non saprei dire davvero – e sono sincero – se il “mestiere” del diplomatico, come ormai lo abbiamo chiamato, sia “il più bello del mondo”. Lo credono ancora, lo hanno soprattutto creduto cento o ancora cinquant’anni fa, coloro di noi che hanno finito col coltivare a volte un leggero complesso di superiorità rispetto alle altre categorie professionali. Frequentazione degli ambienti più esclusivi, politici, economici e sociali, ottima conoscenza degli usi di mondo, dimestichezza approfondita con le lingue straniere, molte circostanze conducevano in effetti un buon numero dei diplomatici del passato, incoraggiati dallo stesso sentire comune, a ritenersi in qualche modo “migliori” dei loro connazionali: più ricchi di esperienza, più aperti nella visione del mondo, più dotati di quel “savoir faire” che nei rapporti sociali rivestiva ancora una certa importanza. Oggi tutto questo, fatalmente, è venuto o sta venendo meno. I viaggi e i soggiorni all’estero, di studio o di lavoro, sono un fenomeno diffuso e la mentalità corrente ne ha sicuramente tratto beneficio; la disinvoltura (qualche volta anche troppa) è diventata un bene collettivo, la nostra società si è fatta mediamente più ricettiva ed aperta. Ma anche se, di conseguenza, la propensione a considerare il lavoro in diplomazia sotto una luce di particolare prestigio ed unicità di stile di vita risulta nell’opinione pubblica maggiormente circoscritta, mi pare che il fascino che la professione ispira presso coloro che l’hanno svolta o la stanno ancora svolgendo permanga invece molto forte. Come ho accennato poc’anzi, non sono i vantaggi materiali o i piccoli privilegi ciò che manca a coloro che ad essa hanno dovuto dire addio. Quello di cui avvertono l’assenza e che alimenta appunto questo assiduo, a volte incessante riandare ai propri ricordi, è piuttosto la possibilità di misurarsi con realtà interessanti e mutevoli, quel partecipare da protagonisti o almeno da spettatori privilegiati agli eventi che gli altri possono seguire solo attraverso la stampa o la televisione, quegli intensi rapporti sociali, quelle esperienze a volte di straordinario impatto intellettuale ed emotivo che il diplomatico ha la ventura di sviluppare nel proprio lavoro. Che riempiono non solo il suo “tempo lavorato” ma assorbono la sua intera esistenza, sicché poi, all’estero ma molte volte anche nei periodi in Italia, tra lavoro e vita la distanza diventa davvero modesta.

Bisogna dire che il diplomatico ha, salvo momenti particolari nella propria carriera, un lavoro assai piacevole ma piuttosto intenso. Al quale, forzatamente, finisce col sacrificare una parte non trascurabile del proprio “tempo libero”. Almeno all’estero, tra necessità di coltivare determinate conoscenze nell’ambiente locale, la frequenza degli eventi sociali cui occorre partecipare la sera dopo il lavoro d’ufficio o nei giorni festivi, i viaggi nel paese di residenza per conoscerne i principali aspetti, i libri o la documentazione che è bene leggere per mantenere od accrescere la propria cultura, ciò che realmente rimane per la propria vita privata e familiare, intesa in senso stretto, è a volte piuttosto limitato. Ma sappiamo che chi ha scelto questa professione lo ha fatto perché aveva, e continua ad avere nel corso degli anni, la curiosità intellettuale, l’intelligenza e la sensibilità per tutelare e promuovere all’estero gli interessi nazionali, incontrare civiltà e persone sempre diverse, servire i propri connazionali che con l’estero interagiscono in vario modo. In breve possiamo dire che, consapevolmente o talvolta perfino senza averne all’inizio piena coscienza, il diplomatico ama intensamente un mestiere che è sempre vario, sovente di larga autonomia e di grande proiezione esterna, ricco di soddisfazioni personali che fanno passare in secondo piano perfino i piccoli insuccessi di carriera. Un mestiere che egli svolge, al pari dei rappresentanti diplomatici degli altri paesi, con impegno ed onore a beneficio della propria comunità nazionale e di quegli ideali di cooperazione e di pace tra le Nazioni ed i popoli che abbiamo visto essere, soprattutto oggi, alla base della diplomazia contemporanea. In sintesi, il diplomatico, se vuole fare con coscienza il proprio lavoro, non può essere avaro del proprio tempo né tracciare forse, come altrove, una netta linea di demarcazione tra il lavoro ed il resto. Ma tutto ciò conferisce al suo itinerario professionale uno spessore, una intensità, una forte attrazione che compensano largamente sacrifici e rinunce: i quali, del resto, non mancano anche negli altri mestieri ma non sempre cedono il passo alla stessa ricchezza di emozioni, di sentimenti, di gratificazione intellettuale e morale che quello del diplomatico può offrire a coloro che lo hanno scelto.

Ripeto, non so dire se questo sia “il più bel mestiere del mondo”. Altre professioni sono egualmente appassionanti e ricche di fascino e coloro che le svolgono possono legittimamente ritenere che sia proprio la loro quella più bella e gratificante. Dico, più semplicemente, che quello del diplomatico è senz’altro un bellissimo mestiere: difficile, esigente, a volte perfino faticoso ma sempre diverso, mai noioso, stimolante e ricco soprattutto sotto l’aspetto umano. Il fatto, come abbiamo ricordato più volte, che il diplomatico sia chiamato, molto più che in altre professioni, ad interagire con altre persone – persone di cui conquistare la simpatia e l’ascolto, persone da convincere della bontà delle proposte sue o di cui egli è latore, persone con le quali stabilire rapporti di positiva collaborazione – e che debba fare tutto questo non in nome di interessi particolari ma in nome per conto del suo Governo, rende questo mestiere qualcosa di particolarissimo, forse di unico nel campo delle relazioni umane. Se vado indietro nei miei ricordi, posso ricordare fasi professionali più o meno intense, momenti molto belli ed altri meno. Ma mai, realmente, circostanze in cui mi sia pentito della scelta che avevo fatto; altre vie, come tutti, avrei certamente potuto percorrerle, ma non so se ricavandone altrettanta gratificazione ed occasione di crescita anche personale. Una scelta professionale – occorre tenerlo sempre a mente – che è però, molto di più che in altri mestieri, anche una scelta di vita. E non solo e non tanto perché, come abbiamo detto prima, il lavoro e la vita per un diplomatico tendono a confondersi, specie in servizio all’estero. Quanto perché egli dovrà, nel corso della carriera, uniformare decisioni importanti della propria esistenza a quelle che sono le esigenze, o meglio le “servitù” del proprio lavoro: dallo scegliere di unirsi stabilmente ad un’altra persona (la quale spesso sarà limitata nel proprio lavoro o nelle proprie aspirazioni proprio da questa unione) al formarsi una famiglia, all’educazione dei figli. Tutte scelte e decisioni condizionate dalla carriera o che finiranno per condizionarla. Da qui non si sfugge. Oggi, occorre dirlo, con l’evoluzione della società in senso più aperto e soprattutto con l’emancipazione della figura femminile, alcune strettoie, alcuni condizionamenti sociali che prima limitavano forzatamente queste scelte sono venute meno, aprendo anche al diplomatico maggiori spazi di libertà e di autodeterminazione. Ma meglio non illudersi troppo. Oltre un certo limite non si potrà mai andare a causa del carattere specialissimo di questo mestiere e degli stretti margini di manovra imposti dai due principali tratti distintivi che esso possiede: lo svolgersi in gran parte all’estero e in rappresentanza diretta ed ufficiale di un Governo, in nome di una intera Nazione.

14.2 Il servizio del diplomatico all’estero

Il servizio all’estero, che sia in una rappresentanza diplomatica o in un ufficio consolare, costituisce l’ambiente naturale del diplomatico. Quello dove egli può mettere in pratica ciò che ha appreso e per cui si sente predisposto. Proiettato per vocazione verso la dimensione internazionale, egli non può che desiderare infatti di misurarsi con essa periodicamente, salvo speciali esigenze che momentaneamente non glie lo consentano, e pianificare di svolgere quindi fuori d’Italia buona parte del proprio percorso professionale. So che vari colleghi, spinti dai mutamenti in atto sulla scena internazionale, vedono oggi diversamente la figura del diplomatico. Argomentano essi, infatti, che la diplomazia ha progressivamente mutato il suo angolo di visuale e le sue linee di intervento. Dal costante ed assiduo lavoro “in loco” delle ambasciate nelle varie capitali straniere o delle rappresentanze permanenti presso le Organizzazioni internazionali, il baricentro dell’azione diplomatica si è spostato verso un maggior numero di iniziative adottate dalla “casa madre” e che si traducono, in misura crescente rispetto al passato, nelle missioni “ad hoc” a livello funzionari in un determinato paese e negli incontri o riunioni bilaterali a livello politico. Occorre considerare poi i sempre più frequenti “vertici” multilaterali che caratterizzano la diplomazia di questi ultimi decenni. Vi è infine una serie di iniziative di più ampio respiro, globale o regionale, ancora predisposte al centro, perché la rete periferica possa poi modularle nei rispettivi contesti locali. Tutte circostanze che inducono ad attribuire sempre maggiore importanza ad una diplomazia non più di tipo permanente o residente, quale quella che si era andata lentamente costituendo nei secoli scorsi, quanto “itinerante” o votata al supporto delle iniziative centrali, dei viaggi e delle visite dei propri uomini di Stato e di Governo. Non metto naturalmente in discussione ciò che del resto è sotto gli occhi di tutti. La frequenza e l’intensità degli incontri tra governanti o le missioni di alti funzionari in veste di “roving envoys”, sono una caratteristica, senza dubbio, delle odierne relazioni internazionali. Né discuto sulla utilità o addirittura necessità di questo tipo di diplomazia, incoraggiata essa, del resto, dalla facilità degli spostamenti nonché dal crescente protagonismo nella condotta degli affari da parte dei vertici politici, alimentato a sua volta dalla onnipresenza dei media. Ho però qualche perplessità nel considerare positivo o del tutto naturale che, in questo modo, un elevato numero di diplomatici finisca col rimanere più a lungo che in passato in servizio al Ministero o negli ormai numerosissimi incarichi “extra moenia” rispetto a coloro che sono impiegati per così dire “al fronte”, cioè negli uffici all’estero: grosso modo, negli ultimi anni, in Italia si è arrivati ad avere fino al 45% di impegnati nel primo gruppo e solo il 55% nel secondo. Un rapporto di forze, a mio avviso, troppo sbilanciato a favore della permanenza in Italia, anche tenendo conto dell’indubbia dilatazione della “nuova” diplomazia di cui si è appena detto. Uno squilibrio che sottrae, a detrimento della diplomazia tradizionale, risorse umane indispensabili per una assidua e fruttuosa opera di rafforzamento, in tutti i settori, delle nostre relazioni bilaterali e, più in generale, della nostra presenza nel mondo. Azione bilaterale, ed anche multilaterale nelle sedi in cui questa si esplica, sempre a carattere permanente, che è insostituibile e che rimane, a mio avviso, il fulcro del nostro stesso rapportarci con la realtà internazionale. Quanto poi al servizio consolare, che alcuni vorrebbero sia divenuto oggi non più prioritario rispetto ad alcuni decenni or sono e quindi di minore interesse, l’intensificarsi dei viaggi e dei traffici, la continuità dell’esistenza di folte o comunque rilevanti, vecchie e nuove, comunità italiane in ogni continente, testimoniano piuttosto del contrario e postulano quindi – come si è già preconizzato – una razionalizzazione della rete che non indebolisca ma rafforzi, anche qui, la nostra presenza complessiva nella medesima.

Atteso dunque che il servizio all’estero permane centrale nella professione del diplomatico, vediamo i punti di riferimento principali che questi – specie se giovane, magari alla prima sede – dovrà tener presenti nel suo lavoro (e, per certi aspetti, nella sua vita).Incomincerei, in una Ambasciata, dal capo Missione cioè da colui che, per effetto della investitura che ha ricevuto, gestisce le risorse umane che gli sono state affidate e che sono a lui subordinate, fornisce ad esse le opportune direttive e trasmette, con la sua azione ed il suo esempio, gli stimoli necessari perché la rappresentanza diplomatica assolva i numerosi compiti che le sono stati affidati. Per comprendere quanto sia fondamentale tale figura basterà ricordare che una nostra rappresentanza diplomatica è solitamente di dimensioni abbastanza piccole: in media, salvo una decina di quelle più fornite di risorse umane e ubicate nelle principali capitali, assomma a venti- trenta unità di personale ma non poche tra le nostre Ambasciate hanno non più di dieci impiegati in organico. Questo si traduce, da un lato nella inopportunità per il legislatore di articolarle, al loro interno, in suddivisioni amministrative dotate di precisi margini di autonomia (come accade invece al Ministero per le direzioni generali e gli uffici) che teoricamente solleverebbero il capo Missione da responsabilità e oneri che egli, salvo in parte la materia contabile e quella consolare, deve assumersi personalmente, invece, nella loro totalità. Quelli che vengono a volte impropriamente chiamati “uffici” di una Ambasciata (ufficio commerciale, ufficio culturale ecc,) sono in realtà semplici ripartizioni per materia, puramente a fini pratici, di un’unica funzione che spetta interamente al capo Missione (quella di tutelare e promuovere gli interessi nazionali nei diversi ambiti cui essi si estendono). Il capo Missione per fare questo non può agire materialmente da solo e ha bisogno pertanto di farsi assistere dai collaboratori, diplomatici e non, assegnati a quelle singole ripartizioni. Ma egli, ripeto, quale autentico ed unico “capo ufficio” in senso giuridico-amministrativo, rimane il responsabile unitario della condotta degli affari nella sua Ambasciata anche nei confronti delle Autorità italiane, oltre che – in base al diritto internazionale – di quelle straniere nel territorio di sua competenza. Dall’altro lato, proprio le caratteristiche specialissime di una rappresentanza diplomatica, quale il fatto che interloquisca ed interagisca con le Autorità straniere in base al diritto internazionale e debba assolvere le delicate funzioni di cui è investita in in contesti spesso problematici, ne fanno una sorta di “avamposto” all’estero che rappresenta direttamente Governo e Stato italiano e richiedono quindi che una sola persona, investita dei poteri che le derivano dalla investitura quale capo Missione, assuma interamente quei compiti e quelle responsabilità. Il capo Missione, se volessimo trovargli un equivalente in settori di attività assimilabili, è come il comandante di un bastimento in navigazione. Non arriverei a definirlo, come usava una volta per quest’ultimo, “maître après Dieu” per descrivere l’assoluta latitudine dei suoi poteri di cui certamente oggi l’Ambasciatore non dispone. Ma le funzioni di controllo, stimolo ed impulso che egli deve esercitare nei confronti del personale dell’Ambasciata sono particolarmente incisive, proprio perché, per il nostro Ordinamento, egli può essere chiamato a rispondere, in determinate fattispecie, anche del comportamento dei suoi collaboratori: per responsabilità amministrativa, contabile o erariale. Oltre, naturalmente, alla responsabilità più “politica” del successo o dell’insuccesso dell’incarico che gli è stato affidato e che, dal buono o cattivo funzionamento della sua Ambasciata, e quindi del suo personale, non può certo prescindere. Ecco perché la figura del capo Missione (del “buon” capo Missione) è assolutamente centrale nel dispositivo della nostra presenza diplomatica in un determinato paese. Ed ecco perché, per i collaboratori ed in particolare quelli diplomatici, egli rivesta un rilievo e nei casi migliori (fortunatamente prevalenti) un carisma con pochi paragoni nell’impiego pubblico civile. Punto di riferimento per i suoi più stretti collaboratori, egli è una guida ed un esempio e svolge, per i più giovani, un compito di formazione e di addestramento che nessun funzionario al Ministero o un qualsiasi “manuale del perfetto diplomatico” saprebbe assicurare con altrettanta immediatezza e precisione.

Andando indietro nei ricordi – la cosa non mi richiede particolare sforzo tanto essi sono stati sempre presenti nella mia memoria – due dei miei sette od otto Ambasciatori che ho avuto all’estero nei primi vent’anni della mia carriera hanno più profondamente inciso nella mia formazione e ad essi, coscientemente o meno, credo di aver ispirato almeno parzialmente la mia successiva personale esperienza di capo Missione. Se intendo farne menzione è non solo per il grande debito di riconoscenza che ancora avverto per quanto essi mi hanno trasmesso ma anche perché erano persone molto diverse tra di loro, ad illustrazione pertanto di come non esista – contrariamente all’opinione dei più – un tipo “standard” di diplomatico ma bensì, anche qui, una estrema e variegata tipologia umana e professionale. Il primo dei due è stato anche il mio primo Ambasciatore in una sede estera, Giovanni Lodovico (“Gianvico”) Borromeo. Di nobile famiglia milanese, era stato nominato capo Missione a Tripoli nell’estate del 1969, quando la Libia era ancora una monarchia e la sua capitale una elegante città allietata da una piacevole presenza cosmopolita, come allora tutti i porti del Mediterraneo, e con una folta collettività italiana, erede in parte del nostro passato coloniale ed in parte espressione di una diaspora più recente e legata alle considerevoli fortune petrolifere del paese. Sopraggiunta la rivoluzione nazionalista dei giovani ufficiali guidati dal Colonnello Gheddafi (settembre 1969) la situazione in pochi mesi era completamente mutata. Partiti gli ufficiali e i soldati di quella che era la più importante base militare statunitense fuori dagli U.S.A. e a cui Gheddafi aveva dato il benservito, fu poi la volta della nostra collettività ad essere sottoposta a restrizioni sempre maggiori, fino alla confisca di tutti i suoi beni e all’esodo di gran parte di essa. Finalmente, ai primi di ottobre del 1970, un decreto di espulsione colpiva i pochi connazionali rimasti e cancellava definitivamente una presenza italiana durata quasi sessant’anni. Borromeo, più adatto forse per temperamento e pregresse esperienze (Vienna, Londra, la Santa Sede) ad atmosfere diplomatiche e contingenze politico-sociali ben diverse, seppe fare buon viso a cattiva sorte e guidò con grande fermezza e dignità l’Ambasciata nella fase forse peggiore di sempre dei rapporti italo-libici, quando anch’io (settembre 1970) vi fui destinato in qualità di secondo segretario. Per me, completamente digiuno di vita diplomatica e di una consistente esperienza internazionale, Borromeo fu una guida affettuosamente paterna, un educatore e soprattutto un punto di riferimento prezioso, mai altezzoso od invadente, in tema di stile diplomatico, di cerimoniale, di buone maniere. Cattolico fervente, la sua religiosità traspariva dallo spirito di servizio da cui era animato e dal senso del dovere che avvertiva nei confronti di sé, oltre che dall’interesse per il suo prossimo. Le osservazioni che egli dovette farmi per migliorare alcuni miei difetti (ad esempio la mancanza talvolta di puntualità, difetto che può sembrare banale ma è esiziale per un diplomatico) furono tanto misurate nei modi quanto efficaci nei risultati. Ancor più preziosi si rivelarono gli esempi che da lui trassi per muovermi con maggiore scioltezza in un mondo stimolante ma facilmente scivoloso come è quello in cui è chiamato a vivere un funzionario all’estero, per giunta in un paese per tanti versi ostico, difficilmente decifrabile, privo di strutture appena confortevoli.

In tutt’altro contesto – siamo a Dublino, nel 1977-78, quando ero consigliere politico della nostra Ambasciata – conobbi successivamente Pasquale Ricciulli, sopraggiunto quale nuovo capo Missione. Anch’egli, come Borromeo, alla sua prima sede da Ambasciatore, era stato in precedenza per lunghi anni “numero due” a Londra e poi vice direttore generale degli affari economici al Ministero: due incarichi nei quali aveva acquisito una grande esperienza professionale e che, se non fosse stato frenato da un carattere non dei più semplici, sospettoso e facilmente infiammabile, avrebbero potuto destinarlo ad incarichi di ancor maggiore importanza. Completamente diverso da Borromeo (grande vantaggio quello di incontrare, nella carriera, superiori di temperamento e visione delle cose piuttosto differenti) Ricciulli era un calabrese sanguigno, impetuoso e, ancorchè religiosissimo, non sempre disponibile a dimenticare gli errori e le insufficienze dimostrate dai suoi collaboratori. Di modi, quando era di buon umore, assai signorili e cortesi, interessato ad approfondire su di un piano più disteso e amichevole la conoscenza dei suoi giovani colleghi diplomatici, era nondimeno inflessibile ed esigentissimo nel lavoro, facile ad improvvise e spaventose collere. Dopo un iniziale periodo di reciproca incomprensione, la stima, la maggiore disponibilità e poi l’affetto sopravvenuto in entrambi resero la convivenza gradevole ed estremamente produttiva. Guadagnata la sua fiducia, da lui imparai del lavoro, in un anno e mezzo, più di quanto avessi assimilato negli otto- nove anni precedenti in carriera. Di vivacissima intelligenza, la sua capacità di analisi era portentosa, pari alla padronanza di qualunque situazione. Da allora, grazie al suo esempio, ho deciso di continuare a migliorarmi, di non adagiarmi mai su quanto avessi già acquisito. E quando, da capo Missione, sono stato in dubbio su questa o quella via da seguire, ho spesso cercato, con profitto, di immaginare cosa avrebbe fatto lui al mio posto. Un vecchio detto scherzoso dei diplomatici di una volta sosteneva che “les chefs sont faits pour que les sécrétaires en disent mal”. Spero, con la rievocazione di due dei miei capi che ho maggiormente apprezzato, di aver contribuito a sfatare questo adagio, in fondo così poco veritiero, pensando al debito di riconoscenza che spesse volte i giovani hanno verso gli anziani che hanno contribuito a formarli. Quanto ad esperienze meno felici in questo senso che ognuno di noi può aver fatto, diremo con Amleto che “il resto è silenzio”.

Subito dopo il capo Missione per ordine di importanza ma non di frequenza di contatti, dentro e fuori l’ufficio (che in genere, anzi, è ben superiore) si collocano i colleghi di lavoro. Più anziani di noi, oppure coetanei o più giovani, come in qualunque altra professione è ad essi che facciamo abituale riferimento; a cui chiediamo chiarimenti o consigli sfruttando la loro eventuale maggiore esperienza in quella determinata sede, sui quali riversiamo talvolta i nostri dubbi e le nostre piccole e grandi pene. La carriera diplomatica è considerata dai suoi appartenenti un po’ come un grande “club”, dove prima o poi si finisce col conoscersi tutti, in cui i rapporti sono privi di quei tratti gerarchici o di quella distanza che l’età o la diversa posizione funzionale impongono solitamente in altri contesti; in cui ci si dà tutti cortesemente del “tu” (salvo,soprattutto un tempo, taluni capi Missione più formali) e dove, specialmente in servizio all’estero, ci si sente uniti dall’impegno comune e dal sincero desiderio di rappresentare nel migliore dei modi il nostro paese. In un clima (salvo sempre deplorevoli eccezioni) così propizio per una serena e fruttuosa convivenza è molto facile costruire delle belle amicizie, anche tra le rispettive famiglie, che durano a volte tutta una vita e che costituiscono uno dei pregi maggiori di una professione che, portandoci periodicamente lontano dagli affetti rimasti in patria, richiede nuovi rapporti umani che scaldino i nostri cuori. La vita del diplomatico all’estero è un po’ come era un tempo la vita di guarnigione degli ufficiali delle Forze Armate e come è ancora, per certi versi, la vita in quegli aeroporti militari dove sono attestati i nostri reparti di volo, cioè per lo più simpaticamente cameratesca e coesa grazie alla comune condizione. Ma il paragone regge fino ad un certo punto, giacché in questi ultimi esempi i numeri sono abbastanza diversi: molto più numerosi sono spesso gli ufficiali dell’esercito o dell’aeronautica in servizio in una base dei diplomatici in una sede estera, anche la più grande. Di qui forse l’ancora maggiore senso di unione che questi ultimi finiscono con l’avvertire e la particolare intensità dei rapporti umani che vengono a stabilirsi.

Farei torto ai numerosi, bravi e simpatici colleghi che ho conosciuto nella mia carriera, all’estero ed anche al Ministero e con i quali ci siamo fatti spesso ottima compagnia, dentro e fuori l’ufficio, se volessi citarne qui solo alcuni per elogiarne le qualità e dire quanto da essi io abbia imparato e quanto ad alcuni di essi sia ancora fortemente legato. Ma sento di dover fare un’eccezione almeno per uno tra loro, purtroppo da poco scomparso, Umberto Toffano. Quando lo conobbi era stato appena nominato primo consigliere all’Ambasciata d’Italia a Tripoli, anzi arrivammo in sede a pochi giorni di distanza l’uno dall’altro. Più grande di me di una quindicina d’anni, lo considerai subito come una sorta di fratello maggiore cui rivolgermi per chiedergli consigli e sostegno in una missione, la prima all’estero per me, piuttosto difficile ed esigente. Uomo di ampia cultura, intelligentissimo, apparentemente molto riservato ma in realtà di grande sensibilità d’animo, ottimo professionista, non lesinò mai l’incoraggiamento e l’appoggio di cui avevo bisogno. Ci legammo subito, unitamente alle rispettive famiglie, di una amicizia disinteressata e sincera. Non condividemmo più alcuna sede (ci trovammo peraltro entrambi in Francia, pochi anni dopo in uffici diversi, egli all’Ambasciata a Parigi ed io console a Grenoble) ma ci frequentammo spesso, appena possibile, per quasi cinquant’anni, conservando un ricordo particolarmente intenso di quella esperienza libica comune e condividendo ancora i tanti interessi che ci legavano: dalla politica, interna ed internazionale, al cinema, alla letteratura. La sua ancor recente perdita, anche oggi che sono in pensione da tanti anni, mi ha lasciato un gran vuoto, a testimonianza di quanto forti possano essere i legami nati dal comune impegno all’estero con i nostri colleghi.

Dopo i colleghi italiani, un altro fondamentale punto di riferimento nella vita del diplomatico all’estero sono i colleghi stranieri. Intendo per tali i diplomatici delle altre Ambasciate operanti nella stessa sede (e che, nelle capitali più importanti, dove sono presenti quasi tutti i paesi, possono arrivare a numeri considerevoli, da qualche centinaio ad oltre un migliaio, naturalmente di grado e compiti molto diversi tra loro). In genere quelli con cui si hanno particolari rapporti di lavoro sono i propri pari grado, o meglio pari funzione, cioè gli omologhi: ad esempio, a seconda delle circostanze, i funzionari vicari, i consiglieri politici, quelli commerciali, i giovani segretari d’Ambasciata. Discorso a parte, su cui tornerò, quello dei vari capi Missione e dello speciale rapporto che li lega. In una ulteriore approssimazione, può osservarsi come più intensi legami vengano a stabilirsi spontaneamente tra i diplomatici dei paesi membri dell’Unione Europea (che spesso hanno anche istituzionalizzato, in talune capitali, riunioni ed incontri in varie espressioni di tale formato) e tra gli europei nel senso ampio del termine. L’Italia, o meglio la nostra diplomazia all’estero, è molto facilitata, in genere, nei contatti con il personale delle altre Ambasciate dal fatto che, oltre che con gli europei, per noi è più facile che per altri stabilire rapporti strettissimi con i colleghi degli altri grandi paesi, cominciando dai nordamericani per via anche delle comuni radici e dell’appartenenza alla NATO. Aggiungerei che rapporti di simpatia e costruttive sinergie possono costituirsi anche tra noi e i colleghi dei paesi dell’Africa del Nord e medio-orientali in ragione dei tanti riferimenti storico-culturali che possiamo condividere e di una reciproca simpatia sul piano umano ed emotivo. Ma, allargando la cerchia ancora di più, direi che i diplomatici italiani, per essere l’Italia il bellissimo paese che è e per la naturale attrazione che esso suscita, riescono più facilmente di altri a farsi apprezzare, e a stringere legami che possono rivelarsi preziosi, un po’ da tutti i colleghi stranieri. All’inizio della carriera poi, quando si è giovani e senza fatica si ricerca la compagnia di persone della stessa età, il rapporto di colleganza con i pari grado, e non necessariamente solo con essi, è molto facile ed istintivo. Ne è prova la vera e propria amicizia, cementata dalle tante occasioni di incontro soprattutto nelle piccole sedi dove il corpo diplomatico è prominente e coeso, che spesse volte nasce tra i membri delle varie Ambasciate ivi accreditate e che, come tutte le amicizie, si mantiene talvolta anche successivamente e a distanza. Essendo stati i diplomatici assimilati da taluno, con paragone ardito ma suggestivo, agli attori di quelle “compagnie di giro” che, specie in passato, frequentavano ricorrentemente le diverse “piazze” teatrali (in questo caso le sedi dove essi svolgono la loro missione) anche per loro non è infrequente ritrovarsi a volte insieme in un’altra sede, rinverdendo i ricordi e cementando vieppiù la loro unione. Con un simpatico e bravissimo diplomatico portoghese, Francisco da Silva, abbiamo condiviso addirittura tre sedi! (“numeri due” entrambi ad Ottawa, ambasciatori poi accreditati a Bissau nella Guinea ex portoghese – lui residente, io con residenza a Dakar – ed infine tutti e due contemporaneamente capi Missione a Budapest).

Il rapporto con i colleghi stranieri, che si costruisce molto facilmente per il fatto di condividere la stessa esperienza nella stessa sede e per le numerose occasioni, anche e soprattutto sociali in cui ci si ritrova insieme, ha anche un valore professionale non indifferente specie nella sedi più “difficili”. Innanzitutto, anche se l’azione di ciascuna Ambasciata è istituzionalmente rivolta verso le Autorità e l’ambiente locale – obiettivo che polarizza gli sforzi dei suoi appartenenti – coltivare le relazioni con le altre Ambasciate presenti “in loco” è un compito niente affatto secondario. Specchio delle stesse buone, od addirittura eccellenti relazioni esistenti tra l’Italia e, possiamo ben dire, la quasi totalità degli altri soggetti della comunità internazionale, questa frequente interazione, fatta di visite tra i diplomatici delle varie Rappresentanze, di contatti e colloqui in occasione dei vari eventi comuni, ufficiali o semplicemente conviviali, riveste una importanza da non sottovalutare. Stringere o rafforzare legami consuetudinari con quante più altre Ambasciate è possibile non contribuisce solo a farci vivere una vita più interessante o gradevole. Permette anche di far meglio conoscere ed apprezzare il nostro paese presso altri diplomatici che magari lo conoscono poco od affatto e che un giorno, tornati nella loro capitale, potrebbero con maggior cognizione di causa dover concorrere ad adottare verso di esso decisioni od orientamenti di qualche rilievo (o magari soltanto trattare con maggiore simpatia e liberalità i nostri colleghi che saranno colà in servizio e che di quel pregiudizio favorevole finirebbero col giovarsi). Ma soprattutto pone a disposizione della nostra Ambasciata un capitale, a volte molto prezioso, di conoscenza della realtà locale nei suoi aspetti politici, economici e sociali, cui potremmo a volte avvertire necessità di ricorrere. I colleghi stranieri, specie quelli ovviamente dell’Unione europea e della NATO, sempre che non abbiano particolari restrizioni nel condividere con noi quelle informazioni di cui dispongono e delle quali noi non siamo in possesso o, se le abbiamo, vogliamo con essi verificare, possono rivelarsi assai preziosi nel fornirci quel “tassello” che ci mancava per inquadrare meglio una situazione ed essere in grado di rappresentarla con maggiore sicurezza ed attendibilità alle nostre Autorità. Sarà qui il capo Missione a decidere se assumere lui stesso questi elementi informativi o di giudizio con i suoi omologhi Ambasciatori: ipotesi più frequente laddove si tratti di questione di maggiore momento o di particolare delicatezza, tale da richiedere uno scambio di opinioni a livello apicale. Più spesso – ed ecco qui lo speciale interesse che questo tipo di interazione riveste per i giovani diplomatici – il capo Missione chiederà ad un suo collaboratore di incontrare uno o più suoi omologhi stranieri per avere informazioni o valutazioni più di dettaglio ma che possono rivelarsi di qualche interesse per il lavoro dell’Ambasciata. Anzi, tutti i collaboratori diplomatici dell’Ambasciatore hanno, di norma, il compito di raccogliere quante più notizie di un qualche rilievo rientri nelle loro possibilità, attraverso sia i contatti con i colleghi stranieri sia, nei paesi dove ciò è più agevole, i contatti con le Autorità e l’ambiente locale.

Nella mia prima sede, Tripoli, il mondo libico particolarmente chiuso ed opaco dopo il colpo di stato di Gheddafi e l’assenza di una società civile sufficientemente articolata ed aperta costringevano me ed i miei colleghi ad un particolare sforzo per raccogliere le informazioni di cui avevamo bisogno attraverso i numerosi e frequentissimi contatti con i colleghi stranieri che per vari motivi avevano maggiore accesso a fonti abbastanza attendibili. Come nei rapporti commerciali le esportazioni richiedono per venire alimentate un parallelo flusso di importazioni, capitava spesse volte così che anche i funzionari delle altre Ambasciate ricorressero a noi per ottenere quegli elementi di cui noi disponevamo e che ad essi magari mancavano. Si intrecciava in questo modo una preziosa attività sinergica, soprattutto tra noi occidentali, volta a meglio comprendere una realtà non facilmente decifrabile come era quella libica nel periodo 1970-1972. Quelli che disponevano di maggiori o più frequenti informazioni erano gli inglesi: Tripolitania e Cirenaica erano diventate in pratica colonie britanniche negli anni tra la nostra sconfitta militare del 1942 e l’indipendenza libica del 1951 e diversi ufficiali tra i “dodici apostoli” che costituivano, dopo il 1969, il Consiglio della Rivoluzione si erano formati nelle loro scuole militari. Ma anche i francesi, forti degli ottimi rapporti con il governo locale susseguente alla recente vendita di un numero rilevante di aerei da combattimento, disponevano di elementi interessanti da condividere con noi (in verità con qualche maggiore parsimonia). Buoni ultimi, allora, venivano gli americani che non erano ancora riusciti a capire se – come essi temevano – dietro Gheddafi, magari con la mediazione dell’Egitto di Nasser e poi di Sadat, ci fosse una “longa manus” sovietica, e che quindi, come altri colleghi stranieri, ricorrevano a loro volta a noi per avere qualche scambio di informazione, indotti dal fatto che la Libia era stata una nostra colonia e, soprattutto, che l’ENI aveva stabilito ottime relazioni con il nuovo regime. Come si vede, il lavorio diplomatico “per linee interne”, praticamente obbligato per via dell’estremo riserbo delle Autorità locali, l’assenza di una stampa libera e il timoroso atteggiamento degli esangui ambienti economici locali, era necessariamente intenso e conduceva un po’ tutte le Ambasciate ad una incessante sinergia con le altre. Sinergia per alimentare la quale, i miei colleghi ed io eravamo costantemente “sul pezzo”, mobilitati nei frequenti e preziosi ricevimenti diplomatici e nelle altre occasioni, anche quelle più distese, in cui avevamo occasione di incontrare gli omologhi stranieri e di scambiarci quelle informazioni con cui tentare di decifrare un enigma “avvolto nel mistero”, come era davvero la Libia dei primi anni di Gheddafi.

Ma anche nelle capitali in cui la situazione locale è ben diversa (circoli governativi accessibili da parte delle Ambasciate sul posto, presenza di una articolata ed aperta società civile, organi di informazione indipendenti ed affidabili) la frequentazione ampia ed assidua dei colleghi stranieri permane assai utile. Un’Ambasciata particolarmente attiva sotto tale profilo in tutti i suoi componenti, prodiga sotto la guida del suo capo di inviti ad occasioni conviviali, attenta nel riservare ai propri omologhi quelle attenzioni, quelle gentilezze che inducono gratitudine e simpatia, potrà più facilmente emergere in un mondo piuttosto competitivo come quello diplomatico, procurandosi simpatia e prestigio. Una buona comunicazione ed una conoscenza non solo superficiale tra i responsabili, ad esempio, delle sezioni consolari di due Ambasciate in una determinata sede può essere in grado di affrontare e risolvere, prima e meglio che con comunicazioni ufficiali per il tramite delle rispettive capitali, delicate situazioni di visti a cittadini terzi, complicate questioni di cittadinanza o di stato civile, di sottrazione di minori o tante altre incombenze che costituiscono parte non trascurabile degli affari consolari. In tema di cooperazione allo sviluppo o di affari culturali, anche qui, una eccellente collaborazione tra le diverse Ambasciate può giungere a volte a risultati maggiori di quelli ottenibili muovendosi da soli. Ma è nel settore politico dove le sinergie tra Ambasciate, propiziate dalla reciproca fiducia ed amicizia tra i loro appartenenti, possono offrire possibilità assolutamente di rilievo. Senza considerare il settore multilaterale, del quale abbiamo già parlato, in cui l’alleanza tra delegazioni o rappresentanze permanenti vale molte volte a raggiungere prima e meglio gli obiettivi cui si tende, anche nel settore bilaterale le sintonie o le posizioni comuni possono risultare vincenti. In una capitale dove ero Ambasciatore, alcuni anni or sono, un gruppo di paesi “likeminded” (che condividevano cioè determinate linee di pensiero e di azione) effettuarono un passo congiunto presso il Ministro degli esteri locale ottenendo che quel Governo non appoggiasse il tentativo di Stati Uniti, Germania e Giappone di far entrare, con un colpo di mano diplomatico, gli ultimi due paesi nel Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite quali membri permanenti, a detrimento delle legittime aspettative dell’Italia e di altre realtà statuali di pari peso. Dettato certo, nelle grandi linee, dalle rispettive capitali quel passo congiunto (che costituisce una iniziativa diplomatica non molto frequente) fu nondimeno modulato localmente in modo particolarmente felice grazie all’ottimo rapporto che avevamo potuto stabilire tra le varie Ambasciate in quella capitale. E un titolo di particolare soddisfazione fu il fatto che all’Ambasciata d’Italia si riconobbe “in loco” il compito di guidarlo come “portavoce” dell’intero gruppo, emergendo così noi come “leader” particolarmente apprezzati ed ascoltati tra quei paesi “likeminded”, a conferma che l’autorevolezza e il prestigio, anche in diplomazia, si conquistano sul terreno e attraverso un lavoro continuo ed intenso.

Parlando di rapporti tra le Ambasciate e di relazioni “di buon vicinato” tra di esse che possono tradursi in utili sinergie, va detto che il compito maggiore spetta peraltro al capo Missione. Non sono solo lo spirito di iniziativa ed il personale impulso di quest’ultimo attraverso i suoi collaboratori a determinare il grado di intensità di tali relazioni, ma soprattutto i legami diretti di colleganza ed amicizia che l’Ambasciatore riesce a stabilire con i propri omologhi. Un capo Missione naturalmente incline a frequentare questi ultimi, a stabilire con essi un’intesa non solo di facciata, a scambiarsi opinioni prudenti ma sincere, a circondarli di quelle piccole attenzioni che sono il viatico di una favorevole disposizione d’animo, riesce più facilmente a conquistarsi presso i colleghi stima e simpatia che, estendendosi agli altri membri dell’Ambasciata, facilitano i rapporti che quest’ultima dovrà avere con le altre Rappresentanze diplomatiche. Come fare per raggiungere questo risultato? Il carattere e la propensione del capo Missione ai rapporti interpersonali sono ovviamente di grande aiuto. Ma occorre poi porre in essere tutte quelle piccole strategie che propiziano l’atteggiamento favorevole dei propri interlocutori. Le visite di cortesia presso tutti i colleghi quando il capo Missione giunge in una sede sono non solo un buon mezzo per ottenere notizie utili sull’ambiente locale ma un gesto di cortesia verso i colleghi più anziani che verrà universalmente apprezzato. Proprio perché oggi è divenuta una prassi non più universalmente osservata (alcuni Ambasciatori, dopo il loro arrivo, si limitano a rendere visita al solo “decano” del Corpo diplomatico o agli Ambasciatori del loro gruppo geografico) essa sorprenderà favorevolmente e non potrà che venire giudicata, soprattutto dalle Ambasciate dei paesi “minori”, timorosi sempre di essere trascurati, come un segno di rispetto e una indicazione di disponibilità a stringere cordiali rapporti con tutti. Nello stesso ordine di idee, partecipare personalmente “in loco” a quante più celebrazioni possibile delle Feste nazionali dei vari paesi, invece di delegarvi un collaboratore come fanno tanti, verrà visto come segno di considerazione e di stima ed aprirà ulteriormente i cuori degli altri capi Missione. Ma la pietra angolare nella costruzione di ottimi rapporti con i propri colleghi permane, per un Ambasciatore, una intensa e ben ragionata organizzazione di eventi conviviali cui invitare i colleghi stessi, specie se nuovi arrivati, facilitando così le conoscenze che essi debbono stabilire con quelle personalità locali che l’Ambasciatore avrà intelligentemente provveduto a far sì che assicurino la loro presenza. L’organizzazione di colazioni, pranzi e cocktail è un dovere primario dei capi Missione, facilitati in ciò dalle non disprezzabili indennità di rappresentanza di cui godono, da residenze (cioè abitazioni acquistate o affittate dallo Stato per gli Ambasciatori e le loro attività professionali extraufficio) di grande prestigio e di un personale di servizio adatto per “ricevere”, di cui essi avranno provveduto a dotarsi. Ma anche e soprattutto l’organizzazione di mostre, esposizioni, spettacoli, concerti, sfilate di moda, eventi promozionali dell’Italia nel paese di residenza, costituiscono un’ottima occasione per invitare, oltre a personalità dell’ambiente locale, i propri colleghi stranieri e dare ad essi quella importanza e quel rilievo di cui ci saranno grati e che ricambieranno in amicizia, sostegno, disposizione d’animo favorevole per le tante occasioni che il destino ci riserva e dove avere degli amici (e degli amici che rappresentano il loro paese) può rivestire una grande importanza. La generosità d’animo, a questo riguardo, di un Ambasciatore, il non badare troppo alle spese che dovrà sostenere per quella attività di rappresentanza, l’offrire ai suoi invitato cibi e bevande della migliore qualità, il curare i minimi particolari di un evento, gli procureranno sincera gratitudine ed ammirazione rendendo la sua missione, anche sotto questo versante, una missione di successo.

14.3 La vita sociale e familiare del diplomatico all’estero

Non sorprenda il lettore questo anteporre l’aggettivo “sociale” a quello “familiare” che sembrerebbe dover piuttosto venir prima passando ora a parlare non più del lavoro propriamente detto del diplomatico bensì della vita che egli conduce all’estero, o meglio di ciò che incomincia dopo l’orario d’ufficio, quando questi “dovrebbe” tornare a casa e dismettere, per così dire, i panni dell’impiegato (come in fondo anche egli è, se vogliamo). In verità per questa bella ma esigente professione le cose non stanno così. Abbiamo già detto che rappresentando il proprio paese all’estero il lavoro e la vita non possono venire separati con un taglio netto: parte del lavoro istituzionale del diplomatico si svolge proprio dopo le ore di ufficio o comunque non tiene conto di orari, festività e quant’altro. Ma, soprattutto, il mestiere del diplomatico non si esaurisce nel lavoro, stinge come si usa dire sulla sua vita privata o almeno su ciò che di essa emerge all’esterno, sfiora qualunque aspetto della sua vita di relazione, dai rapporti che si intrecciano con gli ambienti locali, dalle amicizie che ha stabilito sul posto, fino ai contatti anche non pianificati che può avere in qualunque momento della giornata. Il diplomatico non è un qualsiasi individuo che lavora e risiede in un paese straniero. È un inviato del proprio Governo, rappresenta lo Stato (questo non solo il capo Missione, ma anche l’ultimo dei segretari o degli addetti) e tutto ciò che fa e che dice verrà forzatamente ricondotto all’immagine del suo paese nella realtà locale: immagine che egli deve preservare e cercare di accrescere con il proprio comportamento in ogni circostanza, senza mai dimenticare che questo è lo scopo principale per cui in quella realtà egli si trova. Ecco dunque perché la vita “sociale” del diplomatico, intesa come vita di relazione in senso ampio, non può che assorbire buona parte della sua attenzione e dei suoi sforzi. Diplomatici lo si è sempre, nel paese in cui si è accreditati, fino al momento in cui, varcato il confine per l’ultima volta, la nostra missione avrà termine. A rammentare e a rafforzare il concetto, una precisa disposizione del D.P.R. 18/67 (“Ordinamento dell’Amministrazione degli affari esteri”) e precisamente l’articolo 142 stabilisce che “il personale in servizio all’estero” – quindi non solo i funzionari della carriera diplomatica bensì tutti coloro che, anche temporaneamente, prestano la loro attività negli uffici all’estero, ma la norma chiaramente vale particolarmente per i diplomatici – “deve ispirare in special modo la sua condotta sia in privato che in ufficio e in pubblico ai più rigorosi principi di disciplina, correttezza e decoro imposti dai maggiori doveri derivanti dalle funzioni rappresentative proprie o dell’ufficio di cui fa parte e dal rispetto delle leggi e degli usi locali”. Mi sembra che, dopo quanto abbiamo detto, non vi sia molto da aggiungere per chiarire questo punto. “In negativo” potrei ricordare – ma non lo farò – i pochi casi in cui il mancato rispetto di tali principi, nelle più svariate circostanze, ha prodotto conseguenze spiacevoli per l’immagine dell’Italia e ha dato luogo agli opportuni provvedimenti disciplinari dell’Amministrazione. Preferisco segnalare, in positivo, quanto il comportamento dei nostri rappresentanti diplomatici (e di tutto il personale in servizio all’estero) sia stato sempre e nella stragrande maggioranza dei casi all’altezza delle aspettative; anzi abbia contribuito, in non poche circostanze, ad accrescere il prestigio del nostro paese, proiettando di questo un’immagine assai lusinghiera presso le varie opinioni pubbliche straniere.

Tornando ora alla vita sociale del diplomatico in senso stretto (contatti, visite, frequentazione di colleghi italiani e stranieri, esponenti dell’ambiente locale) essa – come abbiamo più volte ricordato – è particolarmente intensa e risponde a quella necessità, su cui ci siamo anche soffermati, che egli instauri fruttuosi rapporti con l’ambiente circostante per poter svolgere bene il proprio lavoro, che è un lavoro eminentemente di relazione con i propri interlocutori istituzionali. Faccio un esempio tratto dalla mia esperienza personale. Nominato nell’autunno del 1972 titolare dell’ufficio consolare di Grenoble (oggi purtroppo soppresso) in una delle circoscrizioni di maggiore concentrazione della nostra collettività emigrata in Francia (40.000 italiani di passaporto, senza considerare i numerosissimi naturalizzati francesi, in un solo dipartimento) mi resi subito conto che, oltre alle riforme nel funzionamento dell’ufficio e nei rapporti di questo con la collettività che mi adoperai di introdurre, la via per tutelare i nostri connazionali passava per una vita sociale di ottimo livello ed una approfondita conoscenza dei Francesi che, nei vari settori di quel dipartimento, avevano in mano le leve della politica, della giustizia, dell’amministrazione, del potere economico e dell’informazione: quelli che vengono definiti i “notables” e che costituiscono una sorta di “cupola” che presiede quasi ad ogni aspetto della vita locale. Facilitato anche dal fatto che l’Italia era uno dei due soli paesi che avessero un consolato di carriera a Grenoble, riuscii in un tempo relativamente breve ad entrare in relazione simpaticamente amichevole con il prefetto dell’Isère ed i suoi collaboratori, il sindaco della città Hubert Dubédout (divenuto anni dopo ministro nel primo governo del mandato presidenziale di Mittérand) i presidenti della Corte d’appello e del tribunale, il capo della polizia, il generale comandante della brigata degli “Chasseurs des Alpes”, direttori di giornali locali, vari industriali di quella regione così economicamente vivace, i deputati e i senatori della circoscrizione. Gli inviti che, grazie anche e soprattutto all’opera attiva ed intelligente di mia moglie, feci sistematicamente a queste personalità e quelli che essi mi restituirono, la mia assidua partecipazione a tutte le cerimonie locali, le numerose visite che resi ad essi, in pratica un’attività sociale forse superiore a quella che avrei potuto svolgere se, a parità di grado, fossi stato un semplice segretario o consigliere in una nostra Ambasciata, mi permisero di avere facilmente accesso a qualunque istanza politica, amministrativa od economica mi servisse contattare per il mio lavoro. Il che si tradusse in una serie di piccole ma numerose vittorie a difesa dei diritti e degli interessi dei nostri lavoratori o dei visitatori che giungevano in quella bellissima regione alpina che sarebbe stato molto più difficile ottenere, come si dice, “per via burocratica” ove cioè non avessi avuto con tutte quelle personalità la dimestichezza che mi ero procurato. Sinceramente ben disposti verso l’Italia come realtà artistica e culturale di grandissimo rilievo, non sempre infatti quei notabili nutrivano la stessa disposizione d’animo verso i “petits italiens” che chiedevano il rispetto dei diritti che la comune appartenenza all’Europa economica e sociale di allora garantiva loro anche in Francia. Senza considerare che anche il prestigio dell’Italia, allora ancora vacillante in quella regione della Francia per i ricordi della seconda guerra mondiale, dal lavoro del consolato da me diretto uscì sicuramente accresciuto. Ma anche se fossi stato in servizio in una rappresentanza diplomatica (come mi era capitato a Tripoli in precedenza e poi accadde di seguito a Dublino, Bruxelles ed Ottawa) la mia “attività di rappresentanza” e i contatti che mi sarei dovuto costruire avrebbero richiesto egualmente molta cura, fatica per la mia famiglia e inventiva da parte mia. Come del resto è sempre stato per tutti i diplomatici italiani sparsi per il mondo; come ancora è, e come sempre sarà se si vuole fare bene il nostro dovere. Anche se, negli ultimi anni, diminuita di frequenza e spostatasi dalle abitazioni private ai locali pubblici, sotto l’incalzare di tanti fenomeni che qui sarebbe lungo e superfluo analizzare, essa ha perso un po’ della centralità che una volta aveva, l’attività di rappresentanza permane comunque fondamentale per costruirsi una rete di rapporti professionali e, più in generale, una rete di amicizie preziose che in un paese straniero sono necessarie come il pane. Se l’essere umano – si sostiene con ragione – è un animale sociale, il diplomatico lo è due volte: la prima per istinto e la seconda per dovere.

Per “sopperire agli oneri del servizio all’estero”, come recita il D.P.R.18/67, i diplomatici quando sono in una Ambasciata o in un ufficio consolare ricevono, oltre allo stipendio metropolitano contrattualmente previsto per il loro grado, una speciale indennità determinata autonomamente dalle disposizioni in vigore e che corrisponde alle funzioni da essi svolte: ad esempio Ambasciatore, consigliere, primo segretario, console generale, console, vice console e così via. Tale emolumento (non pensionabile) copre idealmente l’aggravio di lavoro, la lontananza dall’Italia, le difficoltà e i rischi che il diplomatico incontra nel suo lavoro all’estero (variando perciò da sede a sede nel suo ammontare) e tiene conto altresì delle maggiori spese, ad esempio di equipaggiamento e di vestiario, che egli deve sostenere per vivere e ben figurare nell’ambiente locale, tenuto conto del costo della vita e dalla maggiore o minore possibilità di reperire beni e servizi in quantità e qualità idonea. Oltre a tale indennità corrisposta mensilmente, il diplomatico – in ragione del suo incarico e degli obblighi di rappresentanza che esso comporta – percepisce con eguale periodicità una speciale indennità, anche questa variabile, di cui è tenuto peraltro a rendicontare, cioè giustificare ex-post l’impiego, prima di acquisirne pieno titolo (dovendo quindi provvedere alla restituzione delle somme non spese o non rendicontabili come “spese di rappresentanza”, termine in cui rientrano le spese per gli eventi conviviali di cui abbiamo parlato e gli altri esborsi finalizzati alla sua vita di relazione). Altri rimborsi o contributi il diplomatico riceve poi, ad esempio, per il suo trasferimento all’estero o rientro al Ministero e per il trasferimento da sede a sede (cioè per la cosiddetta “prima sistemazione”) l’affitto di un alloggio, le scuole dei figli, i periodici viaggi di congedo in Patria. Tutte queste indennità o contributi – di cui spesso una opinione pubblica poco avvertita esalta il rilievo monetario al di là della loro effettiva sostanza – sono tesi a permettere, in primo luogo, al diplomatico stesso una esistenza decorosa, in linea con quelle elevate funzioni rappresentative di cui abbiamo più volte fatto cenno, e a compensare virtualmente i non pochi disagi ed inconvenienti cui lo sottopongono la vita ed il lavoro all’estero. Ciò detto, è indubbio che i mezzi economici che l’Amministrazione gli dispensa costituiscono pur sempre un esborso che incide nel bilancio del Ministero, largamente compensato peraltro dall’utilità che la collettività come abbiamo visto ne ricava. Il diplomatico d’altro canto – non va certo negato – ne ricava la possibilità di vivere in un confortevole quadro di vita e di dedicarsi così al meglio ai propri compiti ed alla propria vita. Vita che, naturalmente, non manca certo di diversi momenti di distensione, di viaggi, di esperienze interessanti, che nel loro insieme rendono la sua permanenza all’estero piacevole e di grande soddisfazione anche sul piano personale. Se ripenso oggi a tutte le opportunità di incontri interessantissimi che ho avuto nelle mie sette sedi all’estero, gli spettacoli, i concerti, le mostre d’arte, le occasioni culturali e di divertimento di cui ho potuto profittare, penso che sono stati venticinque anni di permanenza fuori dell’Italia, in totale, che ho vissuto pienamente e che mi hanno dato tantissimo anche sul piano umano.

14.4 Tutte le rose hanno le loro spine

Terminando questo “excursus” sul lavoro e la vita del diplomatico all’estero ed avendo visto come la permanenza in una sede, giustamente sollevata oltre tutto dalle principali preoccupazioni finanziarie, possa essere interessante e gradevole, non commetteremmo una azione meritoria qualora, a beneficio di quanti si accingono ad intraprendere o hanno intrapreso da poco questa carriera e, più in generale, di quanti possono essere interessati a saperne di più su questa professione, celassimo quei pochi ma non trascurabili inconvenienti cui proprio la vita ed il lavoro all’estero danno luogo. Sul piano personale, è evidente come il principale disagio psicologico da affrontare specie quando si è giovani è la lontananza dall’ambiente cui eravamo abituati, la famiglia, gli amici, le persone care. Ma non avremmo scelto questo mestiere se non fossimo stati pienamente coscienti che questo è il prezzo da pagare per soddisfare tutto quello che ci spinge a scegliere una vita del genere. Ai miei tempi già la situazione non era poi così brutta, dopo l’introduzione di quelle tecnologie che permettono di comunicare a distanza con relativa facilità e della possibilità di vedersi rimborsato ogni tanto un viaggio in Patria per un periodo di vacanza. Oggi poi che, condizioni sanitarie permettendolo, ci si sposta anche nei luoghi più lontani con relativa facilità ed esistono comunque strumenti informatici che ci pongono in presa diretta con qualunque altro abitante del pianeta, il discorso della lontananza da casa si è completamente trasformato rendendo il relativo disagio molto meno acuto. Ma, sei o sette decenni fa, essere destinati in sedi lontane, senza particolari provvidenze per periodiche visite in Italia, con comunicazioni abbastanza precarie, affidandosi solo alla posta come i viaggiatori del Sette-Ottocento, induceva a ritenere che gli inconvenienti della professione non fossero così leggeri. Mio fratello, diplomatico anch’egli (concorso 1951) quando era in Cile, i miei genitori ed io non lo vedemmo per tre anni, quanto durò la sua missione laggiù, ed una sola volta sentimmo la sua voce al telefono dopo un’intera giornata trascorsa vicino all’apparecchio in attesa di quella inusuale chiamata “intercontinentale”.

I principali disagi, peraltro, non sono per noi diplomatici ma per le nostre famiglie: mogli, mariti quando anche le donne sono entrate in carriera, conviventi, partner, tutti hanno conosciuto delle difficoltà per il nostro continuo spostarci sia che – come nella maggior parte dei casi – ci seguissero sia che restassero invece in Italia per brevi o lunghi periodi. Qualcuno, in verità con assai poco spirito, ne ha concluso che i diplomatici dovrebbero mettersi il cuore in pace come si suol dire e pensare, abbracciando la loro professione, di essere entrati in una specie di ordine monastico e rinunciare pertanto a qualunque legame affettivo possa turbare la loro ed altrui esistenza. Celie a parte, è pur vero che il problema della famiglia, specie se al seguito (che pur ci dà tanta forza e tanto equilibrio interno, oltre a concorrere al successo della nostra missione) è sempre stato tutt’altro che trascurabile e fonte quindi di potenziali disagi e preoccupazioni. Quando era ancora abbastanza raro che le donne avessero una loro autonoma professione che non avrebbero facilmente abbandonato seguendo i mariti all’estero, il problema per esse era quello di conciliare gli obblighi familiari (conduzione della casa, educazione dei figli) con i cospicui obblighi sociali di allora, rinunciando peraltro così ad un proprio sviluppo autonomo come persone. E il numero elevato delle separazioni e poi dei divorzi nella professione del diplomatico stava a testimoniare, quanto in questo fenomeno influissero, oltre certamente ad altri fattori, proprio la difficoltà di trovare ruoli soddisfacenti per tutti all’interno della cellula familiare. Oggi che la situazione è radicalmente cambiata e che la donna, quando ha una professione che le piace come sempre più frequentemente avviene, non è disposta a rinunciarvi, i problemi per le famiglie mi paiono ancora maggiori. I diplomatici uomini trovano con sempre maggiore difficoltà di una volta donne disposte a sacrificare le loro aspirazioni per seguirli in questa sorta di forzato nomadismo. Le donne, in numero sempre crescente in questi ultimi anni, si accostano a loro volta al mondo delle carriere internazionali e molte ormai intraprendono quella diplomatica con i successi che sono sotto gli occhi di tutti, faticando peraltro a loro volta ad unirsi ad uomini che sovente hanno una professione che difficilmente possono sperare di “esportare” all’estero. Il punto, in effetti, sta proprio qui, almeno in parte. Molti paesi non consentono al coniuge del diplomatico di svolgere una autonoma attività professionale, o non rilasciandogli i necessari permessi di soggiorno e di lavoro o non riconoscendogli comunque la pienezza delle immunità che – come abbiamo visto – spettano per l’appunto, in base al diritto internazionale, ai familiari conviventi dell’agente diplomatico quando essi non svolgano però attività lavorativa nel paese di accreditamento: un mancato riconoscimento che per tanti motivi, specie in determinati paesi, è comunque da evitare. E poi, anche se non vi fossero queste difficoltà, soprattutto nel campo delle professioni libere il mercato del lavoro non consente facilmente l’accesso, ad esempio, a chi abbia un titolo di studio straniero, non sia iscritto in un determinato albo spesso per di più a numero chiuso o non abbia effettuato un periodo di tirocinio nel paese. Né l’allargamento, sempre lento e difficoltoso, delle maglie del riconoscimento dei titoli di studio stranieri o gli accordi bilaterali che incominciano ad essere stipulati e che consentono talvolta un’attività lavorativa nel paese di accreditamento ai consorti degli agenti diplomatici saranno probabilmente in grado, per molto tempo ancora, di mutare radicalmente la situazione.

Da alcuni decenni si è venuto consolidando, un po’ dovunque e non solo quindi da noi in Italia, il fenomeno dei matrimoni tra diplomatici stessi. Facilitate dal contatto che interviene sempre di più, sui luoghi di lavoro al Ministero ed all’estero, tra i giovani diplomatici in età matrimoniabile e dalla evidente condivisione di comuni vocazioni ed interessi, queste unioni risolvono in un certo senso il problema di trovare un partner disposto a viaggiare e a spostarsi frequentemente. Se in passato esse erano piuttosto rare ed urtavano contro la mentalità corrente che voleva il diplomatico uomo unito ad una donna disposta a fare solo la moglie, esse oggi sono universalmente accettate e costituiscono indubbiamente un elegante “aggiramento” della questione del lavoro, specie femminile, laddove collida potenzialmente con l’attività del coniuge. Tali unioni peraltro, se debbono valere a preservare il bene non trascurabile dell’unità familiare, postulano evidentemente che l’Amministrazione degli affari esteri se ne faccia carico e individui destinazioni comuni o molto vicine, all’estero, per le coppie di diplomatici in cui entrambi vogliano svolgere il loro incarico (invece di ricorrere uno dei due, come si faceva e ancora si fa, all’istituto dell’aspettativa). Fin qui mi pare che l’Amministrazione se la sia cavata piuttosto bene, riuscendo nella maggior parte dei casi a risolvere il problema trovando sedi per far restare unite le coppie: che anzi, così hanno talvolta goduto di una particolare “rendita” venendo a tale scopo destinate di preferenza in quelle grandi sedi – Parigi, Ginevra, Bruxelles, Londra, Vienna, New York – dove esistono più uffici diplomatici e consolari con organici sufficientemente ampi per offrire loro ospitalità. Ma, in altri casi, e man mano che il grado dei due diplomatici aumenta e diventa difficile o addirittura impossibile inviarli nella stessa sede (vedi, al limite, il caso del capo Missione) le coppie, se entrambi vogliono lavorare, debbono temporaneamente restare disunite, costringendo i coniugi a vedersi episodicamente e a costo di continui spostamenti. Difficile pronosticare cosa accadrà in futuro in questo campo, fermo restando che non si tornerà indietro nell’accesso sempre più pronunciato delle donne alle varie professioni tra cui proprio quella diplomatica. Che, oltretutto, alle donne particolarmente si addice.

Il problema maggiore peraltro, nella famiglia del diplomatico all’estero, permane quello dei figli: dal loro armonioso inserimento, o adattamento, ad una vita così particolare come quella all’estero ad una istruzione che consenta ad essi di prepararsi efficacemente ad una futura attività senza troppe difficoltà dovute, appunto, al loro forzato nomadismo. Finché i figli sono molto giovani, diciamo fino agli otto-dieci anni, i vantaggi della vita all’estero superano abbondantemente gli inconvenienti. A quell’età ciò che conta di più è ancora la figura dei genitori, si accettano i cambiamenti senza troppo protestare, si imparano facilmente le lingue straniere, la vita sembra doverci riservare solo cose belle. Le vere difficoltà vengono nell’età successiva, almeno fino ai diciotto o vent’anni. L’ambiente circostante, la scuola, gli amici, i primi affetti al di fuori della cerchia familiare, diventano preponderanti e gli spostamenti da una sede all’altra vengono vissuti in modo più difficoltoso, a volte addirittura doloroso. I diplomatici inglesi, cioè di un paese che tra colonie nei cinque continenti e proiezione internazionale molto accentuata ha sempre conosciuto questo particolare problema, sono ricorsi in passato e tuttora in parte vi ricorrono, all’istituto del collegio a tempo pieno in Patria. Ottimo sistema per chi ha una concezione più rigida della formazione dei giovanissimi, per noi latini o mediterranei in genere vi ostano invece tradizioni e modi di sentire che con esso poco si conciliano. Per quanto ci riguarda procediamo, quindi, empiricamente, cercando spesso con successo di far quadrare anche qui incarichi professionali, scelta della sede e unità familiare. Molto può aiutare, almeno per il versante istruzione, far frequentare ai propri figli scuole locali, ovviamente di buon livello, appartenenti ad uno dei circuiti scolastici migliori: o il francese, abbastanza vicino al nostro come programmi, o quello anglosassone, molto basato sulla crescita dell’individuo e con maggior scioltezza nel “curriculum” scolastico anche se meno agevole per i successivi inserimenti o reinserimenti nella scuola e nelle Università italiane. Per parte mia e di mia moglie, abbiamo privilegiato per le nostre due figlie sia nei periodi all’estero che in quelli romani la continuità linguistica, compensando almeno in parte il trauma del passaggio obbligato da una scuola all’altra che accompagna i vari trasferimenti di sede. L’inglese è diventato così il filo conduttore dei loro studi e tra scuole irlandesi, americane, britanniche e canadesi ne ha guadagnato il loro perfetto bilinguismo senza che venisse meno il loro essere tipicamente italiane! Ma se i problemi scolastici possono essere risolti, in un modo o nell’altro, i problemi psicologici derivanti, specie ad una certa età, dai frequenti cambiamenti proprio quando il desiderio di stabilità dovrebbe bilanciare i mutamenti interni ed esterni all’individuo, sono più difficili da sanare. Con l’ottimismo che spinge a vedere il bicchiere mezzo pieno piuttosto che mezzo vuoto preferisco chiudere questo capitolo pensando che ciò che i figli dei diplomatici (e di tutti gli altri impiegati in servizio all’estero) perdono forzatamente, quasi sempre, in termini di stabilità e tranquillità psicologica lo guadagnano poi in termini di conoscenza del mondo, non solo delle lingue, a volte in amicizie internazionali, in mentalità aperta, in visione più ampia del nostro destino.

15. Le qualità di un buon diplomatico

15.1 Qualità vecchie o nuove? Un “ottimo” diplomatico

Quali sono le qualità di un buon diplomatico? Per tentare di rispondere correttamente ad una domanda del genere dovremmo prima di tutto chiederci cosa intendiamo davvero per “buon” diplomatico. Se pensiamo che una qualificazione del genere si limiti ad indicare semplicemente qualcuno che agisca con scioltezza ed efficacia negli incarichi che riceve, che venga apprezzato dai suoi superiori e stimato dai suoi interlocutori italiani e stranieri, e che riporti tangibili risultati nel proprio lavoro e nella propria carriera, allora la risposta sarà abbastanza semplice. Essa finirà però col ricorrere a quei “meriti” generalissimi che, a ben guardare, vengono abitualmente evocati non solo per la diplomazia ma per tutte le “aree” lavorative di un certo livello, quando vogliamo illustrare le ragioni che spiegano il successo dei loro appartenenti. Si andrà così dalla consumata abilità professionale, al senso di disciplina e di fedeltà al gruppo di cui si fa parte, alla correttezza del proprio comportamento in ufficio e fuori, alla capacità di farsi degli amici (tra i propri superiori così come tra gli interlocutori abituali) al “fiuto” per il pericolo che può talvolta annidarsi sul proprio percorso, così come per l’opportunità che, pur non immediatamente visibile, scovata e bene utilizzata può dare lustro all’azione di chi la sa cogliere. Descritto in questo modo, attraverso cioè “virtù” (machiavellicamente intese) che, si badi bene, il diplomatico deve comunque possedere per la propria riuscita professionale, il discorso non ci porterebbe lontano. In questa accezione, tautologicamente, il buon diplomatico è colui che fa “bene” il proprio mestiere, riscuotendo l’approvazione ed il plauso che di solito ne derivano. In sintesi, questa figura ideale di cui stiamo andando alla ricerca, se la riducessimo a poche qualità essenziali ma forzatamente generiche, non ci direbbe poi veramente se esista – come noi ne siamo convinti – uno “specifico” di questa professione che, nei precedenti capitoli, abbiamo visto essere così variegata ed impegnativa.

E, soprattutto, ci dovremmo chiedere se le difficili e complesse prove di selezione per individuare, all’ingresso, gli elementi più adatti alla professione, e successivamente i costi organizzativi e finanziari della gestione di queste risorse umane nell’arco di trentacinque-quaranta anni, cioè la durata media di una carriera, risulterebbero giustificati – per l’Amministrazione degli affari esteri e per la collettività nazionale – quando tutto ciò, in definitiva, dovesse servire solo a produrre dei “buoni” diplomatici. Credo francamente che la risposta sia no. Penso che, a questo punto, dovremmo tutti – aspiranti alla carriera, diplomatici giovani e meno giovani, classe dirigente del paese, collettività nazionale – pretendere che vi siano non semplicemente dei “buoni”, ma ben piuttosto degli “ottimi” diplomatici. Intendendo con tale più elevata qualificazione elementi realmente all’altezza dell’impegnativo, delicato e talvolta esaltante compito del “servizio delle relazioni con l’estero” in nome e per conto dell’Italia. Funzionari che tale compito svolgano con pieno profitto perché possiedono e continuamente affinano un complesso di doti professionali ed umane che non sono unicamente quelle generiche “qualità” cui abbiamo prima fatto riferimento. Ma che descrivono invece, in modo più puntuale, una effettiva capacità di fare fronte ad incarichi complessi ed eterogenei, spesso non semplici da affrontare, talvolta gravosi o perfino pericolosi.

A questo punto, chi ci ha seguito fin qui in questa necessaria premessa all’analisi delle caratteristiche del diplomatico – “ottimo” più ancora che “buono” – potrebbe pensare che ci si prepari a fare l’apologia, soprattutto, della diplomazia del passato. Quella, per intenderci, in cui le brillanti qualità del singolo prevalevano – e non avrebbe potuto essere altrimenti – sulla “macchina” considerata nel suo complesso: epoca in cui, ad esempio, la mancanza di mezzi di comunicazione rapidi ed efficaci lasciava il diplomatico, in special modo all’estero, molto più libero di decidere circa la linea da seguire, le iniziative da adottare nei confronti dei suoi interlocutori, di quanto oggi non avvenga. E che imponeva quindi il possesso di una serie di qualità che taluno sarebbe portato a ritenere non siano oggi altrettanto indispensabili, e che gli stessi diplomatici, secondo taluni, avrebbero smesso ormai di coltivare, catturati dalla “routine” di un mestiere sempre meno avventuroso e scandito da tempi e protocolli che lasciano obiettivamente meno spazio all’improvvisazione ed alle doti personali. Ma le cose non stanno proprio così. Innanzitutto va osservato come i cambiamenti esteriori che sono senza dubbio intervenuti nel servizio diplomatico appaiano il portato di un contesto storico più ampio, rappresentato da una “modernità” tecnologica che avanza secondo i propri ritmi e le proprie esigenze. E che certamente ha mutato il modo di comunicare e di corrispondere, fornendo nuovi e più veloci strumenti di cui il diplomatico sa e deve avvalersi. Ma poiché il suo lavoro – come non ci stancheremo mai di ricordare – continua ad essere in buona misura un lavoro che potremmo definire figurativamente come “carnale”, che si esplica cioè direttamente sugli altri esseri umani, la loro psicologia, le loro attese e le loro reazioni, ed essendo la natura umana sostanzialmente la stessa da alcuni millenni a questa parte, non sembra davvero che si possa sostenere che l’essenza di tale lavoro sia molto cambiata. E quindi non è da stupirsi che le qualità di cui il diplomatico deve disporre siano, in buona sostanza, le stesse di duecento o trecento anni fa. Ad esse, casomai, se ne sono aggiunte altre a causa dei tanti e gravosi nuovi compiti di cui la diplomazia è stata investita, soprattutto nell’ultimo secolo. Pertanto, più che fare l’elogio della “vecchia” diplomazia, qui enumeriamo solo le doti che chi fa questo mestiere ha sempre dovuto possedere e di cui si avverte tuttora l’assoluta necessità.

15.2 Le indispensabili doti personali

Riflettendo sulle doti “personali”, quelle caratteristiche cioè che ineriscono strettamente all’intima natura delle persone, dei singoli, e che quindi non possono svilupparsi mutuandole dall’esterno se non molto debolmente, metterei al primo posto, per un diplomatico, la curiosità intellettuale. Non si può sperare di fare questo lavoro in modo ottimale senza nutrire un forte interesse per le civiltà, le culture, i popoli e le istituzioni del mondo intero (dovunque l’Amministrazione, il caso o la necessità ad un certo punto della nostra vita decida di inviarci). Possiamo avere, ed è naturale, una maggiore predilezione per alcune aree geografiche, per determinati fenomeni culturali e non per altri. Ed abbiamo visto che, in una certa misura e sempre che ciò sia possibile, chi di dovere all’interno dell’Amministrazione ne terrà conto, se non altro nell’incontrovertibile assunto che un funzionario soddisfatto è più utile al “sistema” di uno insoddisfatto. Ma dovremo essere pronti anche ad andare dovunque, se così si rivelasse opportuno. Scopriremmo allora che non vi è sede, non vi è paese, non vi è capitale, in cui non poter trovare una continua fonte di interesse e di stimoli. E se avremo la curiosità intellettuale per tutto quanto i nostri occhi vedranno in quello specifico incarico, per gli avvenimenti di cui saremo testimoni, per le persone che incontreremo e che ci racconteranno ciascuno la loro piccola parte di verità, faremo bene anche lì dove, forse, meno lo avremmo sospettato. Chi è intellettualmente curioso troverà sempre, infatti, uno spicchio di realtà da osservare e da studiare, il carburante con cui alimentare la dote che lo contraddistingue e che lo spinge incessantemente a conoscere, apprendere, sperimentare. Un ottimo diplomatico non conosce la noia esistenziale, il logorio di una professione che sembra non più in grado di offrire gli spunti e le emozioni giuste; una sindrome che può colpire in tanti mestieri, forse anche in questo se non si hanno le necessarie “difese immunitarie”. Ma è una sindrome che egli riesce sempre ad evitare o, se si presentasse, a superare attraverso l’inesausta attrazione per ciò che vede, che sente, su cui riflette, su cui la sua mente può ragionare, stabilire analogie, individuare soluzioni. Così, buona parte dei miei colleghi, in quarant’anni di attività, non credo che abbiano sperimentato più di qualche passeggero momento di disinteresse o di stanchezza per quanto erano stati chiamati a fare. Avevano probabilmente, come si dice, sviluppato gli anticorpi giusti per resistere all’usura del tempo. Ma soprattutto, riandando con il ricordo alla loro giovinezza prima di entrare in carriera e, più lontano, alla loro infanzia, devono essersi resi conto che la curiosità intellettuale (che è poi l’istintiva e sana “curiosità”, senza tanti aggettivi, per quanto succede intorno a noi) l’avevano sempre avuta. E li aveva aiutati del resto – più o meno consapevolmente – a scegliere questo mestiere.

Poi, subito dopo, tra le doti del diplomatico metterei l’intelligenza. Quanto dico può sembrare scontato (gli stupidi non possono affrontare, con speranza di successo, nessuna professione appena appena impegnativa) e molti la collocherebbero probabilmente al primo posto. È ovvio che una bella intelligenza, acuta, recettiva, perspicace, vivace – e tutti gli altri aggettivi con cui potremmo tentare di descriverla – è essenziale per svolgere bene, anzi benissimo gli incarichi che ci verranno affidati. Ma l’intelligenza, in quanto qualità propria della mente, cioè la capacità di ragionare, operare collegamenti logici, formare il nostro giudizio su persone e cose e guidare quindi l’azione, si suddivide poi in una serie di sottocategorie (capacità di analisi e di sintesi, obiettività, intuizione, prontezza, ecc.) che, in una certa misura, possono essere coltivate con il tempo, l’esercizio, le esperienze che accumuliamo pian piano. Come qualità innata, che c’è o non c’è fin dalla prima giovinezza, diciamo intorno ai vent’anni, basterà dire che lo “specifico” dell’intelligenza che qui rileva potrebbe essere definito come “equilibrio” o “buon senso”: il vecchio, tradizionale “senso comune” (che poi così tanto comune, purtroppo, non è). Al diplomatico non si richiede il genio, l’intelligenza fuori del comune, quella che i test all’americana sul relativo “quoziente” gratificano di punteggi stratosferici. Il diplomatico non è uno scienziato, né un filosofo, non deve fare nessuna sensazionale scoperta o lasciare al mondo il contributo più o meno duraturo del proprio pensiero. Ma, per tutte le altre incombenze che sono di sua pertinenza, ha bisogno di una mente ferma ed equilibrata, che non si faccia influenzare da eventuali preconcetti suoi o che gli possono derivare dall’ambiente esterno. In sintesi deve avere quello che i Francesi definiscono “esprit” e che è qualcosa di più di una mente capace di ragionare, aggiungendosi ad essa almeno due altre caratteristiche e cioè l’apertura mentale e la vivacità d’ingegno, quindi rispettivamente la propensione a vedere le cose in una prospettiva più ampia e l’inclinazione a trovare brillanti soluzioni ai tanti piccoli problemi che usualmente si frappongono tra noi ed i nostri obiettivi. Quanto infine, visto che ci riferiamo a questo termine, alla nota dicotomia pascaliana tra “esprit de géometrie” (cioè attitudine a razionalizzare, a creare collegamenti rigidamente logici) e “esprit de finesse” (capacità intuitiva, prevalenza delle sensazioni sull’analisi logica) direi che l’ottimo diplomatico deve possedere entrambi, lasciandosi ispirare, secondo necessità e convenienza, sia dall’uno che dall’altro.

L’“esprit de finesse” teorizzato nei “Pensieri” di Blaise Pascal ci porta, per evidente connessione, ad una terza, forse ultima, qualità “innata” che deve possedere il diplomatico che voglia vivere pienamente e con successo la propria professione. È questa una qualità che solitamente non viene posta in evidenza, confondendola i più con il tatto, l’avvedutezza nei rapporti interpersonali, la cortesia ed il garbo, le “buone maniere” verso i propri interlocutori. Tutte caratteristiche che il diplomatico deve avere, su questo non vi è dubbio. Ma che, a ben guardare, non sono isolate, non procedono separatamente ma bensì fanno tutte capo o meglio discendono naturalmente da una qualità dell’animo (ecco perché “innata”) che potremmo chiamare la sensibilità. Tornando alla definizione di “diplomazia” data da Satow, di cui abbiamo già parlato (“l’impiego di intelligenza e tatto nelle relazioni tra i governi“) il “tatto” non è altro, in effetti, che quella caratteristica, fatta di capacità di “sentire” le proprie emozioni, il proprio stato d’animo così come le emozioni e lo stato d’animo degli altri, che conviene definire, con termine più appropriato, come “sensibilità”. Se siamo capaci, infatti, di interrogare ciò che sentiamo dentro di noi, saremo anche capaci di comprendere ciò che sentono gli altri, di immedesimarci in essi e di trovare quindi il miglior modo di atteggiarci nei loro confronti e di modulare opportunamente il nostro comportamento. Il diplomatico, cui viene richiesto istituzionalmente di dialogare, di trasmettere un determinato messaggio e di capire nel contempo quali sono le attese del proprio interlocutore e di individuare la via migliore per una utile sinergia, non può prescindere da una qualità interiore come questa. Egli è libero di pensare che essa non sia così indispensabile, che possa addirittura venire vantaggiosamente rimpiazzata dalla semplice dialettica, dalla astuzia che cerca di farci approfittare dei punti deboli del nostro interlocutore, dalla determinazione nel portare a termine la propria “mission”. Ma temo che si sbaglierebbe. La capacità di esplorare i propri sentimenti, di non escluderli dal complesso processo di formazione delle nostre azioni, del nostro linguaggio, del modo di porci verso gli altri, risulta essenziale, infatti, nell’accrescere la credibilità del diplomatico, nel consentirgli di stabilire fruttuose relazioni e, in definitiva, di fornire una dimensione più piena alla sua attività, alla sua vita, alla sua formazione umana di quanto altrimenti non avverrebbe. E le obiezioni di chi potrebbe ritenere che “i sentimenti” hanno poco a che fare con l’attività del diplomatico – essendo questa soggetta alle istruzioni che egli riceve e che discendono, o dovrebbero discendere, in ultima istanza dall’interesse nazionale – non sembrano cogliere nel segno. La sensibilità, come si è molte volte potuto constatare, non inibisce e non rende più difficile la nostra “mission”, anzi la qualifica meglio, la rafforza dando a chi è chiamato a portarla a termine una maggiore convinzione, una più piena consapevolezza di ciò che va facendo. Fare appello alle proprie emozioni non si identifica, si badi bene, con l’“emotività”, cioè col soggiacere alle proprie pulsioni senza poterle dominare e che è invece caratteristica sicuramente negativa per chiunque e massimamente per un diplomatico. Significa invece forgiare la propria razionalità attraverso il fuoco vivificante della propria sensibilità, dei propri sentimenti. L’una non è di ostacolo all’altra ed entrambe concorrono a guidare il nostro incedere.

15.3 Tre caratteristiche personali suscettibili di miglioramento

Abbiamo detto prima che le cosiddette “doti personali” sono innate e quindi, anche se qui l’eccezione può sempre parzialmente smentirci, scarsamente modificabili dopo gli anni dell’adolescenza e della primissima giovinezza. Curiosità per il mondo che ci circonda, intelligenza e sensibilità si forgiano addirittura nell’infanzia e costituiscono appunto una “dote”, una sorta di tesoretto che ci sostiene nel corso della nostra vita. Le altre che adesso ci apprestiamo ad esaminare sono invece tutte qualità per la massima parte già presenti, almeno allo stato embrionale, in qualunque giovane destinato al successo ma che possono crescere, svilupparsi, addirittura costituirsi “ex novo” anche più tardi: con l’esperienza, lo sforzo e l’applicazione. Prima vi sono però tre altre caratteristiche personali che il diplomatico inglese dei primi del Novecento, Ernest Satow (ancora lui) riteneva importanti per un diplomatico e che, essendo inerenti alla persona, si potrebbe pensare che o le si ha da sempre oppure non c’è molto da sperare che sopraggiungano in corso d’opera. Eppure anche queste, come vedremo, possono essere migliorate ed affinate.

La prima è un buon carattere (“good temper”). Caratteristica, peraltro, abbastanza controversa nel suo significato. Per taluni buon carattere vuol dire calma, comprensione, moderazione e costanza nel comportamento verso gli altri. Per altri, magari, è invece sinonimo di fierezza, allegria, esuberanza, forte senso “di appartenenza” e conseguente fedeltà (alla famiglia, ad un gruppo sociale ristretto od allargato). Per altri ancora equivale a discrezione, spirito di tolleranza, capacità di andare facilmente d’accordo e disponibilità ad aiutare chi ha bisogno di noi. A prima vista, si direbbero tutte componenti valide di questo “buon carattere” che il diplomatico – come del resto ognuno di noi – dovrebbe avere. E, in effetti, basta fare la prova rovesciandole e constatando che il loro “opposto” non può certamente entrare a far parte della descrizione di un buon carattere. Non così, tanto per fare degli esempi, la mancanza di equilibrio nel comportamento, l’umore grigio e pessimista, la mancanza di disponibilità verso gli altri. Ciò osservato in via generalissima, vi sono poi aspetti caratteriali che il diplomatico deve maggiormente curare per la perfetta riuscita del suo itinerario professionale? Ebbene, sulla base della mia esperienza personale posso dire che il carattere, la valutazione dell’indole come emerge dal comportamento in ufficio e fuori, è almeno pari per l’importanza che viene ad essa attribuita alle qualità più propriamente professionali (prontezza, rendimento, abilità negoziale ecc.). Difficile, davvero, che un “cattivo carattere” non finisca con l’interferire con le capacità professionali e quindi con l’essere giudicato negativamente.

Il diplomatico – ora che sappiamo cosa egli debba fare nel suo lavoro, quali sono i compiti che gli possono venire affidati – deve possedere, secondo anche quella che è l’opinione corrente nell’Amministrazione degli affari esteri, almeno tre caratteristiche perché si dica che ha veramente “un buon carattere”. La prima è un’indole serena, equilibrata e costante: nulla di peggio, infatti, di una natura grigia o addirittura plumbea, come pure contraddistinta da continui salti di umore, con alterne manifestazioni di gioia o di disappunto, tali da disorientare i propri interlocutori e da rendere poco affidabile chi a queste faccia eccessivo ricorso. La seconda è una sufficiente forza d’animo, per rispondere efficacemente alle multiformi e cangianti necessità che un lavoro così particolare dissemina nell’arco di una carriera e per reagire soprattutto a quei momenti di dubbio o di sconforto che anche le persone più calme ed equilibrate possono attraversare di fronte a situazioni gravi od incerte. La terza, infine, è una buona dose di umorismo, di capacità cioè di vivere con leggerezza le diverse esperienze, belle e meno belle, che si possono fare in un intero percorso professionale. Leggerezza non vuol dire trascuratezza o incapacità di dare alle cose il giusto valore, bensì ciò che gli Inglesi chiamano “understatement”, che consiste nel rappresentare i fatti e le situazioni che ci riguardano come minori di quanto non siano in realtà; il contrario quindi dal considerare le piccole cose troppo seriamente (compresi, ben inteso, noi stessi). Nonché la consapevolezza che a volte non possiamo fare molto per cambiare il corso naturale delle cose e che è meglio, come si dice comunemente, non prendersela ed affidarsi ad un pizzico di rassegnazione e di sana autoironia. Ecco, queste tre “sottocategorie” che debbono entrare senz’altro, insieme alle altre qualità più note e generali, a far parte del concetto di “buon carattere” di un diplomatico, spesso sono istintive, innate, facilmente rinvenibili nelle persone che hanno la fortuna di possederle. Ma l’esercizio, lo sforzo e la costanza nell’acquisirle – che tutti gli altri dovrebbero porre in essere fin dall’inizio – possono dare ottimi risultati. Ho visto, purtroppo, alcuni funzionari “invecchiare” male, sotto questo profilo, non aiutati a volte da sfortunati avvenimenti della loro esistenza cui non hanno potuto reagire con successo. Ma ne ho visti altrettanti, anzi probabilmente di più, che con l’età hanno saputo migliorare sensibilmente il loro carattere e, prima ancora che nella carriera, trarne indubbio giovamento nella vita di tutti i giorni.

Seconda dote personale evocata da Satow è la buona salute (“good health”). Non meravigli questo riferimento ad una condizione che spesso, in verità, sfugge al nostro pieno controllo quando si pensi che più della metà probabilmente delle possibili destinazioni di un diplomatico di Sua Maestà Britannica erano allora – siamo nel 1917 quando Satow scrive – in sedi situate in paesi o interi continenti (Asia, Africa, America Latina, ma anche buona parte dell’Europa) in cui spesso le condizioni climatiche, e soprattutto quelle igienico-sanitarie, erano tutt’altro che ideali e richiedevano dunque, per risiedervi e lavorarvi, fisico integro e robusto e l’assenza di patologie che vi frapponessero ostacolo. Oggi la situazione è, fortunatamente, quasi ovunque sensibilmente mutata. I vaccini, gli antibiotici, il miglioramento generale delle cure mediche a disposizione, l’aria condizionata, hanno reso il requisito della salute meno problematico in rapporto alla quasi totalità delle sedi. Conservare sempre una buona salute, rispetto almeno ad alcune affezioni che possono colpirci a tradimento, rimane difficile e aleatorio. D’altro canto non vi è nessuno che non comprenda quanto essa permanga importante per una vita dinamica e che non può essere frenata da troppe controindicazioni come è quella del diplomatico. Se questa può essere considerata come una “cattiva notizia”, la “buona” però che ad essa si accoppia è che ormai, almeno entro determinati limiti, la nostra salute può venire salvaguardata e perfino migliorata con poche ma costanti attenzioni che ci chiamano direttamente in causa. Esercizio fisico e morigeratezza sono le chiavi del successo in questo campo. Camminare il più possibile, muoversi, praticare uno sport, preservano da molti e noiosi inconvenienti. E non indulgere nella tavola o nelle bevande alcoliche (non semplicissimo, certo, per chi vive una vita sociale e conviviale intensa) si dimostra altrettanto necessario, specie dopo i quarant’anni di età. Facendo così si rinuncia a qualcuno dei cosiddetti piaceri della vita ma si acquisisce probabilmente, o almeno si conserva, una qualità che permane preziosa anche per la propria vita professionale.

Terza ed ultima delle qualità del buon diplomatico enunciate da Satow, un bell’aspetto (“good looks”). Qui potremmo forse meravigliarci che venga indicata una caratteristica che pochi avrebbero associato, anche nell’epoca in cui scriveva Satow, ad una compagine di austeri professionisti quali gli agenti diplomatici di Sua Maestà, i quali delle loro fattezze belle o brutte non avevano certamente fatto una priorità. Ed oggi? Il diplomatico, oltre a tutto il resto (che non è poco) dovrebbe essere anche “belloccio” per sperare di avere maggiore successo nel proprio serissimo mestiere? In particolare, le donne che sempre di più affollano i vari servizi diplomatici nazionali e che nel 1917 erano totalmente assenti dovrebbero, nello stesso ordine di idee, risultare graziose ed attraenti anche in una professione da esse così faticosamente conquistata per comprovati meriti intellettuali? Capisco che sono interrogativi, questi, cui verrebbe fatto di rispondere di no, quasi con fastidio. Eppure non vi è, credo, persona di buon senso che poi non finirebbe con l’ammettere che delle discrete sembianze, sia per le donne che per gli uomini, non guastano certamente (sempre naturalmente che siano sorrette da altre e meno effimere doti). Il mestiere del diplomatico richiede, come andiamo man mano vedendo, che ci si renda simpatici e ben visti dai nostri interlocutori, che si abbia un minimo di carisma, che si riesca a guadagnare consensi. E per ottenere questi risultati un aspetto attraente, non si può negarlo, può essere d’aiuto. Ciò detto, anche l’aspetto – come la salute – non è un semplice dono ma un obiettivo da perseguire. Premesso che ciò che conta – in un uomo come in una donna – non è tanto la sua apparenza “statica” (quella delle foto-tessera, per intenderci) ma quella “dinamica”, in cui entrano il modo di atteggiarsi, di parlare, di sorridere, di muoversi, di vestirsi, cerchiamo di dare alla valutazione di Satow (“good looks”) un significato più ampio, meno legato a quei tratti fisici che sono un dono di natura e, salvo casi estremi, non interferiscono certo con l’attitudine a diventare un buon diplomatico. Se diamo all’espressione “bell’aspetto” il significato di una apparenza curata, anche leggermente ricercata, unita ad una naturale eleganza e signorilità di modi, ci renderemo conto che questa dote non è poi così crudamente selettiva come potrebbe apparire. Tutti (o quasi) hanno potenzialmente caratteristiche del genere e, investendovi un poco del loro tempo possono ottenere sorprendenti risultati. La cura della propria persona, la scelta di un abbigliamento adeguato, l’esercizio di maniere educate e signorili, rendono più simpatici ed attraenti coloro che vi si sanno dedicare con profitto ed acquistano quindi sembianze (“looks”) senz’altro gratificanti per sé stessi e positive per un difficile mestiere che, non dimentichiamolo, è in gran parte fatto di relazioni umane. E che, come tale, non può eludere la caratteristica di fondo di tali rapporti, cioè l’attrazione istintiva, “chimica” che viene a stabilirsi quasi a fior di pelle tra gli esseri umani stessi, salvo poi a trasformarsi in una interazione più profonda man mano che quei rapporti meglio si precisano ed acquistano una loro più compiuta ragion d’essere.

15.4 Le qualità professionali necessarie ma che possono essere convenientemente rafforzate

Nel lontano 1716, il diplomatico francese François de Callières dava alle stampe un libro dal titolo “De la manière de négocier avec les souverains” nel quale enumerava quelle che, secondo lui, erano le qualità che doveva possedere un abile negoziatore. È interessante riscontrare che si tratta delle stesse doti che, tre secoli dopo, i diplomatici debbono ancora possedere nel loro lavoro, ad ulteriore riprova di quanto “il mestiere” muti in superficie ma rimanga, nella sua intima essenza, sempre lo stesso. Callières, proprio per il fatto che le doti indispensabili per un negoziatore di successo erano molteplici e varie, non semplici da affinare e conservare nel tempo, esprimeva l’avviso che il compito di trattare in nome del proprio sovrano venisse affidato preferibilmente a persone che ne facessero la loro professione. Era, in pratica, l’auspicio che si creasse, se non una vera e propria “carriera diplomatica” nel senso moderno del termine (l’incarico di ambasciatore era affidato, allora, a persone vicine al monarca e non coincideva sempre con le funzioni di negoziatore) almeno un corpo stabile di funzionari esperti nel ramo.

Questo auspicio serviva dunque a sottolineare quanto le qualità individuate dallo stesso Callières non si potessero facilmente improvvisare e richiedessero applicazione e miglioramento continuo. E tale, ancora oggi, è la caratteristica di questo nutrito gruppo di “virtù” che un diplomatico ideale deve possedere e che, giova ripeterlo, sono rimaste le stesse negli ultimi trecento-trecentocinquant’anni di storia della diplomazia. Se, già nei primissimi anni di servizio, è bene che il diplomatico ne possieda almeno i tratti essenziali, è con il tempo e l’applicazione che egli sarà in grado di porle, nella loro pienezza, al servizio dei compiti di sempre maggiore responsabilità cui verrà chiamato.

In questo ordine di idee, la primissima dote di un diplomatico è la sincerità. Questa affermazione stupirà quanti, da alcuni secoli a questa parte, sono convinti del contrario. Non pochi appaiono essere ancora oggi, infatti, coloro che ritengono che egli debba saper nascondere il suo vero pensiero quando non addirittura mentire alla propria controparte se questo possa essere d’aiuto al compito che deve portare a termine. Di qui la persistenza di quelle vecchie e pittoresche definizioni del diplomatico quale “un onest’uomo mandato a mentire all’estero per il bene del proprio paese” oppure di persona scaltra ed astuta, un simulatore, capace quindi con le proprie parole di indirizzare fuori strada un interlocutore che gli presti ascolto. Nulla di più grossolano e di sbagliato. Almeno a partire dal consolidamento della diplomazia permanente e stabilmente residente, quando cioè il rappresentante di un determinato paese veniva inviato in un altro non per una semplice missione “ad hoc” (dove un pizzico di menzogne, tutto sommato, poteva anche non lasciare tracce) ma per coltivare l’amicizia di quei governanti e fare in modo di conquistare a poco a poco la loro fiducia, non credo che l’infingimento o la falsa rappresentazione delle cose abbiano fatto parte del suo bagaglio personale. Come potrebbe, in effetti, un ambasciatore o un membro della sua ambasciata essere ritenuto onesto e degno di fede se le sue parole si rivelassero mendaci? Il delicato edificio di simpatie e di positive valutazioni verso la sua persona che egli fosse riuscito in mesi od anni di faticoso lavoro a costruire rischierebbe di crollare improvvisamente. Il gioco, come si suol dire, non varrebbe davvero la candela. La discrezione, cioè un’altra dote fondamentale di cui ora parleremo, impone bensì al diplomatico di modulare attentamente il proprio eloquio e di sorvegliare le proprie mosse a protezione di quelle informazioni “sensibili” di cui fosse depositario e che non possono essere condivise se non in particolari forme e circostanze. Ma non gli richiede certo di mentire, potendo egli – anche messo alle strette – aggirare l’ostacolo e cavarsi d’impaccio, poniamo in una conversazione, senza dover ricorrere a quelle bugie che, anche in diplomazia, non hanno modo di andare molto lontano. Il diplomatico dunque deve essere sincero per poter risultare degno di fede e tessere così quel rapporto di simpatia e di dimestichezza con i propri interlocutori su cui poggia, in definitiva, buona parte del successo della sua missione.

La seconda dote, in ordine di importanza, del diplomatico ideale è dunque proprio la discrezione intesa come la capacità di conoscere senza rivelare, osservare ma non necessariamente commentare, ascoltare più che parlare. È proprio qui, mi vien fatto di osservare, che si vedono l’abilità e la forza d’animo di un rappresentante diplomatico. Dire poco (sulle cose, s’intende, che ineriscono alla sua missione) ma dire l’essenziale, rafforzando così la sensazione di quella affidabilità, in altre parole “serietà”, che è fondamentale gli altri avvertano nella sua persona. La discrezione, tipica virtù del diplomatico d’ogni tempo, non deve però scivolare certo nell’afasia (il diplomatico deve essere buon parlatore, saper intrattenere interlocutori ed ospiti, parlare in pubblico con scioltezza) né nella timidezza o peggio nella chiusura su sé stessi. Direi anzi che l’estroversione, naturalmente temperata dal senso della misura e dalla prudenza, dovrebbe essere qualità egualmente presente in ogni diplomatico che voglia riportare successo. Una naturale e positiva disposizione verso gli altri, una facilità di rapporti, un continuo desiderio di creare e mantenere proficue amicizie sorrette – si badi bene – da sincero interesse per le relazioni umane mi paiono infatti essere importanti per essere percepiti come persone empatiche e degne di essere coltivate. Se ne gioverà il nostro compito istituzionale e, cosa ancora più importante, vivremo una vita più semplice e felice se avremo grande facilità e disposizione d’animo per le relazioni umane. Ad incoraggiamento dei meno estroversi che però si sentissero egualmente portati per la professione del diplomatico dirò che la vita sociale all’estero, il contatto con i colleghi stranieri, l’essere indotti dalle circostanze ad una assidua frequentazione dei propri interlocutori, portano in generale a maggiore apertura d’animo e facilità di rapporti che naturalmente vanno poi assiduamente rafforzati.

La tolleranza mi pare poi, dopo quanto si è detto, un naturale corollario delle doti umane e di carattere che il diplomatico deve possedere. L’apertura verso culture e civiltà anche molto diverse dalla sua discende, da un lato, dalla curiosità intellettuale, dal desiderio di confrontarsi con la “diversità” sotto tutti gli aspetti; dall’altro è intimamente collegata alla sensibilità, ad un moto spontaneo dell’anima che ci fa amare il nostro prossimo dovunque si trovi e qualunque sia l’aspetto che assume. Tollerante verso fedi, valori ed ideali spesso molto lontani e difficili, ma non impossibili da comprendere, il nostro diplomatico ideale nutrirà al tempo stesso grande attaccamento ai propri principi, a quelli cioè su cui è costruito il mondo cui egli appartiene e di cui egli deve essere, anche e soprattutto all’estero, orgoglioso interprete; e non cederà su di essi neanche di un centimetro. Del resto, l’incontro tra civiltà e culture diverse richiede proprio, insieme alla tolleranza verso l’altro, l’attaccamento ai propri valori, quindi la fermezza cui, in determinate situazioni, non si deve mai rinunciare. Solo dal convergere di questi due stati d’animo potrà infatti scaturire l’intesa, il compromesso che assicurerà – o almeno tenderà ad assicurare – quella pacifica convivenza che, come abbiamo detto più volte, è oggi il fine ultimo di ogni attività diplomatica.

Ancella della tolleranza, per così dire, è la pazienza che il diplomatico deve avere in sommo grado (impazienti ed impulsivi, meglio astenersi) per raggiungere il proprio obiettivo, quando questo spesse volte si fa desiderare e richiede tempo e lungimiranza: guardare cioè ai frutti che potranno raccogliersi domani, ignorando le fatiche e le esitazioni di oggi. Si pensi a certi lunghi, lunghissimi negoziati, specie quelli multilaterali, dove il traguardo sembra a volte lontanissimo ed i progressi infinitesimali. Si pensi al tempo necessario per costruire (o ricostruire) un rapporto di amicizia e di fiducia che magari si dava per scontato. Se non soccorresse la pazienza – che è virtù che va continuamente esercitata ed accresciuta – si sarebbe tentati a volte di cedere ed abbandonare l’impresa. D’altro canto, in circostanze diverse, l’audacia, che è un po’ il contraltare della pazienza, è qualità che, nella giusta misura, deve intervenire per consentirci di ottenere quel che altrimenti sarebbe praticamente irraggiungibile. Naturalmente, il rompere gli indugi ed il passare all’azione deve sempre essere correttamente valutato e presentare concrete, ancorché aleatorie, possibilità di successo. L’audacia quindi non sarà mai azzardo ed irresponsabilità: sarà quel tanto di coraggio per non attendere oltre e procedere spediti verso la meta con concrete speranze di successo. Anche qui viene in mente il negoziato, che a volte richiede un colpo d’ala, una mossa che smuova le acque stagnanti di una defatigante trattativa apparentemente senza sbocchi. Ma anche, specie nel settore bilaterale, una coraggiosa iniziativa politica o economica o culturale in grado ad un certo punto di ravvivare vantaggiosamente relazioni apparentemente ferme e votate al lento avvitamento su sé stesse.

Il diplomatico, non lo si direbbe se non ci si riflettesse, deve coltivare la modestia. Modestia innanzitutto verso superiori e colleghi, con i quali sarebbe di cattivo gusto vantarsi di risultati e successi che, o sono ben palesi e non necessitano quindi ulteriori chiose autocelebrative, o sono tali solo nella mente di chi si elogia e andrebbero allora preferibilmente sottaciuti. Ma modestia e senso del limite anche nel pensare (certo in buona fede…) di essere al centro dell’universo, come cioè se la propria sede o ufficio di lavoro, l’incarico che ci è stato affidato, fossero davvero di gran lunga i più importanti in assoluto; e costituissero quindi una sorta di osservatorio privilegiato che ci permetterebbe di pronunciarci su tutto e non solo sugli affari di stretta pertinenza. Questo è un difetto tipico di certi capi Missione, condiviso naturalmente dai loro principali collaboratori, che i periodici avvicendamenti non riescono ad eliminare “in toto” ma spostano se non altro da una sede all’altra. E modestia, infine, verso l’ambiente locale ed i propri interlocutori, abituali così come occasionali: meglio attendere di essere lodati che ricorrere sistematicamente ad una inquietante incensazione di sé stessi. Nel contempo è opportuno che, accanto alla modestia, il diplomatico coltivi anche la generosità. Generosità verso i propri collaboratori, che attendono quando lo meritano di essere a loro volta elogiati ed incoraggiati. Generosità, in senso non figurato ma materiale, quando si tratti di mettere mano al portafoglio: aiutare una buona causa, donare a coloro che intendiamo ringraziare o comunque gratificare, e aggiungerei qui anche l’obbligo morale di organizzare i propri eventi conviviali (cosiddetti “di rappresentanza”) con larghezza proporzionata all’incarico rivestito: ho visto in passato taluni che non lo hanno fatto ed ho provato pena per essi prima ancora che per i loro sfortunati ospiti.

Il coraggio è un ingrediente sempre apprezzato in chiunque occupi posizioni di responsabilità (circostanza che accomuna tutti i diplomatici, giovani ed anziani, come si è visto) ed è addirittura necessario in sedi che richiedono maggiori fatiche ed impegni o, in alcuni casi, espongono a pericoli: gran parte dell’Africa, alcune regioni dell’Asia, così come dell’America Latina, ma nel recente passato questo è stato vero anche per alcuni territori europei. Innanzitutto coraggio “morale” di assumere determinate decisioni magari non gradite dalle autorità locali, di adottare iniziative di non sicuro esito in situazioni dove non è peraltro possibile fare altrimenti, di agire al di fuori di qualunque “copertura” dei propri referenti in Patria. Ma anche coraggio fisico, con il rischio di lasciarci la pelle (come purtroppo è avvenuto) o almeno di trovarsi esposti a potenziali attentati, manifestazioni ostili da parte dell’ambiente locale, ritorsioni in certi casi delle stesse Autorità straniere. Non va dimenticato che la persona dell’Ambasciatore, come abbiamo visto “sacra e inviolabile”, è pur sempre un simbolo del paese che egli rappresenta e soggetta quindi all’avversione, all’astio e al desiderio di rivalsa che singoli o gruppi organizzati dovessero nutrire verso quest’ultimo. A temperare il coraggio, in determinate circostanze, la prudenza deve intervenire per ricordare al diplomatico l’opportunità – che a volte confina con l’obbligo – di non correre mai inutili rischi, di valutare bene i pro e i contro di qualunque mossa od azione egli volesse intraprendere: “felice il paese che non ha bisogno di eroi”, si usa dire per ricordare l’elementare dovere, anche e soprattutto per un diplomatico, di salvaguardare innanzitutto il successo della missione che gli è stata affidata, l’onore del proprio paese e gli interessi nazionali, attraverso lo strumento diplomatico e non certo, al di fuori di limitatissimi casi estremi, il ricorso a manifestazioni di forza o a spericolati atteggiamenti.

Venendo poi alle particolari qualità professionali in senso stretto che il diplomatico deve possedere, due mi paiono spiccare su tutte per il particolare tipo di lavoro che egli è chiamato a svolgere. La prima è la capacità di redazione dei vari documenti che egli dovrà predisporre giornalmente a seconda delle necessità: rapporti, relazioni, appunti, comunicazioni per il proprio Ministero, note verbali, “aide-mémoire” per le autorità locali, lettere di vario genere per i propri interlocutori, nazionali e stranieri. Il diplomatico scrive ancora tanto, in alcune sedi tantissimo, anche se il suo compito non può certo esaurirsi in questo. Scrivendo, egli dovrà impiegare stile e terminologia adeguati alla tipologia dei vari documenti. Sobrio ed efficace nella trasposizione delle informazioni e delle valutazioni che formano oggetto dei suoi scritti, non è fuor di luogo che egli coltivi anche qui una penna elegante, piacevole per il lettore, secondo le ottime tradizioni di una professione che ha dato molti scrittori (ed anche, talvolta, qualche autentico autore). Analitico nella descrizione di fatti e situazioni che richiedono precisione nei particolari, egli dovrà peraltro essere sintetico e deciso nelle proprie conclusioni sì da assumersi chiaramente le proprie responsabilità. Accanto alla capacità nello scrivere, il diplomatico dovrà naturalmente curare con attenzione la principale arma del proprio lavoro, che è la capacità di comunicare oralmente, quindi l’eloquio. Modulato anche qui in funzione del tipo di comunicazione, di dialogo, e degli interlocutori cui egli si rivolge, l’eloquio va curato particolarmente per renderlo particolarmente efficace, restare impresso in chi ascolta, influenzarne opportunamente l’atteggiamento o l’azione che da questi ci si attende. La capacità di parlare in pubblico, che il diplomatico moderno deve oggi particolarmente possedere, necessita poi particolare esercizio per essere continuamente affinata e resa accattivante. Consigli di colleghi esperti, manuali “ad hoc”, oggi anche “video” sull’argomento, possono aiutare.

Chiuderei questa galleria di “classiche” qualità che, da sempre, deve avere il buon diplomatico, con due virtù che egli deve particolarmente rinsaldare nel corso della carriera per richiamarsi ad esse in tutti i momenti di particolare difficoltà, di esitazione, di dubbio, e per ispirarvi costantemente la propria azione fin dagli inizi della propria carriera: il senso dello Stato e l’amore per la Patria. Il primo significa essenzialmente che il diplomatico, ancorché ligio alle istruzioni del proprio Governo, serve non questa o quella compagine politica ma unicamente il proprio paese: lo Stato, quindi, non solo inteso come l’apparato politico-amministrativo da cui esso è retto (cosiddetto “Stato-persona”) ma anche e soprattutto quale l’insieme delle tante realtà, territoriali, istituzionali e sociali che concorrono a formare il paese stesso (lo “Stato-comunità”). L’Ambasciatore ed i suoi collaboratori devono avere come “stella polare” questo seconda accezione del termine “Stato” se vogliono, come ritengo debbano, “servire” lo Stato ed essere quindi realmente il punto di riferimento in un determinato Paese estero della nostra intera comunità nazionale. E così facendo essi dimostreranno il loro autentico attaccamento alla Patria, che vuol dire riconoscersi tutti in qualcosa di più grande e di superiore a qualunque, pur naturale e a suo modo perfino necessaria, divisione e contrapposizione di parte. Se la dialettica politica e il riconoscersi in un determinato schieramento sono infatti per il cittadino un diritto civile ed un dovere civico, per il funzionario pubblico – massimamente per il diplomatico – l’obiettivo che deve essere costantemente perseguito è quello di mantenersi imparziale in ogni circostanza e preoccupato unicamente del bene supremo della collettività che è postulato dalla concezione dello Stato come “casa di tutti”.

Infine, alle tradizionali “qualità” che da diversi secoli caratterizzano la figura del diplomatico, si aggiunge oggi un’altra dote fondamentale che i nuovi compiti del diplomatico richiedono con particolare insistenza. Si tratta della capacità manageriale. Abbiamo osservato, parlando dell’odierna attività diplomatica, come questa avendo allargato di molto il proprio spettro di azione abbia trasformato le Rappresentanze – piccole o grandi che esse siano – in vere “centrali” di intervento e di impulso nei più svariati settori. Questo necessita che il Capo Missione e gli altri funzionari sviluppino capacità di gestione e di impiego delle, a volte non indifferenti, risorse umane, finanziarie e tecniche che vengono ad essi allocate. Quali veri e propri “manager”, coloro che un tempo si dedicavano soprattutto alla raccolta di informazioni e al negoziato con il Governo locale, debbono oggi spaziare in campi promozionali molto diversi ed avvalersi con intelligenza ed efficienza di quanto hanno nella loro disponibilità allo scopo di raggiungere gli obiettivi che, a somiglianza del settore privato, vengono ora ad essi fissati dall’Amministrazione e dal potere politico. Così facendo, forse, un po’ di quell’aspetto romantico, o se si vuole di alto artigianato professionale, che distingueva un tempo questa professione – e che pur sopravvive largamente – deve convivere ora con esigenze maggiormente “manageriali” ed efficientistiche. Ma tutto questo, lungi dall’immiserire questa professione, anzi la arricchisce di contenuti nuovi e la rende ancora più interessante ed estremamente formativa sul piano professionale ed umano. Indotto dai suoi nuovi compiti, il diplomatico-manager sviluppa capacità e conoscenze che prima gli sfuggivano e gli forniscono ora nuovi stimoli e slancio in una professione sempre più appassionante a tutela e promozione di quello che si suole ormai definire “Il sistema Italia”.

16. Il cerimoniale diplomatico

16.1 L’importanza del “cerimoniale” nelle relazioni diplomatiche

Quando misuriamo l’efficienza delle attività umane, specie di quelle professionali, generalmente badiamo soprattutto alla sostanza. Ciò che conta, nel nostro giudizio, è il risultato che una determinata attività è in grado di raggiungere grazie alla maggiore o minore capacità di chi la pone in essere. Poco rilevano, ai nostri occhi, le modalità, le forme che essa assume. Di un medico ci interessa che la sua diagnosi sia giusta, così come idonea la terapia che egli decide di adottare per curare la nostra infermità: non ci occupiamo quasi mai dei “protocolli” che egli è indotto a seguire o delle tecniche che impiega nelle cure che ci prodiga, purché appunto abbiano effetto. Di un ingegnere o di qualsiasi altro tecnico saremo indotti a valutare la bravura nell’affrontare, con ragionevoli speranze di successo, l’incarico che gli abbiamo affidato: non certo l’abito che indossa o il modo con cui si esprime. E così per la maggior parte dei “lavori”, dei “mestieri” che vengono esercitati intorno a noi e che contribuiscono a modellare la nostra civiltà, il mondo in cui viviamo.

Venendo invece all’attività diplomatica – di cui abbiamo già analizzato le varie vesti che assume e le procedure delle quali si avvale – qui, oltre alla sostanza, cioè all’effetto positivo che da essa ci si ripromette di trarre, vanno tenute ben presenti anche le forme in cui si esplica. Quando un ambasciatore si reca dal capo dello Stato di accreditamento per presentare le lettere credenziali o per altre ragioni inerenti alla sua missione; quando una personalità di Stato o di governo compie una visita all’estero; quando, sempre nello Stato di accreditamento, si celebra una particolare ricorrenza associando ad essa il corpo diplomatico; in tutte queste occasioni valgono una serie di regole e di disposizioni, alcune comuni a tutti gli Stati, altre specifiche di una determinata realtà territoriale, che disciplinano – spesso minuziosamente – lo svolgimento di quell’evento ed il comportamento di chi vi prende parte. È questo quello che viene chiamato “cerimoniale diplomatico” (o anche, mutuando il termine dalla lingua francese, “protocollo”). In diplomazia il cerimoniale è essenziale e, anche in tempi mediamente più disinvolti come quelli di oggi, non può essere ignorato. Non può esserlo per la buonissima ragione che, in questo caso, la “sostanza” non va disgiunta dalla “forma” di cui deve ammantarsi. Anzi, si potrebbe quasi affermare che, in diplomazia, la forma è sostanza. Se, come abbiamo visto, l’eguaglianza di tutti gli Stati ed il mutuo rispetto che essi debbono tributarsi sono i cardini dell’attività diplomatica, le particolari forme che assumono determinati “momenti” di quest’ultima, come quelli dianzi ricordati, sono infatti lo specchio dei principi anzidetti e ne rappresentano simbolicamente la garanzia ed il suggello. L’ordine di precedenza degli agenti diplomatici che partecipano ad una cerimonia, l’abito che essi indossano, talvolta perfino i gesti che essi compiono ed il loro linguaggio, seguono consuetudini spesso antiche che, lungi dall’essere semplicemente un orpello, un mero elemento esteriore, rammentano plasticamente – e quindi nel modo più efficace che vi sia – l’aderenza ad una “dottrina” ormai consolidata e ad una tradizione che costantemente si invera. Trascurare o addirittura violare quelle forme equivarrebbe non solo ad una “performance” diplomatica del tutto difettosa ma anche ad una grave scorrettezza e, in taluni casi, ad un vero e proprio incidente che necessiterebbe scuse formali e che potrebbe avere conseguenze più serie laddove lo si volesse attribuire non a mero errore ma ad intenzionale offesa.

Cambiamenti in queste norme naturalmente ne avvengono, man mano che le costrizioni della vita moderna non consentono più, se non con sempre maggiore difficoltà, il loro puntuale rispetto. Qui i cambiamenti più significativi si sono avvertiti soprattutto negli “onori” che una volta venivano resi ai capi Missione nei paesi di accoglienza. Ad esempio, specie nel mondo occidentale, Europa e Stati Uniti (ma è una prassi che si riscontra anche in paesi di più recente indipendenza) oggi il cerimoniale della presentazione delle lettere credenziali si è molto alleggerito, sì da rendere assai spesso quello che era un evento cui prendeva parte l’“establishment” locale, contrassegnato da particolari festeggiamenti, a volte con sfilate militari, salve di cannone, concorso di popolo, un più contenuto anche se solenne ricevimento lontano dagli sguardi dei più. Nella presentazione delle credenziali, fermo restando che nel nucleo essenziale della cerimonia va rispettata la Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961, che come sappiamo ha in gran parte codificato norme consuetudinarie da molto tempo vigenti presso la grande maggioranza degli Stati sovrani, le forme poi sono sempre state e permangono abbastanza diverse da paese a paese. Si va da eventi circondati da modalità interne ancora abbastanza articolate (schieramento di truppe che accolgono il Capo Missione, edifici pubblici imbandierati, prescrizione di abiti da cerimonia o divisa diplomatica – ove prevista – per tutti i partecipanti) a cerimonie più sobrie nel formato e nello svolgimento, quasi di routine: una routine accentuatasi negli ultimi tempi, stante il progressivo allargamento dei “corpi diplomatici” a causa dell’accresciuto numero di Stati sovrani e, di conseguenza, la prassi crescente delle presentazioni di credenziali organizzate lo stesso giorno, con la stessa cerimonia, per più capi Missione, uno di seguito all’altro. In tali casi, spesso l’abito richiesto è il semplice “vestito scuro” e gli stessi Capi di Stato riceventi tendono ad abbreviare la durata dell’evento riducendolo quasi ad una mera formalità, semplice ma cordiale. Ciò che conta comunque, in ossequio all’eguaglianza di tutti gli Stati, è che in quel determinato contesto statuale tutti gli Ambasciatori ricevano, nelle stesse circostanze, identico trattamento, da quello degli Stati Uniti a quello, faccio un esempio, della minuscola ma rispettabilissima Repubblica di San Marino.

Nella più che quarantennale esperienza diretta di chi scrive, si è andati da cerimonie di questo secondo tipo, scarne nella loro programmatica brevità ancorché ricche di significato, a riti più complessi ma improntati ad una schietta cordialità. Quanto a cerimonie brevi ma piuttosto fuori ordinanza, basterà che io ricordi la presentazione delle credenziali a Tripoli, nel 1971, dell’Ambasciatore d’Italia all’allora Capo dello Stato, il colonnello Gheddafi. Rammento appena che le relazioni italo-libiche, dopo la confisca dei beni e l’espulsione dei cittadini italiani avvenuta nel 1970, erano piuttosto altalenanti e con tendenza al peggio, anche per la polemica anticolonialista sviluppata dal regime di Tripoli. In quella occasione il Capo Missione e gli altri funzionari che lo accompagnavano, tra cui c’ero anch’io, dovettero sottostare infatti ad un “cerimoniale” alquanto discutibile. Orario della presentazione non rispettato, con un ritardo addirittura di una intera giornata, luogo dell’evento puntigliosamente nascosto sino all’ultimo (rivelatosi poi una caserma fuori dalla capitale), tenuta assai poco protocollare di Gheddafi stesso, vestito con una divisa militare “di fatica”, camicia a maniche rimboccate e frustino di ordinanza. Tradizionali conversazioni, dopo la cerimonia, abbastanza “tiepide” nel tono e povere di vera sostanza. Insomma, non proprio il tipo di accoglienza protocollare che ci saremmo aspettati. Esperienza, almeno per alcuni aspetti, abbastanza simile, “si parva licet”, a quella vissuta da me in un paese ove, alcuni anni dopo, fui nominato primo Ambasciatore italiano non residente. La nostra Missione diplomatica “in loco”, esistente dall’indipendenza del 1960, era stata inopinatamente chiusa da noi quasi quarant’anni dopo senza troppe spiegazioni e le relazioni affidate a me a partire dalla lontana capitale dove risiedevo. Le autorità locali, come era facile intuire, erano molto contrariate per quello che percepivano come un grosso sgarbo e il Presidente della Repubblica (un militare autore di un colpo di Stato col quale, successivamente, finii nonostante tutto con lo stringere amicizia) mi fece venire a vuoto due volte nella sua capitale impedendomi ad altrettante riprese, con esigui pretesti, di accordarmi l’udienza prevista e di presentare le credenziali per le quali avevo fatto il lungo viaggio, giusto per marcare il proprio disappunto verso l’Italia. La terza volta, finalmente, riuscii a farmi ricevere da lui e perfezionare così il mio accreditamento; non senza comunque aver fatto passare, in precedenza, il messaggio, informale ma incisivo, che qualora fossi stato indotto ad un ulteriore viaggio a vuoto non mi sarei mai più recato in quella capitale e le relazioni bilaterali con l’Italia sarebbero rimaste praticamente inesistenti.

Ma, per fortuna, queste che ho ricordato possono considerarsi circostanze insolite, verificatesi in paesi dalle tradizioni ancora poco consolidate e presso governi che, con tutta evidenza, non riuscivano a tenere ben separati eventuali e temporanei motivi di risentimento dall’opportunità di osservare sempre, almeno formalmente, le regole del rispetto e della cortesia che vigono nei rapporti con gli altri Stati ed i loro rappresentanti. Tutte le cerimonie di presentazione delle credenziali cui ho assistito o di cui sono stato protagonista, dall’Irlanda al Belgio, dal Canada al Senegal e all’Ungheria, per limitarmi ad alcune, furono invece, pur diversissime tra di loro, sempre pienamente rispondenti ai canoni della cortesia internazionale e, soprattutto, della tradizione diplomatica. Tradizione che, per questo tipo di cerimonie e le altre della vita diplomatica, ha sempre teso ad individuare le forme più idonee e solenni raggiungendo a volte, specie in passato, un rilievo ed un significato particolari.

16.2 L’evoluzione storica del cerimoniale e la forza e il significato della tradizione

Ma anche le forme diplomatiche, dicevamo poc’anzi, evolvono sotto l’influenza della modernità che avanza – comunque la si voglia intendere – e della semplificazione cui, per vari e concomitanti motivi, molte cerimonie e procedure sono ormai sottoposte. Pur tuttavia, occorre ancora ribadire, quelle forme conserveranno sempre la caratteristica di rispondere ai due fondamentali obiettivi per cui sono state a suo tempo ideate e codificate: affermare da un lato l’eguaglianza, nella pacifica convivenza, di tutti gli Stati e, dall’altro, il rispetto che gli Stati stessi si debbono tra di loro. E poiché, come abbiamo visto, i capi Missione (ed i loro collaboratori diplomatici) rappresentano lo Stato accreditante è logico che ad essi vengano riservati, nello Stato di accreditamento, non solo un determinato trattamento giuridico (immunità e privilegi, di cui abbiamo parlato) ma anche quelle manifestazioni di particolare considerazione che sono il semplice ma necessario riflesso del rispetto dovuto al loro paese. E, quindi, le forme del cerimoniale osservato nei loro confronti non potranno mai essere ridotte al di là di un certo limite, tenuto anche conto che ogni unilaterale e sostanziale allontanamento dal nucleo essenziale di principi generalmente osservati in questa materia all’interno della comunità internazionale da parte di un determinato paese troverebbe poi, in forza del principio di reciprocità di cui dianzi si è parlato, eguale ed automatica “deminutio” per i propri rappresentanti diplomatici all’estero.

Se gli usi di cerimoniale, quando sono rivolti ai rappresentanti diplomatici accreditati in un determinato paese, presentano dunque profili di particolare delicatezza per quanti sono preposti alla loro applicazione, ancor di più ciò è vero laddove i destinatari di quegli usi siano le Autorità stesse di un altro paese che giungano in visita. Il cerimoniale delle visite (di Stato o comunque ufficiali) è, ancor oggi, particolarmente impegnativo ed il suo mancato rispetto ancor più grave e foriero di conseguenze negative per chi non vi si adegui. Qui, anche per questo, gli usi variano molto da paese a paese. Si va da un insieme minimo che assicuri comunque le dovute manifestazioni di riguardo per gli illustri ospiti a forme più complesse ed articolate che, di solito, sono soprattutto i paesi con maggiori disponibilità logistico-finanziarie a potersi permettere. Ma anche quelli, penso sempre ai paesi di più recente indipendenza, che non hanno molti mezzi per festeggiare l’ospite straniero ricorrono talvolta ad altri sistemi per onorarlo a dovere. Tempo fa, ad esempio – mi chiedo se oggi le cose non stiano cambiando – era invalso l’uso nei Paesi africani di celebrare l’arrivo di un Capo di Stato straniero convocando all’aeroporto tutti gli Ambasciatori colà accreditati per stare accanto al Capo di Stato “padrone di casa” nel ricevere l’ospite, essere passati in rassegna da quest’ultimo e stringergli la mano. Una consuetudine che al Paese ospitante non costava nulla ma – occorre dirlo – implicava che i rappresentanti diplomatici, spesso con brevissimo preavviso, si rendessero disponibili per una cerimonia senza dubbio gratificante per il personaggio che arrivava ma a volte di minore interesse per loro, distolti in questo modo da più pressanti incombenze. Proprio per questo talvolta gli Ambasciatori stranieri, specie laddove quegli arrivi fossero piuttosto frequenti, finivano col defilarsi ed inviare in loro vece un funzionario più giovane, ritenuto più adatto a lunghe soste in aeroporto sotto il sole cocente e comunque, per definizione, pronto a sacrificarsi. Fu così che a Tripoli, la mia prima sede di servizio, mi trovai molti anni fa in alcuni eventi aeroportuali del genere a rappresentare l’Italia, sotto l’accigliato sguardo di Gheddafi, all’arrivo di dignitari di altri paesi, spesso lontani e di non primissimo piano, venuti quasi sempre in cerca di aiuti economici presso il prodigo “raìs” locale.

Le norme di cerimoniale, dicevamo, variano da paese a paese, fermo restando un nucleo immodificabile e che da tutti va osservato. E, abbiamo anche sottolineato, tanto più rilevante e di antica tradizione diplomatica è un determinato paese, tanto più minuziose e complesse saranno le disposizioni che esso dichiara autonomamente di voler osservare. È questo il caso dell’Italia che ha un cerimoniale particolarmente articolato per i rapporti con il corpo diplomatico e le visite di personalità straniere. Una delle grandi ripartizioni del nostro Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale si occupa interamente della questione e si chiama proprio, come abbiamo visto, “Cerimoniale diplomatico della Repubblica”. Ad esso è preposto un ambasciatore od un ministro plenipotenziario particolarmente versato in questa delicatissima materia e che, per l’“expertise” di cui dispone ed il ruolo che riveste, rappresenta la massima autorità in tema di norme di cerimoniale da osservarsi nelle visite in Italia e all’estero e nei rapporti con il corpo diplomatico accreditato in Italia. Proprio uno di coloro che con maggiore successo si sono avvicendati in questa funzione, l’ambasciatore Leonardo Visconti di Modrone, ha scritto e pubblicato nel 2008 un prezioso ed agile volumetto fuori commercio nel quale sono riunite le nostre “Consuetudini di Cerimoniale Diplomatico” (questo è il titolo dell’opera di cui consiglierei la lettura a chi desideri approfondire l’argomento e, in particolar modo, ai giovani e meno giovani funzionari in servizio che quelle regole debbano osservare). Tanto la conoscenza del cerimoniale, o protocollo che dir si voglia, è essenziale per la pratica diplomatica, all’estero ma anche in Italia, che mi sono sempre chiesto se non sarebbe il caso che almeno tutti i giovani funzionari all’inizio della carriera frequentassero uno “stage” teorico-operativo di qualche settimana presso il Servizio del Cerimoniale. Ne trarrebbe giovamento la loro sicurezza nell’affrontare le occasioni in cui si troveranno sicuramente coinvolti nel corso della carriera e nelle quali (visite, conferenze internazionali ed altri eventi organizzativi e protocollari) una pregressa, sia pur breve esperienza specifica potrebbe rivelarsi preziosa.

Soggette in una certa misura, come si è più volte ricordato, all’evoluzione imposta dal mutare dei tempi e a circostanze eccezionali che possono consigliarne una certa flessibilità, ciò nonostante le consuetudini di cerimoniale rappresentano un tradizionale ancoraggio, un insostituibile punto di appoggio delle relazioni diplomatiche tra gli Stati e gli altri soggetti della comunità internazionale. Esse contraddistinguono oltretutto un particolare “modo d’essere” di tali relazioni, fatto di cortesia e di stile anche nei momenti più critici. Cortesia e stile che dovrebbero indurre a particolare ponderazione e misura nei rapporti, spesso improntati a concreti interessi e rapporti di forza, tra i governanti dei diversi paesi, le loro “élites” e le reciproche istituzioni. Se le relazioni diplomatiche, come abbiamo visto, tendono in ultima analisi a preservare la pace fin dove questo è possibile, il loro particolare atteggiarsi, le forme esteriori che esse rivestono, non possono, in ultima analisi, che essere viste come un ulteriore, sia pur timido ed imperfetto strumento, per cercare di contribuire a rendere meno crudo e conflittuale quel serrato confronto tra gli Stati che, abbandonato a sé stesso, rischierebbe costantemente di precipitare l’umanità nella spirale della violenza.

Appendice I – La donna e la diplomazia

1. Ecco un tema affascinante, che merita certamente che gli si dedichi uno spazio a sé stante in ogni odierna dissertazione sulla diplomazia. Poiché, in effetti, al concetto di “diplomazia”, intesa in senso ampio, si accompagna naturalmente proprio una particolare idea della donna, almeno così come quest’ultima è stata sempre vagheggiata ed apprezzata dall’uomo. Quella, per intenderci, che fa leva su di una naturale dolcezza unita ad una ferma determinazione nella tutela di un interesse o nel perseguimento di un obiettivo, su una innata capacità di mediazione e di approccio interpersonale, su una particolare sottigliezza nell’impiego dei mezzi maggiormente idonei a raggiungere una meta. Tutte caratteristiche che, nel corso della storia e nella comune esperienza dei più, in tantissime occasioni si sono rivelate consustanziali al genere femminile. Tanto da chiedersi perché mai – se non fosse per la condizione di inferiorità cui per molto tempo essa è stata tradizionalmente confinata – alla donna non sia stato offerto in passato un ruolo maggiore nella pratica, anche professionale, di una attività che così bene ad essa si addice.

Ma, prima ancora di parlare delle donne che svolgono ormai, al pari dei colleghi uomini, la professione del diplomatico, il pensiero corre alle tante donne che hanno intrecciato la loro esistenza, per scelta o per necessità, alla vita dei loro mariti impegnati in quell’attività.

Mestiere prevalentemente maschile fino a trenta, quarant’anni or sono (pochissime, in precedenza, le donne e presenti, come si è visto, nei ruoli della diplomazia italiana solo a partire da metà degli anni ‘60 del secolo scorso) la componente femminile nell’ambito diplomatico si identificava soprattutto, un tempo, nelle mogli dei funzionari stessi. E non si pensi, partendo dalla situazione odierna così mutata rispetto ad un passato tutto sommato recente, che il significato di quella che è stata – e tuttora permane in certi casi – una “professione” a tempo pieno, appaia trascurabile e che scarsamente rilevante si sia quindi manifestato il contributo da essa fornito al lavoro del diplomatico vero e proprio. In un’epoca in cui i rapporti sociali e soprattutto la convivialità erano molto più intensi di oggi, il ruolo della consorte di un funzionario diplomatico – in particolare se in servizio all’estero – è stato costantemente di assoluto rilievo. L’arte di “ricevere” gli ospiti, come si usava dire (e, a differenza di oggi, quasi esclusivamente nella propria dimora) si manifestava particolarmente preziosa. Essa era affidata a “padrone di casa” colte, che padroneggiavano le principali lingue straniere, eleganti, versate nella conversazione, nella cucina e nell’arredamento (le case dei diplomatici italiani erano, per generale riconoscimento dei colleghi stranieri nelle varie sedi, tra le più belle e di maggiore rappresentanza per il mobilio, gli arredi, le tavole finemente apparecchiate per gli eventi conviviali). Giovani e meno giovani signore, le mogli dei diplomatici erano capaci di dirigere a puntino i loro – spesso non facili – collaboratori domestici locali e riuscivano, talvolta anche con pochi mezzi a disposizione, a ricreare nelle loro abitazioni un’atmosfera raffinata ma cordiale e semplice al tempo stesso, tale da bene impressionare e far sentire a loro agio i numerosi e diversissimi visitatori. Mogli che coadiuvavano con perizia i mariti nell’intrattenere i loro ospiti, nel creare o consolidare relazioni ed amicizie che sono l’essenza stessa dell’attività diplomatica. Attività che si giovava dunque – e ancora in molti casi si giova – dell’aiuto di incalcolabile valore prestato da consorti intelligenti ed inclini ad impegnarsi nel compito di concorrere a rappresentare degnamente l’Italia. Giacché se il funzionario diplomatico (uomo o donna che sia) è giudicato dai propri interlocutori non solo per la propria bravura o dirittura morale ma anche per la simpatia che ispira e per l’ammirazione che si ha per lui (o per lei) in quanto rappresentante del suo paese, è indubbio che il comportamento che contraddistingue il coniuge (anche il coniuge uomo) e l’“aura” che lo accompagna rivestono un’importanza assolutamente determinante. Nei fondamentali rapporti sociali, la “coppia” è valutata dagli interlocutori quasi sempre nel suo insieme. E spesse volte – è accaduto realmente – una moglie o un marito di elevato profilo hanno rappresentato magnificamente anch’essi una certa idea dell’Italia, particolarmente cara agli stranieri, convogliando di riflesso verso il coniuge-diplomatico ancora maggior stima e simpatia.

Né va dimenticato – e preme qui rivolgere per questo un affettuoso omaggio alle tanti consorti di colleghi che ho conosciuto nel corso della mia carriera – che spessissime volte le mogli dei diplomatici hanno dovuto abbandonare o almeno accantonare temporaneamente una loro professione, una loro attività o una particolare vocazione verso studi ed approfondimenti culturali, a causa della necessità di seguire il marito destinato all’estero e di coadiuvarlo in missioni spesso difficili, in sedi di particolare disagio, dovunque occorresse “esportare” una immagine dell’Italia accattivante e foriera di simpatie e di favorevoli disposizioni d’animo verso il nostro paese. Assorbite dai compiti di rappresentanza (chiamate spessissimo oltre tutto, dalle usanze di cerimoniale, a partecipare ai tanti riti ed eventi cui, all’estero, viene associato il corpo diplomatico) indotte a dedicare tempo ad approfondire usi e costumi, talvolta anche la lingua, del paese straniero dove risiedevano con il marito, le mogli dei diplomatici non avevano certo tempo da destinare ad altre occupazioni. E quelle tra di esse che avrebbero desiderato egualmente continuare la propria attività iniziata in patria erano impossibilitate a farlo da legislazioni locali che non ammettevano o che comunque non favorivano il lavoro dei familiari di un agente diplomatico straniero (situazione oggi, peraltro, in lento ma costante miglioramento). Ed erano quindi votate a sacrificare le proprie aspirazioni professionali in nome dell’unità familiare, dell’opportunità di essere accanto al coniuge nello svolgimento della sua missione, nel delicatissimo compito infine di crescere ed educare la prole. Un lavoro, un “vero” lavoro a tempo pieno e che, per quanto riguarda il nostro paese, non ha ottenuto sempre adeguati e tempestivi riconoscimenti, come se tutto ciò che proviene dalle donne fosse dato sempre per scontato.

Infine, come non rivolgere uno specialissimo pensiero alle consorti dei capi Missione? Se i coniugi dei funzionari diplomatici all’estero condividono fortemente – come abbiamo visto – la vita e l’attività dei loro consorti, questo è particolarmente vero per colei che, in tanti decenni, anzi secoli, da che si è andata consolidando la diplomazia residente, ha rivestito, nelle ambasciate, una funzione tutt’altro che trascurabile nel contribuire a rappresentare il paese al più elevato livello. E nel costituire, diciamolo anche, un punto di riferimento, materiale ed ideale al tempo stesso, per tutto il personale dell’ambasciata, in particolare per i funzionari diplomatici e per le loro consorti. Le mogli dei capi Missione che ho conosciuto ed apprezzato erano, il più delle volte, simpatiche, brillanti e graziosissime figure, tale da farsi ricordare con affetto e riconoscenza, non solo per l’attività svolta a fianco del marito ma anche per il sostegno morale e l’incoraggiamento – specie in circostanze difficili – fornito a tutto il personale e alle loro famiglie. Se è vero l’adagio popolare secondo cui a fianco di un grande uomo vi è sempre una grande donna, è ancor più incontrovertibile che una brava, generosa e sensibile moglie di un ambasciatore è decisiva per il pieno successo della missione di quest’ultimo: sul piano sociale senza dubbio, ma anche nel creare e mantenere con stile e con saggezza un clima di serenità e di collaborazione reciproca all’interno di quel delicato microcosmo che è un ufficio diplomatico all’estero. Capisco, e ne condivido pienamente l’assunto, quanto affermato da Daniele Varé, un diplomatico italiano del passato, oggi ingiustamente un po’ dimenticato, il quale parlando della “carriera” considerava scherzosamente come uno dei suoi “gradi” davvero più eleganti proprio quello di “ambasciatrice” (come una volta, da tutti, erano chiamate le mogli dei capi Missione).

2. Venendo finalmente alle “donne diplomatiche” vere e proprie, cioè a quelle che svolgono questa professione, nel corso della presente trattazione più volte ci siamo riferiti ad esse, elogiandone le capacità e la bravura e rilevando come esse siano, per caratteristiche naturali, assai portate per un lavoro del genere. Convinto come sono che esse siano assolutamente alla pari dei colleghi uomini come valore e possibilità di ricoprire i diversi incarichi che la carriera prospetta man mano ai suoi appartenenti, mi sono sempre rivolto, parlando in questa trattazione di “un diplomatico” o de “gli appartenenti alla carriera diplomatica”, genericamente sia agli uomini che alle donne e qualunque riferimento alla preparazione del concorso d’ingresso e alle funzioni svolte dai funzionari diplomatici, specie in servizio all’estero, abbracciava sia gli uni che le altre.

Questo peraltro non vuole minimamente sottacere l’esistenza di una specifica problematica della “gens” femminile all’interno del Ministero degli affari esteri e della carriera diplomatica in particolare. Uomini e donne, nel mondo delle professioni e dell’impiego pubblico, non nascono eguali ma semmai lo diventano attraverso un lungo e difficile itinerario. Le donne nella diplomazia italiana, come abbiamo visto, sono arrivate tardi rispetto ad altri paesi della nostra stessa area culturale. Il primo ostacolo che esse hanno dovuto superare è stato senza dubbio lo scetticismo nei loro confronti, quando non la vera e propria ostilità, di un mondo tutto al maschile non disposto a concedere loro alcuna cambiale in bianco. Esse hanno dovuto, alla pari di quanto accaduto in magistratura, nella carriera di prefettura, o in altri settori della dirigenza dello Stato ad esse per tanto tempo preclusi di fatto o di diritto, dimostrare concretamente, con le loro doti ed il loro impegno, di meritare fiducia ed apprezzamento da parte dei loro superiori e dell’Amministrazione. Partita vinta ampiamente agli “esteri”, se in questi anni alcune di esse, certo ancora poche, hanno raggiunto i massimi livelli e hanno ricoperto delicate ed importanti funzioni apicali quali, ad esempio, quella di Segretario generale del Ministero, di direttore generale, di capo Missione in grandi ed importanti ambasciate bilaterali (Parigi, Washington) o multilaterali (la NATO, le Nazioni Unite). Ed ogni anno ormai, a fronte delle poche unità che entravano ogni anno come vincitrici del concorso, le donne diplomatiche crescono di numero. Parecchi uffici del Ministero sono affidati ad esse e non è lontanissimo il giorno in cui esse raggiungeranno una presenza nei gangli dell’Amministrazione, a tutti i livelli, molto numericamente vicina se non addirittura pari a quella dei colleghi uomini.

Resta ancora da guadagnare una battaglia, culturale prima ancora che giuridica, legislativa ed amministrativa, quella cioè che consenta di rimuovere realmente gli ostacoli che, non vi è dubbio, ancora frenano in qualche modo le aspirazioni di carriera e la quotidiana esistenza professionale di tante donne diplomatiche. Dall’organizzazione del lavoro in Italia e all’estero (che poco ancora prende in considerazione la specificità femminile) alla destinazione nelle varie sedi diplomatiche e consolari, alla problematica delle famiglie (ancora spesso gravante sulle sole donne). Le rivendicazioni femminili – spero di non averne dimenticata qualche altra di pari o maggiore rilievo – sono tante ed importanti. D’altro canto l’auspicabile riequilibrio tra la presenza maschile e quella femminile nella carriera diplomatica, a cinquantacinque anni di distanza ormai dall’inserimento nel ruolo delle prime donne vincitrici di concorso, appare ineludibile. Nell’intento di garantire alla componente femminile sbocchi adeguati alle sue capacità e al suo desiderio di contribuire alla tutela e alla promozione degli interessi nazionali. Ma anche per rivitalizzare la carriera stessa attraverso l’apporto di nuovi entusiasmi, di diverse e stimolanti capacità naturali. “Femminilizzare” la carriera, nel senso qui di infondere in questa gloriosa ed antica professione, con l’ingresso e l’ascesa di un maggior numero di donne, una freschezza di visione delle cose, un approccio più equilibrato e sereno ancorché non meno determinato ed efficace, qualità che possono integrarsi con quelle più prettamente maschili già largamente diffuse, condurrebbe infatti ad un rafforzamento della carriera e della professione stessa del diplomatico da cui tutti trarrebbero beneficio.

Appendice II – L’abito del diplomatico

“L’abito non fa il monaco”, si usa dire comunemente. Mai espressione fu più esatta e fuorviante al tempo stesso. Se è vero infatti che occorre non fermarsi alle apparenze per giudicare una persona, è altrettanto incontrovertibile che il modo di presentarsi in pubblico, lo “stile” di cui si è portatori e quindi, in ultima analisi, il vestito che si indossa, ci qualificano spesso, nel giudizio dei più, come appartenenti ad una determinata categoria sociale, professione od attività. Per cui adottare un comportamento diverso da quello che ci si attende da noi o un abbigliamento non consono al lavoro che svolgiamo potrebbe risultare leggermente fuori posto e ingenerare, in chi ci osserva, sorpresa e disappunto. Insomma, il monaco del detto popolare internamente rimane tale, anche se non si veste con la tradizionale tonaca; né è sufficiente indossarla – questo è chiaro – per acquisire ipso facto l’“animus” del religioso. Però non credo vi sia dubbio che un monaco (vero) il quale si presenti nella sua tenuta d’ordinanza sia immediatamente più riconoscibile, e quindi credibile ed efficace, di un collega vestito in abiti borghesi.

Come veste il “monaco”, cioè il diplomatico di cui ci siamo occupati fin qui? Ecco una domanda che potrebbe sembrare oziosa, estranea ad un modesto excursus come questo sulla diplomazia contemporanea. Anzi, pensandoci bene, perfino provocatoria in tempi in cui qualunque tentativo di distinguersi tra la folla dei nostri simili rischia di passare per “elitista” o addirittura reazionario. Rispondo subito chiarendo che questa “appendice” ha semplicemente lo scopo di fare il punto sugli abiti che il diplomatico, ancor oggi, ha il dovere di indossare quando è in servizio per far ben figurare il paese che rappresenta e tributare rispetto a quello che lo ospita (due contenuti davvero minimi di questa professione, come abbiamo visto più volte). Vestire in un certo modo, più accurato e più consono alle varie occasioni della giornata, mi pare risponda pienamente a questa duplice esigenza. Senza particolari ideologie, sensi di superiorità mal riposta o troppi rimpianti per il passato. Un passato in cui, solo cento anni fa, le differenze sociali erano evidentemente molto più marcate di oggi e l’abito occupava una collocazione particolare nel dispositivo che quelle differenze tendeva costantemente a sottolineare. Allora il diplomatico, espressione spesso ancora dell’aristocrazia o comunque dell’alta borghesia, adottava un abbigliamento ricco e ricercato, sia perché era connaturato alla sua condizione, sia perché i suoi interlocutori appartenevano egualmente agli strati superiori della società locale ed era quindi naturale e doveroso che egli si ponesse con essi su di un piede di eguaglianza anche sul terreno dell’eleganza e dello stile.

Oggi la situazione è nettamente cambiata, questo è evidente. Le minori differenze sociali e l’irrompere della modernità hanno condotto progressivamente, nella vita di tutti i giorni, ad una certa uniformità nel vestire che confina talvolta nel grigiore e nell’estrema semplificazione: uso dello stile “casual” quasi in ogni circostanza, abbigliamento comodo ma spesso anonimo anche da parte di chi non sarebbe privo di risorse economiche per acquistare qualcosa di più fine ed originale. In questo panorama non è che il “nostro” diplomatico debba andare ostinatamente controcorrente ed affermare una propria orgogliosa “diversità”. Non si vestirà certamente più con il numero di giacche, colorati “gilet” o variopinte cravatte che indossava il suo omologo, poniamo, ancora alla vigilia della prima guerra mondiale. Ma dovrà sempre prestare una certa attenzione alle varie occasioni che si presenteranno nella sua giornata, agli eventi in cui sarà coinvolto, al tipo di “rappresentanza” del suo paese (anche, perché no, della moda e del buon gusto di quest’ultimo) che gli viene richiesta. E non si commetta l’errore, purtroppo non infrequente, di ritenere che più modesto, sotto il profilo socio-economico, è il paese in cui il diplomatico deve operare (i c.d. paesi in via di sviluppo) e maggiori possono essere, per lui, le libertà di vestirsi in modo disinvolto (magari senza la giacca e la cravatta anche in ufficio). Proprio perché temono di essere, come si dice, prese sotto gamba, le “élites” e le classi dirigenti di quei paesi sono molto più attaccate alle forme di quanto non siamo noi in Europa. Non vestirsi correttamente da parte nostra suonerebbe per loro come un’offesa perché essi maturerebbero il convincimento che non li stiamo prendendo sul serio. Quindi, attenzione soprattutto ai paesi, almeno potenzialmente, più suscettibili. E comunque, per chiudere questo specifico punto, anche se gli ambienti locali con i quali il diplomatico avrà maggiori relazioni fossero abbastanza permissivi in materia di vestiario, resterebbe il nostro obbligo di non far fare brutta figura al nostro paese (che viene giudicato, come abbiamo detto più volte, anche per il comportamento e lo stile dei suoi rappresentanti). Del resto, come si è visto, il diplomatico (anche all’inizio della sua carriera all’estero) riceve una “indennità” per sopperire agli “oneri del servizio”. E, tra questi, c’è senz’altro quello di vestire in modo adeguato in ogni occasione e quindi di procurarsi gli abiti adatti.

Atteso dunque che l’abito fa…il monaco – cioè il diplomatico – come deve comportarsi quest’ultimo su di un così scivoloso terreno? Dico scivoloso perché qui è facile sbagliarsi. Vestirsi male e con superficialità, come abbiamo accennato, può essere – anzi è – senz’altro un errore. Ma anche eccedere in un’eleganza troppo ricercata o nell’abbondanza di capi di vestiario, specie per i diplomatici più giovani, può indurre gli astanti a giudizi non del tutto lusinghieri e ad un certo sospetto di frivolezza e quindi di poca serietà. Diciamo subito che il giovane diplomatico, nelle prime due, tre sedi di servizio, dovrebbe essere elegante ma con un guardaroba composto di pochi capi di buona fattura (meglio ricorrere ad abiti su misura, piuttosto che confezionati in serie). Man mano che egli andrà avanti nella carriera ed occuperà posizioni sempre più rilevanti (le quali comportano per lui una crescente esposizione) potrà ampliarlo e diversificarlo in funzione degli obblighi sociali, dei viaggi, degli incontri che dovrà avere. I capi Missione e in taluni casi i consoli generali, specie quelli in sedi consolari come New York o Buenos Aires dove le occasioni sociali sono numerosissime, dovranno necessariamente dotarsi di un guardaroba più importante, adeguato alle loro funzioni, ai loro molteplici contatti ed agli impegni di cerimoniale.

Fermo restando che in tema di abbigliamento per il servizio i funzionari più anziani non hanno probabilmente nulla da apprendere, avendo man mano assimilato nel corso della carriera, attraverso l’esempio dei loro superiori e i consigli di questi ultimi, un certo stile e una conoscenza di cosa indossare nelle varie occasioni, mi sembra interessante invece vedere brevemente cosa dovrebbe avere con sé e cosa indossare quando è all’estero il giovane diplomatico. Non che quando è impiegato al Ministero o in altri incarichi “romani” (i c.d. “palazzi”, cioè gli Organi costituzionali e gli altri Ministeri) egli non debba minimamente badare al proprio guardaroba: i funzionari in forza al Servizio del Cerimoniale, tanto per fare un esempio, sanno bene che hanno sempre l’obbligo di una particolare cura nel vestiario. Ma è quando si viene destinati all’estero che il problema si pone, o si dovrebbe porre, nel suo giusto rilievo. Premetto che il “guardaroba ideale” che vorrei invitare i giovani a prendere in considerazione per svolgere bene e con onore le loro funzioni protocollari e, in genere, assolvere con sicurezza i loro obblighi di rappresentanza, sempre presenti quando sono in servizio, è una dotazione minima; quella strettamente necessaria, cioè, su cui eventualmente, se hanno passione per l’abbigliamento, possono poi costruire una dotazione più importante. Il primo punto da esaminare è, mi sembra evidente, se il clima della sede dove si è stati destinati comporta un netto alternarsi delle stagioni (e quindi sia ora freddo, ora caldo) oppure sia monostagionale (sempre caldo o tiepido oppure solo freddo o fresco). Buona parte dell’Africa e dell’Asia tropicale ed equatoriale rientrano nella prima fattispecie, l’Irlanda e la Scozia nella seconda. In un caso quindi sarà giocoforza ipotizzare un doppio guardaroba, autunnale-invernale e primaverile-estivo. Nell’altro, fortunatamente, basterebbe un solo guardaroba a seconda della temperatura prevalente lungo tutto l’anno. Attenzione, peraltro, ai viaggi di servizio in altri paesi e ai rientri periodici in Italia in controtendenza climatica.

Dunque, ciò osservato, penso che il giovane diplomatico dovrebbe disporre di almeno due abiti interi (giacca e pantaloni appartenenti allo stesso taglio di stoffa) da indossare innanzitutto in ufficio: sobri e a tinta unita, eventualmente con leggeri disegni. Dovrebbe poi avere un abito da cerimonia (grigio scuro, di preferenza) uno “da società” (generalmente blu scuro) ed una giacca sportiva per occasioni più “sciolte”, con pantaloni assortiti. Consiglierei, ove climaticamente necessari, due soprabiti (uno scuro ed uno più sportivo, da mattina) ed ancora un impermeabile. Infine – mi pare ancora importante sottolinearlo – il giovane diplomatico, prima di partire o appena arrivato in sede, farebbe bene ad informarsi su quali siano gli abiti “formali” (cioè di rigore in determinate circostanze) eventualmente in uso in quel contesto sociale. Ricordo che tali abiti sono, al giorno d’oggi, tre. Lo “smoking”, in inglese “dinner jacket” o, nei cartoni d’invito, “black tie”, in francese egualmente “smoking” o, negli inviti, “cravate noire”, è l’abito da sera ancora molto comune per le occasioni formali (sugli inviti in inglese, per indicare che lo si gradisce, è contenuta talvolta, come “dress code“, la parolina “formal”). Indossato quasi in tutti i paesi da quella che una volta si chiamava la “buona società” è ancora richiesto per occasioni di gala, pranzi ufficiali, prime rappresentazioni teatrali, festival. Tanto vale che il giovane diplomatico se ne procuri uno, prima o poi certamente gli servirà. Meno utile, perché ormai quasi completamente sostituito nelle occasioni serali dallo “smoking” che è meno impegnativo da indossare, è il “frac”, detto anche marsina (in inglese indicato come “white tie”, in francese “habit”). Attenzione però a quei paesi dove, in alcune circostanze (grandi ricevimenti, balli, galà ecc.) può essere ancora richiesto. E poi, almeno fino a qualche tempo fa, sussistevano alcune monarchie in cui la presentazione delle credenziali, per i capi Missione ed il loro seguito, avveniva in “frac” anche se di mattina (il Belgio, ad esempio) e quindi potrebbe presentarsi, ancor oggi, la necessità di indossarlo anche per gli accompagnatori del capo Missione. Il “tight”, infine (vocabolo di derivazione inglese ma sconosciuto Oltremanica in questa accezione) che gli inglesi, gli irlandesi ed i canadesi, tra gli altri, ancor oggi adoperano chiamandolo appropriatamente “morning coat” (in francese “jaquette”) è egualmente abbastanza desueto, salvo che per la presentazione delle credenziali in alcuni paesi (meglio informarsi), i matrimoni eleganti, le corse (con panciotto chiaro) i funerali di Stato (con panciotto scuro).

Vediamo ora come vestirsi nelle varie circostanze. I vestiti da ufficio sono adatti anche per visite di lavoro a colleghi stranieri o ad autorità locali di livello medio-inferiore, nonché per occasioni conviviali di mattina, primo pomeriggio (breakfast, aperitivi, colazioni, tè) salvo quelle che abbiano carattere particolarmente formale e per cui occorrerà l’abito da cerimonia. Quest’ultimo andrà indossato anche per tutte le occasioni protocollari (visite ufficiali di personalità italiane o straniere, ricorrenze locali, feste nazionali). L’abito da sera blu andrebbe indossato di preferenza solo per cocktails tardopomeridiani, pranzi dove è richiesto il semplice abito scuro (negli inviti in inglese marcati come “informal”) frequentazione serale di teatri o sale di concerto. Lo “spezzato” lo consiglierei solo per gli incontri o le uscite extralavoro, i giorni festivi, le passeggiate. Naturalmente, in base alle proprie preferenze ed abitudini, il giovane diplomatico disporrà presumibilmente anche di un guardaroba “casual” che indosserà rigorosamente nel tempo libero, a casa, con gli amici più stretti.

Mi rendo perfettamente conto, al termine di questa “appendice” di aver parlato solo ed esclusivamente di abbigliamento maschile. Ma – come abbiamo rilevato poc’anzi – non sono ormai in numero consistente anche le donne, negli organici della diplomazia? E, soprattutto, visto che il fenomeno si è accentuato proprio negli ultimi anni, è vero che ci sono molte giovani donne nei gradi iniziali della carriera cui magari non dispiacerebbe, come ai loro colleghi uomini, qualche consiglio su come vestirsi, specie all’estero? Verissimo, tutto questo. Se non dò puntuali suggerimenti sul modo di vestirsi delle donne diplomatiche, ciò è dovuto a due motivi. Il primo è che non ho competenze così avanzate in tema di moda femminile da potermi permettere un sia pure succinto excursus su questa materia. Il secondo è che ho molta fiducia nel giudizio delle giovani donne italiane in generale per non pensare che anche quelle in diplomazia sapranno egregiamente individuare cosa avere nel loro guardaroba e cosa indossare in ogni occasione, di lavoro o di cerimoniale. Vorrei solo aggiungere, chiudendo l’argomento, che il modestissimo consiglio che mi sento di dare in materia alle giovani colleghe è quello di ricordarsi sempre che la moda femminile italiana è ormai una delle primissime nel mondo e che esse sono quindi le migliori “ambasciatrici” di una delle nostre consolidate eccellenze: pensate sempre, care amiche in servizio all’estero, ad abiti sobri ma eleganti anche in ufficio, oltre che negli impegni esterni, mantenendo così quello stile che da sempre ci contraddistingue.